Esnek Kamu Personel Yönetiminin Genel Nitelikleri

1970’li yıllarda gelişen esnek üretim ve birikim rejiminin kamu yönetimine etkisi, 1980’li yıllardan itibaren kamu yönetimi içindeki reform söylemlerine temel dayanak oluşturmasıyla başlamıştır. Bu yeni esneklik temelli rejim kamu yönetiminin dönüşümünü sağlayan altyapıyı oluşturmuştur. Bu bağlamda, kamu yönetiminde reform olarak ortaya çıkan yeni kamu yönetimi kuramı veya kamu işletmeciliği olarak gelişen uygulamalar, esnek üretim rejiminin getirdiği paradigma

78

değişiminin bir sonucudur (Saklı, 2013: 128-129). Bu ortaya çıkan yeni kamu personel rejimi “esnek” ya da “Post-Fordist” olarak nitelendirilebilir.

Esnek üretim ve birikim rejimi döneminde öne çıkan Yeni Kamu Yönetimi (YKY) anlayışı, özel sektör plânlarının ve gelire dönük amaçlarının kamu yönetimine uyarlanmasını ve değişmez kurallar yerine tanıtıcı ve yol gösterici rehberlerden yararlanılmasını öngörmektedir. Yine, merkezi kontrolden mümkün olduğunca uzaklaşılmasını, “kullanıcı öder” gibi piyasa pratiklerine başvurulmasını, müşteri ihtiyaçları üzerinde odaklanılmasını ve daha önemlisi esnek çalışma ve ödeme düzenlemelerinin geliştirilmesini öne çıkarmaktadır (Özer, 2005: 29).

Esnek kamu personel yönetiminin genel niteliklerini şu şekilde sıralamak mümkündür (Arslan, 2005: 192-193): İlk temel özellik olarak esnek kamu personel düzeni, güvencesiz sözleşmeye dayalı memurluk üzerine kurulmuştur. Memurun işini koruması ile performansı arasında doğrudan bağlantı kurularak iş güvencesi yok edilmiştir. Esnek kamu personel rejiminim ikinci temel niteliği, rejimin bütün iç süreçlerinin metalaşmaya açılmasıdır. Kamu personel yönetimi hizmetlerinin meta ilişkilerinin konusu haline gelmesi, bütün iç yönetsel karar süreçleri de dahil olmak üzere, hizmetin sermayeye doğrudan devrini getirmekte, böylelikle bu alan sermaye birikimine açılmaktadır. Bu durum işgücü planlanmasından, işe alma, hizmetiçi eğitim, performans değerlendirmesi, personel kayıtlarının tutulmasına kadar bütün personel yönetimi süreçlerinin belirli bir fiyat karşılığında özel bir şirket tarafından yerine getirilmesidir. Şirket sürecin bir parçasını üstlenebildiği gibi, karlı bulduğu takdirde bütün bakanlık/kurumun ya da yerel yönetimin hatta devletin personel işlevlerini de yerine getirebilmektedir. Bu sürecin doğrudan bir sonucu da, kurumların personel birimlerinin, personel hizmetlerinden soyutlanması, işlevsizleşmesidir. Bir diğer özellik, değer ilişkisi üzerinedir, memurun maaşının miktarı, yıllık artışı ve işini koruyup koruyamayacağı, değer ilişkisi ile belirlenmektedir. Ayrıca küresel düzeyde Uluslar arası Para Fonu (IMF) ve Dünya Bankası (DB) gibi aktörler özellikle azgelişmiş ülkelerde esnek kamu yönetimini biçimlendirmektedirler.

79

Bu özelliklerin geleneksel kamu personel yönetimini nasıl etkilediğini ve dönüştürdüğünü ise aşağıdaki Tablo 2 ile özetlemek mümkündür:

Tablo 2: Geleneksel (Fordist) ve Esnek (Post-Fordist) Kamu Personel Rejimlerinin Karşılaştırılması

Rejimin Unsurları

Geleneksel (Fordist) Kamu Personel Sistemi

Esnek (Post-Fordist) Kamu Personel Rejimi

Genel statü Gelişkin statü güvencesi vardır. Memurun yaşam boyu istihdamı temel ilkedir

Memur, iş güvencesine sahip değildir. Belirli süreli sözleşmelerle işe alınmakta ve işini koruması amirin değerlendirdiği performansa bağlıdır. Performans ile iş güvencesi arasında doğrudan bir ilişki kurulmuştur.

Düzenleme Merkezi, tüm kamu personeli _{için tek ortak bir rejim vardır}

Ademi merkezi bir düzenleme vardır. Her kurum kendi personel rejimini belirliyor, merkezde genel ilkeler belirleniyor, kurumlararası farklılaşma vardır. Parçalı ve çoklu istihdam vardır.

