Kamu Hizmetinin Anlamı

Kamu emek süreci içerisinde insan eylemi olarak tanımlanmış olan kamu hizmeti, kamu emek sürecinin temel noktasını oluşturmaktadır. Bu nedenle, kamu hizmetini tanımlamak kamu hizmetinin yürütücülerini ve yaptıkları işleri anlamayı kolaylaştırırken, kamu hizmetlerindeki değişimi irdelemek de kamu emek sürecindeki dönüşümü anlamayı kolaylaştıracaktır.

Kamu hizmetine ilişkin yazına bakıldığında kamu hizmetini tanımlamanın oldukça güç olduğu anlaşılmaktadır. Çünkü yaşanan gelişmeler, kamu hizmetini anlam ve içerik olarak daha karmaşık bir hale getirmiştir. Bundan kastedilen kamu hizmetinin sınırlarını belirlemenin çok da kolay olmadığı gerçeğidir. Her şeye

134

rağmen, günümüzde oldukça değişime uğrasa da ilk olarak kamu hizmetinin klasik olması gereken şekilde tanımı yapılmaya ve özellikleri belirlenmeye çalışılacaktır.

Kamu hizmetinin tanımını yapmadaki güçlük idare hukuku yazınında bir Fransız hukukçusu D. Truchet’in şu ifadeleri ile aktarılmaktadır: kimse kamu hizmeti için tartışmasız bir tanım verememektedir, çünkü yasa koyucunun tanımlama endişesi olmamış, yargıçlar değerlendirme serbestliklerini kaybetmemek için tanımlamak istememişler, öğreti ise bütün çabalarına rağmen bunu başaramamıştır (Tan,1991: 234). Gerçekten yıllar önce ele alınan bu ifadenin hala geçerliliğini koruduğu görülmektedir.

Kamu hizmetini tanımlamanın güçlüğü aynı zamanda iktisattan siyasete ve felsefeye kadar farklı disiplinlerin de kamu hizmetine değişik yaklaşımlarının olmasından kaynaklanmaktadır. Bu bağlamda, bu çalışmada kamu hizmeti tanımlamalarına yüklenen anlamlar ele alınarak, kamu hizmetinde yaşanan değişimi ve dönüşümü ortaya koyabilmek amaçlanmaktadır.

Liberal bir bakış açısıyla yaklaşıldığında oldukça dar bir kamu hizmeti alanı söz konusu iken, sosyalist bir yaklaşımla hemen her toplumsal faaliyeti kamu hizmeti kategorisinde ele almak mümkün olabilmektedir (Çal, 2008: 24). Bu konuda Ozansoy, kamu hizmetleri tartışmasının Türkiye'de iki ayrı görüş etrafında sıkışıp kaldığını ifade etmekte kendisi daha yansız bir görüşü benimsemektedir (Ozansoy, 1997: 87). Ozansoy’a göre bir görüş, ulus devlet kavramının yıkımına ve uluslararası pazarın "adaleti"ne bel bağlayarak "toplumsallık" kavramını tanımayan bir piyasa arenasına kamu hizmetini emanet ederken; diğer görüş, ulus devlet anlayışı içinde şekil buluyor ve kamu hizmeti de organizmacı ve paternalist bir "kerim devlet"e emanet ediliyor. Ancak sonuç olarak her ikisi de birey ve toplumu kamu hizmeti ile ilgili sorunda "nesneleştiren" ortak bir noktada buluşuyorlar (Ozansoy, 1997: 87). Söz konusu bakış açılarının temel argümanı farklılaştığından kamu hizmetine yükledikleri anlamda doğal olarak farklılaşıyor.



Elbette ki bu yansız tavrı eleştirilmekte ve kamu hizmeti tartışmalarının hukukçuları yansızlığa ittiği yönünde yorumlar yapılmaktadır. Bakınız: (Karahanoğulları, 2004(a): 2).

135

Bu bağlamda altını çizmek gerekir ki, kamu hizmeti kavramı ele alınırken, varolan toplumsal yapının kapitalist üretim biçimiyle belirlenmiş olduğu gerçeği göz ardı edilmemelidir. Kapitalist bir çerçevede, ortak ihtiyaçların karşılanması işlevinin toplumsallaştırılması, yani devlet tarafından üstlenilmesi, kapitalizm için zorunlu ve aynı zamanda çelişik bir nitelik taşır. Kamu hizmeti konusunu sorunlu kılan da bu özelliğidir. Ortak ihtiyaçların toplumsallaştırılmasının, yani devletçe kamu hizmeti olarak üstlenilmesinin sınırları ve üstlenilen alanlarda işleyiş biçimleri kapitalist ilke ile tutarlı olmak zorundadır. Bu açıklama bize kamu hizmetleri kavramının devletin iktisadi ve toplumsal alanlardaki faaliyetleriyle sıkı sıkıya bağlı olduğu bilgisini verir (Karahanoğulları, 2004(a): 3-6).İlk bölümde bahsedildiği gibi devletin pozisyonun bağımsız ya da araçcı olması durumuna göre devletin sunduğu kamu hizmetin yapısı da değişecektir. Burada vurgulanan, kapitalizmin doğası gereği kamu hizmetinin çelişik bir yapısı olduğu gerçeğidir.

