Kamu Hizmetlerinde Dönüşüm ve Kamu Emek Sürecinde Değişim

Daha önce de bahsedildiği gibi, Duguit ve Jeze gibi ünlü hukukçuların savundukları, devletin toplumun ortak gereksinmelerini karşılamak için giriştiği tüm faaliyetlerin kamu hizmeti niteliği taşıdığı yönündeki görüşler tartışmalı hale gelmiştir. Çünkü yukarıda sıralanan bir hizmeti kamu hizmeti yapan özellikler artık günümüzde aranmamakta, kamu hizmetinin içeriği ve yapıcıları değişerek genişlememekte, çelişkili bir hal almaktadır.

Bir önceki bölümde de belirttildiği gibi bir ülkede uygulanan ekonomi politikaları, kamu hizmetinin kapsamında ve sınırlarını çizmede belirleyicidir. 1929 ekonomik buhranını takiben Keynesyen politikaların izlenmesi sonucunda 1970’li yıllara kadar devletin ekonomideki rolünün ağırlık kazandığı ve kamu hizmetlerinin bir genişleme sürecine girdiği görülmektedir. Bununla birlikte, 1970’li yıllardan itibaren gelişen ekonomik gelişmelerle, bu defa tam tersine devletin ekonomiye müdahalesinin giderek daha fazla sınırlandırılması söz konusu olmaktadır. Böylece, devletin üstlendiği kamu hizmetlerinde de daralma yönünde bir eğilim görülmektedir. Bu daralma, kamu hizmeti olarak algılanan hizmetlerin artık özel sektöre bırakılması şeklinde cereyan edebildiği gibi, yine kamu tarafından yürütülmekle beraber sosyal hizmet yönünün göz ardı edilerek, faaliyetin serbest piyasa koşullarına göre yürütülmesi anlayışını da ifade edebilmektedir (Çal, 2008: 19).

Ekonomi politikalarının çeşitli sınırlayıcı etkilerle nasıl belirleyici olduğunu Türkiye özelinde de görmek mümkündür. Türkiye, 1995 yılında yürürlüğe giren GATS anlaşması kapsamında çok geniş bir hizmetler alanını ‘serbestleştireceğini’, yani özelleştireceğini taahhüt etmiştir. Türkiye’nin kurucu üye olarak imza attığı bu anlaşmaya göre, önce kamu hizmetleri en küçük birimine kadar bölümlere ayrılmış, sonra Dünya Ticaret Örgütüne üye olan ülkelerden bu hizmetleri özelleştirmek için

141

belli oranlarda taahhütte bulunmaları istenmiştir. Türkiye, bu anlaşma kapsamında kamu hizmetlerinin % 46’sını piyasaya açacağını, yani özelleştireceğini taahhüt etmiştir (Kazgan, 2002: 125 ve Kılıç Öztürk, 2010: 10).

Kamu hizmetlerindeki değişimi daha önce belirtilen kamu hizmetinin niteliğindeki organik ve biçimsel unsurların yapısında görmek mümkündür. Organik ve biçimsel unsurlar birbirine bağlı olarak değişmiş ve kapsamları genişlemiştir. Öyle ki organik unsur kamu hizmetinin özel kişilere gördürülmesi yönünde bir değişim göstermiş böylece biçimsel unsur da kamu hizmetinin kamu hukuku alanından özel hukuka doğru kaymasına sebep olmuştur.