Hizmeti Yerine Getiren Birimin Adı ve İşlevi

Personel Birimi vardır. Hizmet kurum tarafından

yürütülmektedir.

İnsan Kaynakları Birimi vardır. Hizmetin bütün aşamaları piyasaya devredilmekte, metalaşmaktadır.

İşe Alma Sınavla işe alma genel kural ve _{rejime yaygındır.} İşe alma kurumsal düzeyde yapılmakta, kurumlar işe alma hizmetini piyasadan satın alabilmektedir.

Yükselme Kariyer içerisinde, eğitim ve kıdem temelinde yürütülmektedir.

Eğitim ve kıdem geride olmak üzere başarı temelinde yükselme vardır.

Maaş

Maaş rejimi, tek biçimli, dayanışmacı, göreli, eşitlikçidir. Bütün memurlar için ortak maaş rejimi vardır.

Maaş rejimi, farklılaşmış, eşitsiz, rekabetçidir. Rejim tek biçimli değil, kurumsal ve bireysel düzeyde değişiyor. Maaş düzeyi ve yıllık artış memurun performansına göre belirleniyor.

Değerlendirme Sicil değerlendirme düzeni _{oluşturulmuştur.}

Önceden belirlenmiş performans kriterine göre kurumların performansı ölçülmekte, bu kurumsal performansı temel alan bireysel performans haritaları doğrultusunda memurun performansı değerlendirilmektedir.

Hizmetiçi Eğitim Kamusal hizmetiçi eğitim vardır.

Üst ve orta düzey yöneticiler için merkezi ve kamusal hizmetiçi eğitim vardır. Hizmetiçi eğitim kısmen metalaşmıştır. Sendikacılık ve

Toplu Sözleşme

İdare memur sendikalarını tanımıştır. İdare ile sendikalar arasında maaş ve diğer iş koşullarına ilişkin toplu görüşme/sözleşme düzeni uygulanmaktadır.

Memur sendikacılığı güç kaybetmektedir.

Emeklilik Rejimi

Emeklilik hakkı memur dışındaki “sürekli olmayan” kamu görevlilerine de tanınmıştır.

Emeklilik hakları daraltılmıştır. Kaynak: (Arslan, 2005: 92 ve 194)’den derlenerek hazırlanmıştır.

80

Tablo 2’den de anlaşılacağı üzere memurların statüsünden, emeklilik düzenlemesine kadar her türlü niteliğinde esnekliğin olduğunu ve kamuda güvencesizliğin yaygınlaştığını söylemek mümkündür. Kamu personelinin istihdamı açısından özetlenirse, post-fordizmin esnek üretim ve çalışma ilkeleri, kamu personel rejimine de sıçramış ve bir taraftan iş güvencesini zayıflatan sözleşmeli personel, geçici işçilik ve kısmi çalışma modellerini gündeme getirirken, diğer taraftan da taşeronlaşmaya yol açmıştır (Saklı, 2013: 127).

Esnek üretim ve birikim rejimi’nde devlet yönetiminde meydana gelen değişimler arasında; esneklik, özelleştirme, yerelleşme, genel bir ölçek daralması ve bunlara dayalı olarak gelişen esnek istihdam politikaları gözlenebilmektedir (Saklı, 2013: 121).

1980’li yıllarda tüm dünyada yaygın hale gelen kamuda sözleşmeli çalışma, kısa süreli ve geçici istihdam modelleri, esnek üretim ve birikim rejimi’nin kamu personel yönetimi üzerindeki etkisinden başka bir şey değildir. Bu dönemde sözleşmeli çalışma istisna olmaktan çıkmış ve kural haline gelmeye başlamıştır. İş güvencesi tanımı değişmiş, performansa dayalı ücret uygulamaları gündeme gelmiş ve taşeronlaşmaya sıkça yer verilir olmuştur (Çapar, 2011: 39).

Kamu personel rejiminde esneklik, Batı ülkelerinde 1970’lerden başlayarak

parça parça yerleşmiştir. Bu süreç 1980’lerde bütünsel bir hareket biçimini almış, bütün ülkeleri de içine almaya başlamıştır. Esneklik, diğer yandan devletin 1980’lerde yeni sağcı temelde biçimlenmesinin bir aracı olmuştur. 1980’lerde kamu hizmetlerinin ve kamunun iktisadi girişimlerinin özel sektöre devredilerek tasfiyesi süreciyle ivmelenen personel rejiminin yeniden biçimlenmesi, 1990’larda yeni rejimin memurluğu değiştirmesi aşamasına ulaşmıştır (Arslan, 2005: 156).