XIX. yüzyılın başlarında Fransa’da “Kamu Hizmeti Okulu” veya “Bordeau Öğretisi” olarak isimlendirilen, Duguit ve Jeze gibi ünlü hukukçular tarafından savunulan görüşe göre kamu hizmeti, devletin toplumun ortak gereksinmelerini karşılamak için giriştiği faaliyetlerdir (Gözübüyük ve Tan, 2011: 580).

Karahanoğulları’na göre kamu hizmetleri, toplumsal yaşamın sürdürülebilmesi için gerekli olan toplumsal ihtiyaçların karşılanması faaliyetinin devlet tarafından, üretim ilişkileri alanının kurallarından belirli oranda bağışık kılınarak üstlenilmesini ifade eder. Bu tanımla birlikte Karahanoğulları, Eroğul’un devletin işlevleri çalışmasından yola çıkarak, iktisadi nesnellik olarak kamu hizmeti, devletin işlevleri/görevleri olarak kamu hizmeti ve devletin yarattığı işlevler olarak kamu hizmeti olarak üç farklı yaklaşımı kullanmaktadır (Karahanoğulları, 2004(a): 15-17).

Kamu hizmeti tanımı yapılırken, kamu hizmetinin asla bir mal olmadığı, kamu hizmetinin toplum olduğu, devlet olduğu vurgusu da yapılmaktadır. Kamu hizmeti devletin varlık sebebidir. Çağdaş kamu hukukunda devlet, tek amacı vatandaşa hizmet olan bir örgüttür, başka bir amacı olamaz (Uler, 1998: 252-253).

136

Kamu hizmetleri konusunun, idare hukuku doktrininde devletin işlevleri bağlamında değerlendirildiği görülmektedir. Kamu hizmetleri esas olarak devletin işlevlerine denk düşer. Nitekim idare hukuku yazınında bu denklik sıklıkla vurgulanmıştır. Kamu hizmeti okulunun etkisindeki yazarların eserlerinde, kamu hizmetleri ile devletin işlevleri eşitliği açıkça benimsenmektedir. Bu eşitlik mutlak niteliktedir. Devletin kamu hizmeti niteliği taşımayan bir faaliyetinin olmayacağı kabul edilmekte; yasama, yargı ve yürütme kamu hizmetlerinden bahsedilmektedir. Devletin işlevleri eşittir kamu hizmetleri denkliği diğer yandan da mutlak olarak kabul edilmektedir. Tüm kamu hizmetleri devletin işlevlerine dahildir (Karahanoğulları, 2004(a): 7).

Bu görüş doğrultusunda devletin işlevleri olarak kamu hizmetinin neler içerdiğine bakmakta fayda vardır. Bu, Eroğul’un geliştirdiği modele değinilerek yapılacaktır.

Eroğul yukarıda Karahanoğulları’nın yaptığı ayrımda da değinildiği gibi devletin işlevleri konusunda üçlü bir ayrım yapmıştır. Ona göre devlet, toplumsal yaşamın her alanında, iktisadi, siyasal ve ideolojik alanlarda hareket etmek zorundadır. Biraz daha ayrıntılı olarak ele alınırsa, birinci yani iktisadi işlevinde devlet, üretim güçlerinin varlık ve gelişimini sağlayacaktır. Üretim güçleri, bir yandan üretim araçlarından, öte yandan insanlardan (üreticilerden) oluştuğuna göre, devletin ilk işlevi, tüm toplumlarda üretim araçlarının ve üreticilerinin korunması ve gelişimi için gerekli koşulları sağlamak olacaktır. İkinci yani siyasal işlevinde ise devlet, üretim ilişkilerinin korunmasını ve gelişimini sağlayacaktır. Ancak sınıflı toplumlarda bu iki işlev daima çelişkili olacaktır. Üçüncü ideolojik işlev de devletin ilk iki işlevi yerine getirirken kendisinin güçlü olma isteğidir. Bu işlev sonucunda devlet, genel çıkara, egemen sınıfa ve yönetici personelinin çıkarına hizmet etmiş olacaktır (Eroğul, 2002: 47,51,56-57,64).