Bu konuda Anayasa Mahkemesi de kamu hizmetlerinin hukuki rejimindeki değişimi kabul ederek “kamu hizmetleri kapsamının gerek öğretide, gerekse uygulamalarda devletçe ve öteki kamu hizmetlerince genel idare esaslarına göre yürütülen hizmetler alanının dışına taşan ve yayılan bir kapsamı olduğu ve kapsamında gittikçe genişlediği” gerçeğini vurgulayarak; “Devletin yalnız ülke disiplini sağlamakla görevli bulunduğu çağdaki kamu hizmeti ve kamu yararı kavramları ile bugünkü devletin birçok iktisadi görevleri de bulunduğu çağdaki kamu hizmeti ve kamu yararı kavramları birbirinin benzeri olamaz” hükmünde bulunmuştur. Öte yandan, Uyuşmazlık Mahkemesi’ne göre de “bugün artık özel hukuktakinden ayrı, kamu hukuku usulleriyle görülmesi zorunluluğu kamu hizmetinin değişmez bir karakteri ve unsuru olmaktan çıkmıştır” (Gözübüyük ve Tan, 2011: 582-584). Artık bir hukuki rejimi ifade eden kamu hizmeti kavramının belirlenmesinde, hizmeti görenin “kamu”(idare) olması koşulu, yani organik unsur zorunlu olarak aranmamakta faaliyetin kamuya yararlı nitelik taşımasına koşut olarak kamusal ayrıcalık ve yükümlülüklerin varlığı hallinde geniş bir kamu hizmeti kavramı benimsenmektedir (Tan, 1991: 236). Kamu hizmetinin biçimsel niteliğindeki değişim kabul edilmekle birlikte böyle bir eğilimin yaygın hale gelmesinin yol açtığı/açacağı sonuçlar göz ardı edilmemelidir.

Kamu hizmetlerinin genel ilkelerinde de değişiklik söz konusudur. Süreklilik, eşitlik, tarafsızlık, değişkenlik ve uyum gibi temel ilkelerin yanında yeni ihtiyaç ve zorunluluklardan kaynaklanan ve temel ilkelere eklenerek onları zenginleştireceği kabul edilen kalite, seffaflık, katılım, hesap verebilirlik, fayda-maliyet analizi ve

142

performans değerlendirme gibi yeni ilkelerin varlığı da kabul edilmektedir (Acar, 2007: 7).

Kamu hizmetlerinde yaşanan dönüşümü anlayabilmek için ilk olarak kamu hizmetinin görülme/gördürülme biçimlerine kısaca değinmekte fayda vardır. Çünkü kamu hizmetinin dönüşümünün temel noktası hizmetin yerine getirilişindedir. Günümüzde kamu hizmeti niteliğinin değiştiği çok açıktır. Sadece imtiyaza tanınan ayrıcalık artık genişlemiş ve özel kişilere gördürülen kamu hizmetlerinin sayısı artmıştır.

Mevzuata göre, kamu hizmetleri, kamu tüzel kişileri tarafından veya özel hukuk kişisi tarafından yürütülmektedir. Eğer bir kamu hizmeti, bir kamu idaresi tarafından doğrudan doğruya kendi personel ve araç gereçleri ile yerine getiriliyorsa buna emanet usülü denilmektedir (örneğin, milli savunma, ilk ve ortaöğrenim hizmetleri gibi). Ayrıca kamu hizmeti, o hizmetten sorumlu olan kamu idaresinin kurduğu diğer bir kamu tüzel kişisi bir tarafından da işletilebilmektedir (örneğin, Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK), Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu (TÜBİTAK) gibi (Gözler ve Kaplan, 2011: 308-310).

Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde ikinci usul, kamu hizmetinin bir özel hukuk kişisi tarafından yerine getirilmesidir. Bu da kamu hizmetlerindeki dönüşümün temel eğilimidir. İki şekilde yürütmektedir: Birincisi tek taraflı görevlendirme (statüter görevlendirme: kamu hizmetinin kanunla veya tek yanlı idari işlemle görevlendirilen özel hukuk kişisi tarafından işletilmesi usulü), ikincisi ise sözleşmeyle görevlendirme’dir (kamu hizmetinin sözleşmeyle görevlendirilen özel hukuk kişisi tarafından işletilmesi usulü). Sözleşmeyle kamu hizmetinin gördürülmesi usulünün de kendi içinde farklı çeşitleri vardır. Bunlar, imtiyaz usulü (bir özel hukuk kişisinin bir kamu idaresi ile yaptığı sözleşme uyarınca, kullanıcılardan alacağı ücret karşılığında kendi kar ve zararına bir kamu hizmetini kurup işletilmesidir), iltizam usulü (bir özel hukuk kişisinin bir kamu idaresi ile yaptığı sözleşme uyarınca, kamu idaresine ödeyeceği belirli bir ücret karşılığında bir kamu hizmetini kendi kar ve zararına işletmesi usulüdür), müşterek emanet usulü (bir özel hukuk kişisinin bir kamu idaresi ile yaptığı sözleşme uyarınca, gerçekleştirilen hasılata endeksli bir gelir karşılığında kar ve zararı kamu idaresine ait olmak üzere,