Post-Fordist kamu personel rejimin düşünsel hazırlığı, İngiliz personel rejimini değerlendirmek ve yeniden düzenlemek üzere hazırlanan 1968 Fulton Raporu’na dayanmaktadır. Ancak dünyada esnek kamu personel rejimini kurmaya dönük ilk bütünsel uygulama ise ABD’de kabul 1978’de kabul edilen Memurluk Rejimi Reformu Yasasıyla olmuştur (Arslan, 2005: 158). Bu yasanın temel anlayışı kamu yöneticilerine daha fazla inisiyatif ve sorumluluk verirken, performans değerlendirmesi ve performansa dayalı ücret gibi işletmecilik ölçütlerinin kamu

81

hizmetinde ve kamu yönetiminde de devreye sokulmasının başlangıcı olmuştur (Ömürgönülşen, 2009: 404). Performans uygulaması sonucunda yetersizlik sebebiyle memurların işine son verilmesi kolaylaştırılmış ve iş güvencesi gevşetilmiştir (Knudsen vd, 1979: 170).

Birçok ülkede olduğu gibi İngiltere’de de kamu yönetimi alanındaki reformların amaçlarından birisi, kamu personel sayısının azaltmaya çalışmaktır. 1979 yılında iktidara gelen Thatcher, bu niyetini gizlememiş, temel amaçlarından birisinin kamu çalışanlarının sayısını azaltmak olduğunu açıkca dile getirmiştir. Gerçekten reform döneminde geçici kadrolarda ve kısmi süreli işgücünde artış olmuştur. 1976’da geçici işçi sayısı 11 bin civarında iken, 1997’de 19.600’e yükselmiştir. Kısmi süreli işgücü ise aynı yıllarda 31 binden 56.100’e yükselmiştir. (Al, 2008: 102-103). Bunda 1995 yılında çıkarılan Personel Yönetimi yasasının etkisi olmuş çünkü 1979 yılından itibaren parça parça ilerleyen kamu personel rejiminini yeniden biçimlendirme süreci bu yasa ile esnek rejime ulaşmıştır. İngiltere’de esnek istihdamı yaygınlaştıran uygulamalardan biri kısa süreli atamalardır. Bunların çekirdek (güvenceli) kategoriye geçmesi yapılan sınav sonucuna bağlıdır. Bir diğer uygulama da stajyer çalıştırmadır. Personel Yönetimi Yasası, stajyeri, bireylerin gönüllü olarak bakanlık ve kamu kurumlarında çalıştırılması olarak tanımlar. Stajyerler, idare içerisinde çevresel “memurları” oluşturmaktadır (Arslan, 2005: 170). Kısaca İngiltere’de geleneksel sistemin yapı, ilke ve değerlerini kırmak üzere hazırlanan esnek rejimin iki temel ayağı vardır: Personel yönetimi ile ilgili yetkilerin kurumlara aktarılmasını öngören yerelleşme ve kariyer bürokrasinin yerine sözleşmelilik sistemi (Karasu, 2009: 256-257).

Fransa’da ise esnek kamu personel rejiminin, memurların mücadelesinin bir sonucu olarak ABD ve İngiltere’deki gibi “bütünüyle” yerleşmediğini, statü hukukunun özü itibari ile varlığını koruduğunu söylemek mümkündür. Fransa’da 1970’lerden itibaren küçük adımlarla ilerleyen esnek çalışma düzeni memur sendikalarının direnişi ve güçlü statü hukuku ve kariyer düzeni karşısında, rejimi bütünüyle dönüştürmede başarılı olamamıştır (Arslan, 2005: 175-180). 1980 sonrası dönemde Fransa, tüm yerelleşme çabalarına rağmen, merkeziyetçiliğini koruyan bir ülkedir ve bu merkeziyetçiliği de en fazla personel sisteminde kendini göstermektedir. Ancak reform süreciyle birlikte Fransa’nın da kamu personel

82

sisteminde esneklik sağlamak, yönetimde sonuç odaklı kültür oluşturmak ve çalışanlarda hesap verilebilirliliği artırmak, kamu personel sistemini daha performans yönelimli yapmak gibi girişimleri bulunmaktadır (Al, 2008: 310-311).