Uler ise siyaset bilimi açısından Eroğlu’un ayrımını, baskı kurma, kendi çıkarına hizmet ve kamuya hizmet olarak sınıflandırırken, bunlardan ilk ikisinin meşru olmadığı sadece devletin kamuya hizmet işlevinin meşru olduğunu belirtmektedir (Uler, 1998: 253). Anlaşılan o ki Uler, Eroğlu’nun sınıflandırmasına

137

benzer bir sınıflandırma yapmakla birlikte ondan daha kısıtlı bir tanımlamanın doğru olduğunu kabul etmektedir.

Grout ve Stevens’e göre ise kamu hizmeti, geniş bir vatandaş kesimi için sunulan ve piyasanın üretmeyeceği ya da eksik üreteceği mallardır. Bu nedenle devletin katılımı meşru bir zemin kazanmaktadır. Devlet bu malların sunumunda ya doğrudan üretim, ya finanse etme ya da düzenleme seçeneklerinden birini kullanılabilmektedir. Kamu sektörü kamu yönetimince kontrol edilen ve çoğu kamu hizmeti niteliğindeki ekonomik faaliyetlerdir (Grout ve Stevens, 2003: 216).

Bir başka idare hukukçusu Gözler’in tanımında ise, kamu hizmeti, bir kamu tüzel kişisi tarafından üstlenilen ve doğrudan doğruya onun tarafından veya onun görevlendirmesi ve onun denetimi altında bir özel kişi tarafından yürütülen kamu yararı amacına yönelik faaliyetlerdir (Gözler ve Kaplan, 2011: 297). Bu tanımda, devletin görevlendirmesi ya da denetimi altında özel kişilere de kamu hizmeti gördürülebileceği açık olarak belirtilmektedir.

Kamu hizmeti kavramı konusundaki belirsizliğe dikkat çeken Anayasa Mahkemesi’ne göre “en geniş tanımına göre kamu hizmeti, devlet ya da diğer kamu tüzel kişileri tarafından ya da bunların gözetim ve denetimleri altında, genel ve ortak gereksinmeleri karşılamak, kamu yararı ya da çıkarını sağlamak için yapılan ve topluma sunulmuş bulunan sürekli ve düzenli etkinlerdir. Danıştay da benzer tanımı yapmaktadır (Gözübüyük ve Tan, 2011: 582).

Bu tanımlardan yola çıkarak bir hizmete kamu hizmeti olma özelliği yükleyen unsurlara değinmekte fayda vardır. Bu konuda üç unsur söz konusu olmaktadır: organik, maddi ve biçimsel unsurlar. Organik unsur; kamu hizmetinin imtiyaz usulü gibi istisnalar dışında doğrudan idarece yerine getirilmesidir. Maddi unsur, kamu hizmeti toplumun ortak gereksinmelerinin karşılanmasına yönelik faaliyetlerdir. Biçimsel unsur/hukuki rejim ise, kamu hizmetinin kamu hukukunun alanı içinde olmasıdır (Gözübüyük ve Tan, 2011: 582-585).

138

Bununla birlikte kamu hizmetinin genel ilkeleri de kamu hizmeti tanımına anlamlar yüklemektedir. Klasik kamu hizmeti genel ilkelerini şu şekilde sıralamak mümkündür; süreklilik, değişkenlik ve uyum, eşitlik, tarafsızlık ve genel bir ilke olarak kabul edilmeyen parasızlık. Ayrıca hemen belirtmek gerekirse, “kamu hizmetlerine egemen olması gereken bu ilkelerden hiçbirine, Türkiye’de hiçbir zaman tam anlamıyla uyulmamıştır” (Aktaran Çal, 2008: 30). Kamu hizmetinin genel ilkeler olarak ifade edilen bu ilkeleri kamu hizmetlerinin değişimi ve dönüşümü ile farklılaşmıştır, bu yeni ilkeler kamu hizmetlerindeki dönüşüm başlığında irdelenecektir.

Söz konusu geleneksel ilkelerin kamu hizmetine katkısı ise şöyledir: Süreklilik ilkesi, kamu hizmetinin karşıladığı toplumsal ihtiyacın sürekliliğine koşut olarak yerine getirilmesini ifade eder (Karahanoğulları, 2004(a): 190). Yani kamu hizmetinin kesintiye uğratılmaksızın yürütülmesi gerekliliğine işaret eder. Değişkenlik ve uyum ilkesi: Bu ilke süreklilik ilkesinin bir uzantısı gibi görülebilir. Bunun anlamı, kamu hizmetinin değişen koşullara ve kamunun gereksinmelerine uyumlu bir biçimde görülmesi, teknolojik gelişmelerin dikkate alınması, hizmetin nitel ve nicel geliştirilmesidir (Gözübüyük ve Tan, 2011: 593). Eşitlik ilkesi iki yönlüdür: Bir yandan bireylerin kendi aralarındaki ilişkilerinde hukuk öznesi olarak eşit olduğunu anlattığı gibi, devletin hukuk yapısı ve uygulayıcısı olarak bireylere yansız davranması gerektiğini de ifade etmektedir (Karahanoğulları, 2004(a): 201). Tarafsızlık ilkesi ise eşitlik ilkesinin uzantısı olarak da görülür ve “ayrımcılık yapmama” ve “çoğulculuğa saygı gösterme” biçiminde iki anlama sahip olduğu kabul edilmektedir. Parasızlık ilkesi ise tartışmalı konulardır biridir. Özellikle kamu hizmetlerinden yararlananlardan bir bedel alınıp alınmayacağı, alınabilecekse hukuki niteliğinin ne olduğu tartışılan konulardır (Gözübüyük ve Tan, 2011: 596-598). Parasız, bedava olma özelliğinin genel bir ilke olmadığı, ancak Anayasa ve kanunlar tarafından öngörülmesi durumunda, öngörüldüğü kamu hizmetleri için geçerli bir istisna olduğu yönünde görüşler vardır (Gözler ve Kaplan, 2011: 305). Bu nedenle çok kısaca bu konuyu ayrıntılandırmakta fayda vardır.