143

kamu idaresi hesabına işletilmesi usulüdür) ve vekalet usulü (bu müşterek emanet usulü ile aynı olmakla birlikte, sadece vekilin ücretlendirilmesi bakımından ondan ayrılır)’dür. Ayrıca 1980’lerden sonra yeni usuller adı altında: “görevlendirme sözleşmesi”, “yap-işlet-devret sözleşmesi”, “yap-işlet” sözleşmesi gibi kamu hizmetinin özel kişilere gördürülmesinin ortaya yeni çıkmış sözleşme türleri de vardır (Gözler ve Kaplan, 2011: 311-317).

Görüldüğü üzere, yeni rasyonellik arayışı bazı kamu hizmetlerinin özel kişilere gördürülmesi uygulamalarını yaygınlaştırmaya başlamış, bu konuda bilinen klasik yöntem olan "kamu hizmeti imtiyazı" dışında yeni yöntemler arayışına girilmiştir (Tan, 1992: 307-308). Bu değişim özel sektörde üretilen mal ve hizmetlerden farklı olduğunu belirtilen kamu hizmetlerinin bu farklılığına gölge düşürmektedir. Bu değişim gösteriyor ki, kamu hizmetleri tıpkı özel sektördeki gibi rekabet ortamına bırakılmış hizmetler halini almıştır.

Bu bağlamda, kamu hizmeti alanında gerçekleşen mal ve hizmet üretiminde, piyasa ile ilişkiye geçme yöntemlerindeki dönüşümler (kamu hizmetlerini, kamunun kendi örgütü, personeli ve malıyla üretmesi yerine ihalecilik, yap-işletçilik) ve tercihler (kamu hizmetini piyasaya gördürmenin ve bunun yükünü kullanıcılara yıkmanın ilke haline gelmesi) yeni kamu reformun nedenleri ve belirleyicileri arasında yer almıştır (Karahanoğulları, 2004(b): 15).

Kamu hizmetlerindeki değişim, kamu hizmetlerinin büyük ölçüde metalaşmasını sağlamış, bu durum da kamu emek sürecinin örgütlenişinde farklılıklar yaratmıştır. Bu ifadeyi daha anlaşılır kılmak için kamu hizmetlerinin yerine getiriliş yöntemlerini yukarıda belirtilen yasal mevzuat uyarınca çok daha öz bir şekilde de sınıflandırmak mümkündür: 1) hizmetin devlet eliyle görülüp, bütçeden finanse edilmesi 2) hizmetin devlet eliyle görülüp, fiyatlandırma ile finanse edilmesi 3) hizmetin özel kişiler eliyle görülüp, fiyatlandırma ile finanse edilmesi 4) hizmetin özel kişiler eliyle görülüp bütçeden/sosyal güvenlik fonlarından finanse edilmesi (hizmet satın alma yöntemi) şeklindedir. Bu yöntemler arasında hizmetin devlet eliyle görülmesi yöntemlerinde hizmet kar amacı taşımazken, hizmetin özel kişiliyle görülmesi durumunda kar amacı güdülmektedir (Ataay, 2006: 21).

