Yargı Denetiminde Görevli Kurum (Sayıştay)

Demokratik sistemlerde halkı temsil eden meclisin yasama organı olarak kanun çıkarma işlevinden sonra sahip olduğu en önemli işlev denetim işlevi olmaktadır. Buna göre yasama organı olan meclis yürütme organı olan hükümetin faaliyetlerini ve işlemlerini halk adına denetleyebilmektedir (Köse, 2007: 128-129). Çünkü meclis bütçe kanunu ile yürütme organına gelirlerin toplamasına izin, giderleri yapmasına yetki vermekte ancak meclisin bütçe üzerindeki rolü sadece izin ve yetki vermekle kalmamaktadır. Meclis hükümete verdiği izin ve yetki neticesinde hükümet tarafından gerçekleştirilen işlemlerin hukuki olarak uygunluklarını da denetlemektedir. Aksi halde meclis tarafından bütçe konusunda hükümete verilen izin ve yetki bir anlam ifade etmemektedir (Baş, 1984: 113-114). Daha açık bir şekilde ifade etmek gerekirse halkı temsil eden meclis, hükümete kamu bütçesini kullanma imkânı sağlamakta ancak bu imkân neticesinde ortaya çıkan işlemleri temsil ettiği halk adına denetime tabi tutmaktadır.

Başlangıçta meclisler kamu bütçesi ile ilgili denetimleri kendi imkânlarıyla doğrudan yapma eğiliminde olmalarına rağmen, zamanla meclislerin görev alanlarının genişlemeleri ve iş hacimlerindeki artışlar çoğu alanda olduğu gibi denetim alanında da uzmanlaşmış kurumlara ihtiyaç duyulmasına yol açmıştır. Bu kapsamda parlamenter sistemlerde meclis adına denetim yapan yüksek denetim kurumları ortaya çıkmış ve söz konusu kurumlar zamanla denetim alanları ile denetim kapsamlarını genişleterek günümüz devlet yapılarının vazgeçilmez unsurlarından olmuşlardır (Köse, 2001: 24- 25).

Yüksek denetleme kurulunun sorumlulukları her ülkedeki yürütmenin ve meclisin gücüne bağlı olarak karıştırılmaktadır. Gözetim ve denetim kurumları kimi

63

zaman sadece yürütmeye karşı hesap ve rapor verme ile sorumlu olmaktayken, kimi zaman meclise, kimi zaman da hem meclise hem de yürütmeye karşı sorumlu olmaktadırlar (Isaksen vd., 2007: 47). Bu konuda ülkemizde TBMM’ne karşı sorumlu olan Sayıştay yüksek denetleme kurumu olarak görev yapmaktadır. Nitekim Anayasanın 160. Maddesinde “Sayıştay, merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir.” ifadesine yer verilmektedir. Söz konusu Anayasa hükmünden anlaşıldığı üzere ülkemizde TBMM adına hareket eden Sayıştay, kamu bütçesinin denetimini sağlamakta ve yüksek yargı organı olmasının bir sonucu olarak bütçe denetimleri neticesinde karar verici mercii olarak kabul edilmektedir.

Bulunduğu konum itibariyle Sayıştay kamu bütçesinin sadece yargısal anlamda denetimini yapmamakta, aynı zamanda yasama denetimini yapan TBMM’ye uygunluk bildirimi sunmaktadır. Bu durum açık bir şekilde Sayıştay ile kesin hesap kanun tasarısı arasındaki ilişkinin varlığına dikkat çekmektedir. Nitekim Anayasanın 164. Maddesine göre de Sayıştay’ın genel uygunluk bildirimini ilişkin olduğu kesin hesap kanunu tasarısının verilmesinden başlayarak en geç yetmiş beş gün içinde TBMM’ye sunması gerektiği hükme bağlanmış bulunmaktadır. Yani bütçe uygulaması sona erdikten sonra TBMM tarafından yapılan yasama denetimi öncelikle kesin hesap kanun tasarısının TBMM’ye sunulmuş olmasına, daha sonra belirli bir süre (75 gün) içerisinde Sayıştay tarafından bütçe hesapları üzerinde yapılan incelemeler neticesinde oluşturulan genel uygunluk bildirimine bağlı olmaktadır. Diğer bir ifade ile TBMM bir önceki dönemin kamu bütçesini, Maliye Bakanlığınca hazırlanan kesin hesap kanun tasarısı ve Sayıştay tarafından hazırlanan genel uygunluk bildirimi ile birlikte değerlendirmek suretiyle yasama organı olarak denetlemektedir.

Anayasa’dan sonra Sayıştay’ın ülkemizdeki görevi ile ilgili bir diğer yasal düzenlemenin 5018 sayılı kanunun “Dış Denetim” başlıklı 68. Maddesinde yapılmış olduğu görülmektedir. İlgili kanun maddesinde dış denetimin amacı; genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin malî faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisine

64

raporlanması olarak açıkça ifade edilmektedir. Yine aynı kanun maddesinde dış denetimin;

a) Kamu idaresi hesapları ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak, malî tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin malî denetimi ile kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin malî işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti,

b) Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi,

suretiyle gerçekleştirileceği belirtilmektedir. Yani Sayıştay’ın bütçe denetimi19 ağırlıklı olarak hukuki ve biçimsel bir nitelik taşımakla birlikte aynı zamanda kaynakların etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadıklarının tespiti yönünde performansları inceleyen bir nitelik taşımaktadır.

Sayıştay bütçenin denetimini yapmakla birlikte aynı zamanda denetim sonucunda karar veren otorite de olmaktadır. Yani bütçe uygulamasında sorumluluğa sahip harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi ve muhasebe yetkilisi gibi görevlilerin yasalara uygun olmayan işlemleri gerçekleştirmeleri halinde söz konusu kişilere verilecek cezai yaptırımlar yine Sayıştay tarafından belirlenmektedir. Sayıştay bünyesinde barındırdığı denetçilerin muhasebe yetkilileri (sayman) hesapları üzerinden yaptıkları incelemeler sonucunda düzenlenen raporlar ve belgeler yargılanmak üzere ilgili Sayıştay dairelerine gönderilmekte ve yargılama neticesinde; ya hesap ve işlemlerin yasal düzenlemelere uygunluğu yani sorumluların beraatları yönünde ya da kamu zararının sorumlulardan tazmini yönünde karar verilmektedir (Tüğen, 2013: 352- 374).

Özetle ülkemizde kamu bütçesinin yargı denetimi işlevsel ve kurumsal anlamda bağımsız olup, TBMM adına inceleme ve denetim yapan, aynı zamanda sorumluların

19 _{6085 sayılı Sayıştay Kanununun 2. maddesine göre; Sayıştay denetimi: Düzenlilik ve performans} denetimini,

Düzenlilik denetimi: Mali denetim ve uygunluk denetimini, Mali denetim: Kamu idarelerinin hesap ve işlemleri ile mali faaliyet, mali yönetim ve kontrol sistemlerinin değerlendirme sonuçları esas alınarak, mali rapor ve tablolarının güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin denetimi,

Uygunluk denetimi: Kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunun incelenmesine ilişkin denetimi,

Performans denetimi: Hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergeler ile ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesini, ifade etmektedir.

65

hesap ve işlemlerini hesap yargılaması yapmak suretiyle kesin hükme bağlayan yüksek denetleme kurumu ve yargı mercii olan Sayıştay tarafından yapılmaktadır.

1.3. Siyasal Karar Alma Sürecinde Yer Alan Aktörlerin Bütçe Sürecine Etkileri