Daha ayrıntılı bilgi için bakınız: (Gözübüyük ve Tan, 2011: 590-59; Gözler ve Kaplan, 2011: 303-306; Karahanoğulları, 2004(a): 190-228; Çal, 2008: 30).

139

Anayasal bağlamda, kimi kamu hizmetlerinin (ilköğretimin bedelsizliği gibi) bedel alınmaksızın yapılacağı belirtilirken, zaman içerisinde bu ilkeden sapmalar ortaya çıkmış ve nihayet idarenin özellikle iktisadi kamu hizmetlerinde hizmetin karşılığında belli bir bedel alınmasını öngörebileceği kabul edilmeye başlanmıştır. Giderek, kimi idari kamu hizmetlerinde dahi hizmetin idarece takdir edilen belirli bir ödeme karşılığı verilmesi yaygınlaşmaya başlamıştır (dava açma harcı veya yüksek öğrenimde öğrencilere katkı payı ödeme zorunluluğu getirilmesi gibi). Kamu hizmetlerinde bir karşılık alınması durumunda dahi, bunun gelir amaçlı yapılamayacağı veya ticari esaslara göre düzenlenemeyeceği de kabul edilmektedir (Çal, 2008: 31).

Bazı kamu hizmetleri, kullanım koşulu bakımından, parasızdır. Piyasada üretilip satılan mal ve hizmetlerin tüketimi doğrudan para ödenmesi koşuluna, yani satışa bağlı olmakla birlikte kamusal mal ve hizmetlerin kullanılmasında para ödenmek zorunda olmayabilir. Kamusal mal ve hizmetlerin karşılığının alınmasının esas ve tek biçimi, kullanmanın para ödeme koşuluna bağlanması, yani satış değildir. Parasız kamu hizmetleri de karşılıksız değildir. Bunların karşılığı, muhtemelen kullanıcın da dahil olduğu kolektif vergi ödeyicileri kitlesi tarafından üstlenilmektedir. Kısaca kamu hizmetlerinde karşılıksızlık mümkün değildir (Karahanoğulları, 2004(a): 290-230). Fakat, kamu hizmetlerinin, temel nitelikleri itibariyle özel sektör kuruluşlarınca üretilen mal ve hizmetlerden farkı; bu hizmetlerin genelde, adalet, iç ve dış güvenlik, genel eğitim, genel sağlık, çevrenin korunması gibi devletin asli fonksiyonlarıyla ilgili olmaları nedeniyle her hangi bir rekabet ortamında üretilmeyip, kamu otoritesinin hizmet tekeli altında bulunmalarıdır (Saran, 2001: 6-7). Kamu hizmeti açısından genel ilke olarak kabul edilmeyen parasızlık ilkesinin de anlamı ve içeriğinden günümüzde oldukça uzaklaşıldığını söylemek mümkündür.

Kısaca, “Kamu hizmeti” tanımına devletin işlevleri açısından, kamu hizmetinin ilkeleri açısından ya da liberal ya da sosyalist olarak ifade edilen görüşler açısından bakıldığında farklı anlamlar yüklenilmektedir. Hangi açıdan bakılırsa bakılsın kamu hizmetlerinin kamusal alanın yapı taşı olduğu unutulmamalıdır ve kamu hizmetleri devlet tarafından birincil olarak yerine getirilmelidir. Çünkü, kamu hizmetleri rekabet ortamına taşındıkları ölçüde kamusal olma özelliğini yitirirler ve toplumsal

140

ihtiyaçların karşılanması toplumdaki bazı kesimlerin aleyhine kaybolurlar. Bu aleyhte durumun günümüzde gittikçe artığı söylenebilir. Belirtmek gerekir ki, değişim sadece kamu hizmetinin tanımlanmasında değil aynı zamanda kamu hizmetlerinin görülme biçimlerindedir.