144

Bunlardan birinci ve ikinci yöntem sosyal devletin kamu hizmeti anlayışının gereğidir. Ancak hizmetin özel kişi eliyle üretilip fiyatlandırma ile finanse edilmesi durumunda, hizmetin finansmanı kullananların ödediği bedele bağlanmakta; yurttaşlar hizmetten ancak karşılığında bir bedel ödeyerek yararlanabilmektedir. Bu durumda da “muhtaç” durumunda olan yurttaşlara belirli olanaklar sağlanması söz konusu edilebilmekle birlikte, burada artık “sosyal hak” değil, “muhtaçlar için öngörülmüş bir yardım” söz konusu olmaktadır. Kamu hizmetlerinin metalaşması, kamu hizmeti statüsündeki hizmetlerin bu kapsamdan çıkartılarak piyasa faaliyeti statüsüne kavuşturulmasıyla ve kamu hizmetlerinin özel kişilere gördürülmesiyle sağlanmaktadır (Ataay, 2006: 45 ve 22). Burada şunu belirtmek de fayda vardır. Yukarı da belirtilen kamu hizmetinin gördürülme biçimlerinin çoğu eskiden de vardı. Fakat temel eğilim haline gelmemişlerdi. Bu nedenle kamu hizmetlerinin gördürülme biçimlerindeki dönüşümden bahsederken özellikle kamu hizmetinin özel kişilerce yerine getirilmesinin temel bir eğilim halini aldığı vurgulanmaktadır.

Kısaca, kamu hizmetlerinin sunumunda ticarileşme, piyasalaştırma ve ücretlendirme yaygınlaşmaktadır. Bunu Karahanoğulları şöyle ifade etmektedir; “Günümüzde kamu hizmetlerinin bedelli olması anlayışından, ücretli olması anlayışına geçilmiştir. Kamu hizmetinin bedelinin tahsil edilmesi anlayışından kamu hizmetinin satılabilir olması anlayışına geçilince, kamu hizmetinin iyi bir gelir kaynağı olduğu görülmüştür. Artık ‘kamu hizmetlerinin kullanıcıları’ndan değil, kamu hizmetinin ‘müşterisi’nden söz edilmektedir. Günümüzdeki gelişme ise neo- liberal politikalarla birlikte ‘müşterileştirme’dir” (Karahanogulları, 2004(a): 243- 244). “Hizmetlerin fiyatlandırılması” ve “hizmetlerin yararlanın bedelini ödemesi” yaklaşımları, yurttaşları kamu hizmetleri karşısında “sosyal hak” sahibi bir “yurttaş” olmaktan çıkarıp, “hizmetin bedelini ödemek zorunda olan” bir “müşteri” konumuna sokmaktadır (Ataay, 2006: 46).

Bu görüşü destekleyen Clarke’nin çalışmasında da kamu hizmetlerinde yaşanan dönüşüm sonucunda vatandaş kavramının yerini tüketici kavramına bıraktığı ifade edilmektedir. Clarke çalışmasında tüketici ve vatandaş kavramlarının aslında geniş bir ikili farklılığa sahip olduğunu şu şekilde sıralamaktadır: “vatandaş”ı tanımlayan kelimeler, devlet, kamu, politik, kolektif, meta niteliğinin sınırlı olması, hak iken aynı sıra ile “tüketici”yi tanımlayan kelimeler ise, piyasa, özel, ekonomik,

145

bireysel, meta ve alışveriştir (Clarke vd, 2007: 3). Bu ayrımın sınırları keskin olmasına rağmen günümüzde vatandaş olarak tanımlanan kişilerin kamu hizmeti alma hakkı piyasanın önceliklerine bırakılarak tüketici arzusuna dönüşmektedir.

Clarke’a göre, vatandaştan tüketiciye olan bu kayma aslında çok geniş bir ayrılıklar zemininde şekil bulmaktadır. Örneğin, bu kayma devletten piyasaya, kamudan özele, kolektivizmden bireyselleşmeye, sosyal demokrat refahçılıktan, neo- liberalizme doğru olmuştur. Bu değişim sürecinin aslında temelinde neo-liberal politikalar olduğunu söylemekle birlikte Clarke, bu değişimi üç farklı yoldan ele almaktadır: tüketici ve vatandaş ilişkisini bir politik proje olarak, bir devlet projesi olarak ve de politik konular üretmenin süreci ve sorunları olarak düşünmektedir (Clarke, 2007: 242).