Kıta Avrupa’sının güçlü memurluk rejimi geleneğinin diğer bir temsilcisi olan Almanya’da ise 1990’lardan itibaren esneklik yönünde hızla ilerleyen değişim başlamakla birlikte, statü hukuku varlığını korumaktadır. Almanya’da kamu personel rejimini esnekleştirme çabaları, Fransa örneğine yakın biçimde, ancak özellikle Federal düzeyin altındaki yönetsel basamaklarda Fransa’dan daha hızlı ilerlemektedir. Bu süreçte, Almanya’nın federal yapısı esnekliği besleyen önemli bir etmen olarak göze çarpmaktadır. Post-Fordist süreçte Almanya’da da memur sayısı azalırken, kamu işçileri özelleştirmeden dolayı azalmaktadır. Esneklik, geçici ve yardımcı görevliler istihdamıyla ilerlemektedir. Memurların toplam kamu personeli içindeki geleneksel/Fordist aşamada %45 iken, Post-Fordist aşamada 1989 sonrasında %31’e kadar düşmüştür. Geçici ve yardımcı personelin toplam personel içindeki oranı ise 1970’e kadar %20’lerde iken 1997’de iki kat artış ile %48’e yükselmiştir. Böylece, Post-Fordist aşamada geçici ve yardımcı görevliler, rejimin temel istihdam kategorisi olmuştur (Al, 2008: 180-183). Kısaca tüm dünyada olduğu gibi Almanya’da da kamu personelinde kısıtlamaya gidilmesi, özellikle 1990’lardan itibaren sıklıkla vurgulanmakta ve bu yönde uygulamalara devam edilmektedir. Gündem 2010 Reform Paketi ve 2000’li yıllarda gündeme gelen “Devlet ve Yönetimin Modernleştirilmesi” programıyla birlikte kamu personeli, iş ve ücretlendirme yasalarının daha fazla esneklik ve başarı odaklı olacak şekilde modernleştirilmek istenmektedir (Akın, 2009: 445-446). Almanya’nın Fransa gibi ABD ve İngiltere’ye göre görece daha yavaş ilerlediği söylenebilecek esnek kamu personel düzenlemelerinin arka planında Almanya’nın güçlü sosyal devlet geleneği olduğu söylenebilir. Fakat 1990’lardan itibaren kamudaki esnek istihdam rakamları itibariyle düzene ayak uydurduğu da açıktır.

Türkiye’de de diğer ülke örnekleri gibi özellikle 1980 sonrasında esnek kamu personel rejimi özelliklerinin görüldüğü söylenebilir. Bu değişim ve reform sürecinin Türkiye için Almanya ve Fransa gibi yavaş ya da dirençli olduğunu söylemek mümkün değildir. Türkiye daha sonra ayrıntılı olarak ele alınacağı için burada sadece

83

esnek kamu personel rejiminin diğer ülke örneklerinde oldu gibi farklı araçlarla kamu istihdamının esnekleştiğini söylemekle yetinilecektir.

Bu değerlendirmenin sonucunda, kamu yönetiminde reform olarak ortaya çıkan yaklaşımlarının, aslında yeni kamu yönetimi veya kamu işletmeciliği olarak adlandırılan yaklaşımların, esnek üretim rejiminin sonucu olduğu söylenebilir. Bu değişimin çalışan özelindeki durumu aşağıdaki Tablo 3 ile özetlenmektedir.

Tablo 3: Bürokrasi ve İşletmeci Yaklaşımlarda Kamu Çalışanı Düşüncesinin Karşılaştırılması

BÜROKRASİ MODELİ İŞLETMECİ YAKLAŞIM

İstihdam

- Statü hukukuna bağlı - Ömür boyu

- Katı kurallara dayalı - Güvenceli

- Sözleşme hukukuna bağlı

- Belli aralıklarla tekrarlanan

- Esnek kurallara dayalı - Güvence iş ve görevle

sınırlı Norm kadro Üst kademelere

atama

- Kadro ve kıdeme bağlı - İçsel -kurum içinden

eğitim ve kıdeme göre- (kapalı kariyer) - Başarıya bağlı - Dışsal -Performans sözleşmesiyle-açık kariyer) Kadro (Staffing)

- Kişiye Yönelik Kariyer - (Rütbe)

Değerleme - Tezkiye ve Liyakat

Sistemi,

- Değerleme aralığı yılda bir defa

- Yöneticiler tarafından değerleme

- Performans değerleme, - Daha sık değerleme - Yöneticinin yanı sıra iş

arkadaşları,hizmet götürdüğü kişiler vs.tarafından değerleme Ücretlendirme - Statüye dayalı(hiyerarşideki pozisyon,diploma ve kıdem) - Standart - Performansa dayalı - Farklılaştırılmış ücret

Ödüllendirme - Terfi ettirme - Pirim, ek ödeme vs

Kaynak: (V.Eren, 2006: 134).

Tablo 3’den de anlaşıldığı gibi, tıpkı kamu personel sistemin genel yapısında olduğu gibi kamu personeli, temel çalışma düzeninin koruyuculuğundan esnekliğe, güvencesizliğe doğru bir değişimle karşı karşıya kalmıştır. Bu durum, istihdamdan, işinin temel özelliklerinin her bir aşamasına kadar da kendini göstermektedir. Yeni düzen geleneksel düzene göre görece çok daha güvencesizdir.

84