Yasal Tanımlama

Kamu personelinin tanımlandığı temel metin 14.7.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu (DMK)’dur. Bu Kanununun 4 üncü maddesinde, kamu hizmetlerinin, memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle gördürülmesi öngörülmüştür.

Memurluk, 657 sayılı DMK temelinde yükselmektedir. Diğer kamu görevlileri alt başlığında yer alan askeri, akademik ve adli personel, genel hükümler bakımından memurlar yasasındaki kurallara göre kurulmuş bulunan kendi yasalarına sahiptir.



Burada ilgili istihdam biçimleri hakkında kısaca tanımlama yapılmaya çalışılacaktır. Kamudaki istihdam biçimleri ikinci bölümde derinlemesine incelenecektir.

74

Sözleşmeli personel için geçerli genel kuralların düzenlemesi Bakanlar Kurulu kararlarıyla gerekçeleştirilmiştir. Yine Bakanlar Kurulu kararnameleriyle geçici personel her kurum için ayrı ayrı düzenlenmektedir. İşçi istihdamı, ülke genelinde özel sektörde geçerli olan iş yasası ve ilgili düzenlemelerle dayandırılmıştır (Güler, 2005(a): 86).

Kanundaki şekliyle ilgili istihdam biçimlerini şu şekilde tanımlamak mümkündür:

657 sayılı DMK 4’ncü maddesinin (A) bendine göre memur: “Mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, Devlet ve diğer kamu tüzelkişilerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilen” görevlilerdir. Daha öncede belirtildiği gibi 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’ nda ise memur 657’den çok daha geniş olarak yorumlamış, herhangi bir şekilde sürekli, süreli veya geçici, kamu hizmetlerin yürütülmesinde herhangi, bir biçimde katılan bütün gerçek kişileri memur kapsamına almış, bu nedenle de memur değil “kamu görevlisi” ifadesini kullanmıştır (Giritli vd, 2012: 588).

657 sayılı DMK’da tanımlanan memurluk; 3. maddede belirtildiği gibi, devlet teşkilatında genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa eden, kendi içerisinde hizmet sınıflarına ayrılan, kariyere dayalı ve liyakate göre iç süreçleri işleyen statüter bir istihdam biçimidir (Arslan, 2012 (a): 5). Görüldüğü gibi 657 ile memurluğun ayırt edici ve tanımlayıcı nitelikleri sıralanmıştır. Buna göre, memurlar görevlerin gerektirdiği niteliklere ve mesleklere göre sınıflara ayrılır, memurluk bir kariyer mesleğidir, ve memurluk liyakate dayanır.

Bu bağlamda memur, bir kamu görevine kadro ile yaşam boyu bağlanmış, belli bir hiyerarşik düzen içinde tanımlanmış bir konuma sahip, devlet bütçesinden düzenli gelir elde eden ve görevlerini yerine getirirken kamu yetkisini kullanma hakkına sahip kişidir (Güler, 2005 (a): 87). Memurlar statü rejimine bağlı olarak çalışırlar. Bu statü rejimi ise kariyer, liyakat ve yaşam boyu güvence ilkesi üzerinde yükselmektedir. Memurluk, aslında kamu personeli sisteminin temelidir. Özellikle modern devletle memur, hükümdara kul olmaktan çıkarak özgür bir birey haline gelmiş ve devlet adına vatandaşa hizmet vermeye başlamıştır. Ayrıca memurun yaptığı işin “sürekli bir hizmet” olması nedeniyle, görevinde kalıcı olması

75

gerekmektedir. Bu durum kamu hizmetlerinin kesintiye uğramaması bakımından önemlidir (Sayan, 2009: 208).

Memurluk sisteminin temel kuralları geçerli olan bir diğer grup ise diğer kamu görevlileridir ve bunların üç ayrı personel yasası bulunmaktadır. Bunlar, 657 sayılı DMK’nın ayrılmaz parçalarıdır. Bu üç yasa, 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu, 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu ve 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu’dur.

Sözleşmeli personel ise, 657 sayılı DMK’nın 4. maddesinin (B) fıkrasında tanımlanmıştır. Buna göre; sözleşmeli personel, kalkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve işlerliği için şart olan, zaruri ve istisnai hallere münhasır olmak üzere özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde istihdam edilir. Sözleşmeli personel, Bakanlar Kurulunca belirlenen esas ve usuller çerçevesinde kurumun teklifi ve Devlet Personel Başkanlığının görüşü üzerine Maliye Bakanlığınca belirlenen pozisyonlarda, mali yılla sınırlı olarak sözleşme ile çalıştırılmasına karar verilen ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileridir (DMK, 1965). Sözleşmeli personel ne işçi ne de memurdur. Memur değildir, çünkü mutlak bir iş güvencesi yoktur ve sözleşmesi belirli periyotlarla yenilenir. İşçi değildir, çünkü çalışma koşullarını karşılıklı belirleme olanağına sahip değildir (Sayan, 2009: 208-209). Sözleşmeli personel, akdi olarak istihdam edilir. İdare ile personel arasında, sözleşme esastır. Bu sözleşme, idari hizmet sözleşmesidir. Sözleşmeli personel, memurluğun asıl istihdam biçimi olduğu kamu idarelerinde, istisnai bir istihdamdır. 657 sayılı DMK “sözleşmeli personel” istihdamının istisna olduğunu “zaruri ve istisnai hallere münhasır olmak üzere” diyerek, açık biçimde belirtmiştir.