Kamu hizmetlerinde görülen değişimi ve dönüşümü Karahanoğulları üç kelime ile özetlemektedir: “daralma, parçalanma ve piyasaya benzetme”. Kamu hizmetleri alanında daralma, devletin daha önce bizzat içinde bulunduğu alanlardan ve dolayısı ile kamu hizmetinden çekilmesi anlamına gelmektedir. Öyle ki böyle giderse belki de devletin egemenlik ve düzen sağlama işlevinden başka kamu hizmeti kalmayacaktır. Kamu hizmetlerindeki ikinci eğilim ise kamu hizmetlerinin parçalanmasıdır. Bunun en güzel örneği de taşeronlaşmadır. Devlet, kamu hizmetleri alanından olabildiğince çekildikten sonra kalan kısmını olduğunca parçalamakta ve kendi sorumluluğundan çıkarmaktadır. Birinci eğilim olan “daralma”da devlet, kamu hizmeti alanını terk ederken, ikinci eğilim yani “parçalanma” eğiliminde ise, söz konusu mal ve hizmet üretim alanını kamu hizmeti olarak tutmayı sürdürmekte ancak, o alandaki üretimi piyasaya yaptırmaktadır. Üçüncü temel eğilim de, kamu hizmetleri alanından, daraltıldıktan, parçalandıktan ve sonra geriye ne kaldı ise kalan alanında piyasaya benzetilmesidir (Karahanoğulları, 2003: 6-7 ve Karahanoğuları, 2002: 3-4). Artık, piyasa işleyiş kurallarını kamuda görmek mümkündür. Örneğin yeni kamu işletmeciliği yaklaşımı piyasa değerlerinin birçoğunu kabul etmiştir: çıkar, rekabet, girişimcilik (Denhardt ve Denhardt (2001: 398), toplam kalite, verimlilik, performansa dayalı ücret, esnek üretim, esnek istihdam gibi.

146

Kamu hizmetlerindeki bu değişim ve dönüşüm karşısında yeni yaklaşımların da geliştirildiği görülmektedir. Bu konuda Denhardt ve Denhardt’ın geliştirdiği “Yeni Kamu Hizmet’i yaklaşımı örnek gösterilebilir. Denhardt ve Denhardt, Yeni Kamu Hizmeti Yaklaşımı’nı “Geleneksel Kamu Yönetimi ve “Yeni Kamu İşletmeciliği” ikilimi arasında bir üçüncü yaklaşım olarak ortaya atmıştır. Geleneksel kamu yönetiminin yukarıdan aşağıya kontrol üzerine kurulu yaklaşımı yerine, kamu görevlisinin birincil görevinin toplumu kontrol etmek değil, vatandaşa yardım etmek, onun ortak çıkarlarını korumak olduğunu belirtmektedirler. Kısaca geleneksel kamu yönetimin bakış açısından olaya yaklaşmakta ancak farklı çözüm önerileri ortaya koymaktadırlar. Örneğin kamu örgütlerinde görevlilerin “müşteri veya tüketiciye” değil, “vatandaşa” hizmet edecek biçimde örgütlenmesi gerektiğini önermektedirler (Jeroen, 2004: 467).

Yeni Kamu Hizmeti’nin kökeni hazırlayan yaklaşımlar ise: demokratik vatandaşlık teorileri, toplum ve sivil toplum modelleri, örgütsel hümanizm, post- modern kamu yönetimi olmuştur. Bu yaklaşımlar sayesinde kamu hizmeti yaklaşımı konuşulabilir hale gelmiştir. Denhardt ve Denhart’ın ortaya koyduğu kamu hizmeti yaklaşımının temel ilkeleri ise şöyledir:

 Tüketiciye değil, vatandaşa hizmet etmek,

 Kamu yararını aramak,

 Vatandaşlık girişimcilikten daha üstündür,

 Stratejik düşünmek, demokratik hareket etmek,

 Hesapverebilirlik basit bir şey değildir,

 İdare etmekten öte hizmet etmek,

 Sadece verimli değil değerli insan (Denhardt ve Denhardt, 2007: 27 ve 42-43).

Denhardt ve Denhart’, Yeni Kamu Hizmeti’nin “demokratik” ruhunun Yeni Kamu İşletmeciliği’nin “girişimci” ruhuna karşı olduğunu söylerken, geleneksel kamu yönetimini de eleştirmektedir. Yeni kamu hizmeti, güçlü ve istikrarlı bir demokrasinin ancak devletin kendisini toplumun kalbine yerleştirdiğinde, vatandaşla işbirliği yaparak sosyal sorunları çözdüğünde, hizmetleri geliştirdiğinde, toplumun

147

ihtiyaç ve değerleriyle uyumlu olduğunda ortaya çıkacağını iddia etmektedir (Genç, 2010: 149-153).

Burada sözü geçen “vatandaşla işbirliği” düşüncesi, yeni kamu hizmeti yaklaşımının sanki yeni kamu işletmeciliği yaklaşımına oldukça eleştirel bakıp, çok daha yeni ve cazip fikirler sunduğu algısını gölgelemektedir. Çünkü aynı zamanda yeni kamu hizmeti yaklaşımına göre devlet, ilk olarak ve özellikle tüketicinin bencil, kısa dönemli çıkarlarına cevap vermemelidir. Bu yaklaşıma göre bireyler, vatandaş olarak kendi sorumluklarının farkında olmalı ve ilgileri toplumun bütününü içermelidir. Devlet, vatandaşların ihtiyaçlarından ve çıkarlarından sorumlu olmak zorundadır. Bu bağlamda da yeni kamu hizmeti yaklaşımı, çok daha fazla insanın bir vatandaş olarak sorumluluklarını yerine getirmelerini destekleyecek yolları aramalıdır (Denhardt ve Denhardt, 2007: 63). Bu söylemlerden anlaşılan yeni kamu hizmeti yaklaşımı her ne kadar geleneksel kamu hizmeti yaklaşımı ve yeni kamu işletmeciliği yaklaşımlarının olumsuz yönlerini ele alarak ve bu iki yaklaşımın karşılaştırmasını yaparak oluşturulmuş olsa da, aktif vatandaşlık anlayışını benimseyerek aslında yeni kamu işletmeciliği yaklaşımının amacına daha yakın bir yaklaşım olduğu hissini uyandırmıştır. Çünkü yeni kamu hizmeti yaklaşımı bu şekilde, kamu hizmetinin yerine getirilmesinde devletin rolünü piyasaya değil ama aktif vatandaşlara yükleyerek, kamu hizmetinin devletin üzerinden devredilmesinin bir başka yoluna işaret etmiştir.

Sonuç olarak kamu hizmetlerindeki temel değişim kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde yaşanmaktadır. Günümüzdeki yaşanan değişimler karşısında yasa koyucular ve yürütücüler bile kamu hizmeti alanında ve niteliğinde olan bu değişimi kabul etmiş görünmektedirler. Ancak bu değişimin temel bir eğilim haline gelmesi kuşku duyulması ve endişelenilmesi gereken bir durumdur. Kamu hizmetlerinin ve bu bağlamda kamu emek sürecinin değişimi/dönüşümü bir vatandaş olarak hak talep edebilme gücünü kaybettirirken belki de sadaka bekleyen bir tüketici kitlesinin varlığına dönüşebilecektir. Çünkü yeni ortaya atılan yaklaşımlar da bile kamu hizmetinin sorumluluğunu devlete değil aktif vatandaşlara yüklendiği görülmüştür. Kısaca değişen kamu hizmetine yeni tanımlar, yeni kavramlar eklenmiş ve farklı sunum alanlarına olan eğilim artmıştır.

148

2. KAMU EMEK SÜRECİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASI

Kamu emek sürecinin yeniden yapılanmasında birbirini takip eden paradigma değişimlerine tanık olunmaktadır. 1980’lerde “kamu yönetimi” (public administration) yerini “yeni kamu işletmeciliği”ne (new public management) bırakırken, 1990’larda ise yeni paradigma değişiminin adı “yönetişim” (governance) olmuştur. Bu bağlamda ilk olarak yeni kamu işletmeciliği ve etkileri tartışılacak daha sonra yönetişim kavramı irdelenecektir.