Görüldüğü üzere kamu personel rejiminde sözleşmeli personel istihdamının genel rejimi 657 DMK’nın 4/B maddesidir. Genel rejim 4/B olmakla birlikte, 1980 sonrası esneklik politikaları çerçevesinde, kamu idarelerinde, 4/B statüsünden farklı sözleşmeli personel rejimleri ortaya çıkmıştır. Bu doğrultuda, genel sözleşmeli personel rejiminden kopmalar yaşanmıştır. Sözleşmeli personel istihdamına ilişkin bir diğer olgu, 1980 öncesinde istisnai olan bu istihdamın, 1980 sonrasında neredeyse kimi kamu idareleri için kural istihdam biçimine gelmesidir (Arslan, 2012 (a): 7).

76

Ayrıca 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK)’nin istihdam şekillerinde, sözleşmeli personel ibaresi yer almış ve 3 üncü maddesinin (c) bendinde; “...teşebbüs ve bağlı ortaklıkların genel idare esasları dışında yürüttükleri hizmetlerinde bu KHK’de belirtilen hukuki esaslar çerçevesinde akdedilecek bir sözleşme ile çalıştırılan ve işçi statüsünde olmayan personel” olarak tanımlanmıştır.

Kamu İktisadi Teşebbüslerinde (KİT) ve özelleştirme kapsamındaki kuruluşlarda istihdam edilen personelin önemli bir bölümü, 399 sayılı KHK ile getirilen sözleşmeli personel statüsünde çalışmaktadır. Kamu kurum ve kuruluşlarının kendi kuruluş kanunlarına koydukları özel hükümlerle kadro karşılığı sözleşmeli personel çalıştırma uygulaması da yaygın bir hal almıştır. Görüldüğü üzere Kamu idarelerinde 4/B rejimi dışında, farklı sözleşmeli personel rejimleri bulunmaktadır. Bunlar daha sonra ikinci bölümde ayrılandırılacaktır. Fakat beş ana kümede toplandığı belirtilebilir. Bunlar; 4/B sözleşmeli personel, kadro karşılığı sözleşmeli personel uygulaması, kamu iktisadi teşebbüslerinde, teşkilat kanunlarına göre ve belediye ve il özel idarelerinde sözleşmeli personel (Arslan, 2012 (a): 8).

657 sayılı Kanunun 4. maddesinin (C) fıkrasında geçici personel; “bir yıldan az süreli veya mevsimlik hizmet olduğunda Devlet Personel Başkanlığı ve Maliye Bakanlığının görüşlerine dayanılarak Bakanlar Kurulunca karar verilen görevlerde sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kimselerdir” (DMK, 1965) şeklinde tanımlanmıştır.

Geçici personel istihdamı son yıllara kadar esas itibariyle eski adıyla Devlet İstatistik Enstitüsü, yeni adıyla Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK) tarafından yapılan sayım ve anket ilerinde 1971 yılından başlayarak kullanılmıştır. Daha sonra 2003 yılında Kısmi Zamanlı Geçici Öğretici, 2004 yılında Özelleştirme Kaynaklı Geçici Personel İstihdamı, 2006 yılında da Kısmi Zamanlı Geçici İmam-Hatip ve Kısmi Zamanlı Geçici Kur’an Kursu öğretici istihdamı sürmüştür. Bunların yanı sıra üniversitelerin Güzel Sanatlar Fakültelerinde Canlı Model çalıştırma yoluna da gidilebilmektedir (Kayar, 2011: 63).

 _{22.1.1990 tarihli ve 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesi} ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname (http: //www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/4.5.399.pdf, Erişim Tarihi: 25.12.2014.

77

657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (D) fıkrasında işçi; memur, sözleşmeli personel ve geçici personel dışında çalışanlar olarak ifade edilmiş ve bağımsız bir işçi tanımının yapılmasından kaçınılmıştır. Kamu işçileri 657 sayılı Kanunun 4/D maddesi çerçevesinde ikiye ayrılır: Sürekli işçiler ve geçici işçiler (DMK, 1965). Sürekli işçiler belirsiz süreli iş akdi ile istihdam edilirler. Geçici işçiler, belirli süreli iş akitleriyle çalıştırılırlar.

Kısaca Türkiye’deki durum şu şekilde özetlenebilir: Bir kamu görevine mesleki olarak bağlanmış, gelirini devlet bütçesinden edinen, hiyerarşik ilişki içinde yeri belirlenmiş, bağımlı çalışan durumunda olan yurttaşlar kamu personelidir. Kamu personelinin temelini, yönetime statü rejimiyle bağlanmış memurlar ve diğer (aka- akademik, adli, askeri) kamu görevlileri oluşturur. Sözleşmeli personel, geçici personel, işçi konumunda çalışanlar kamu personeli sisteminde ikinci halkadır. Bu diziliş, istihdamda kamu hukukundan özel hukuka doğru dizilişi temsil eder (Güler, 2005(a): 91).

Burada belirtmek gerekir ki, Türkiye’deki kamu personel rejiminin özü memurluk üzerine kuruludur. Gülmez’in de belirttiği gibi, sözleşmeli personel ile geçici personel istihdamı, yasal düzenlemenin açıkça ortaya koyduğu gibi, gerek anayasal gerekse yasal yönlerden, kural olmayan, “istisnai” nitelik taşıyan istihdam biçimleridir (Gülmez, 2010: 87). Fakat yıllar itibariyle kamu personel rejiminin de esnekleştiği, güvencesizlik temelinde yükselen sözleşmeli ve geçici personel statülerinin de memurluk gibi asli bir istihdam türü haline geldiği görülmektedir. Ayrıca daha önce de belirtildiği gibi kamu personel rejimi içinde taşeron çalışanlar da vardır ve ilgili bölümde ayrıntılı olarak ele alınacaktır.