Maliye Bakanlığı

Bütçenin hazırlık sürecinde bulunan ikinci belge orta vadeli mali plan olarak karşımıza çıkmaktadır. Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan orta vadeli malî plan, en geç Eylül ayının on beşine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanmakta ve Resmî Gazetede yayımlanmaktadır (Tüğen, 2013: 235).

Orta vadeli program ile uyumlu olması gerektiği özellikle 5018 sayılı kanunda da belirtilen orta vadeli mali plan, üçer yıllık dönemleri kapsayacak şekilde hazırlanmakta ve değişen koşulların değerlendirilmesi amacıyla her yıl tekrar düzenlenmektedir. 2016-2018 dönemlerini kapsamında yayımlanan en son orta vadeli mali planın ise 11 Ekim 2015 tarih ve 29499 sayılı Resmi Gazetede yayınlandığı görülmektedir.

Orta vadeli mali planda merkezi yönetim bütçesinin dayandığı temel makroekonomik göstergeler ve politikalar başlığı altında orta vadeli programda öngörülen GSYH büyümesi, GSYH ve yılsonu TÜFE gibi temel makroekonomik göstergelerin yanı sıra kamu gelirlerine ve giderlerine ilişkin temel politikalara yer verilmektedir. Merkezi yönetim bütçe büyüklükleri başlığı altında ise ilgili yıllar için hedeflenen bütçe dengelerine, kamu gelirlerine ve giderlerine ait rakamlara yer verilmektedir. Orta vadeli mali planda son olarak genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ve özel bütçeli idarelerin ilgili yıllara ilişkin ödenek teklif tavanlarına yer verilmektedir. Kamu idarelerinin ödenek teklif tavanları belirlenirken, makroekonomik göstergeler ile orta vadeli programda belirlenen politika öncelikleri, kamu idarelerinin ihtiyaçları ve yürüttükleri önemli faaliyet ve projeler dikkate alınmaktadır (OVMP, 2015-2017: 1-7).

Özetle kamu idareleri, orta vadeli program ile orta vadeli mali planda yer alan politika önceliklerini, makroekonomik göstergeleri ve ödenek tavanlarını esas almak suretiyle, çok yıllı bütçeleme anlayışına uygun olarak kendi kurumsal önceliklerini belirlemekte ve ilgili dönemler için bütçe tekliflerini sunmaktadırlar. Yani kamu idareleri kendi bütçe tekliflerini Kalkınma Bakanlığı tarafından hazırlanan orta vadeli programı ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan orta vadeli mali planı göz önünde

42

bulundurmak suretiyle oluşturmaktadırlar. Birbirlerini tamamlayan iki önemli belge olarak kabul edilen orta vadeli program ile orta vadeli mali plan, kamu idarelerine izlenecek hükümet politikaları hakkında bilgi vermekle birlikte bütçe ile ilgili tahmini değerlere de yer vererek kamu idarelerinin bütçelerini oluşturmaları hususunda idareleri yönlendirmektedirler. Diğer bir ifade ile söz konusu bu iki belge, kamu idarelerine bütçelerini hazırlamaları esnasında uymaları gereken sözel ve sayısal sınırlar çizerek idarelerin bütçe tekliflerini hükümet tarafından hedeflenen politikalara uygun şekillerde oluşturmalarını sağlamaktadır.

1.2.1.2.3. Kamu İdareleri

Nitekim bütçe hazırlık sürecinin yasal olarak düzenlenmiş olduğu 5018 sayılı kanunda yer alan 16. Maddeye göre bütçe süreci orta vadeli program ile başlamakta, onu orta vadeli mali plan takip etmekte, bu iki aşamadan sonra ise süreç Maliye Bakanlığı tarafından bütçe çağrısı ve eki bütçe hazırlama rehberinin, Kalkınma Bakanlığı tarafından yatırım genelgesi ve eki yatırım programı hazırlama rehberinin en geç eylül ayının on beşine kadar Resmi Gazete’de yayımlanması ile devam etmektedir. Söz konusu maddede kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama süreçlerini yönlendirmek amacıyla bütçe hazırlama süreci içerisinde bütçe çağrısı ve bütçe hazırlama rehberi ile yatırım genelgesi ve yatırım programı hazırlama rehberine yer verildiği açıkça ifade edilmektedir. Yine aynı kanun maddesinde bütçe hazırlama rehberi ve yatırım programı hazırlama rehberinin bütçe tekliflerinin hazırlanmasına esas olmak üzere, kamu idarelerince uyulması gereken genel ilkeleri, nesnel ve ölçülebilir standartları, hesaplama yöntemlerini, bunlara ilişkin olarak kullanılacak cetvel ve tablo örneklerini ve diğer bilgileri içerdikleri belirtilmektedir.

Yukarıda ilgili kanun kapsamında yer alan hükümler incelendiği zaman söz konusu hükümlerin temelinde kamu idarelerinin yattığı görülmektedir. Bu bağlamda kamu idareleri devlet bütçesinin hazırlanma sürecinde yer alan aktörlerden birisi olarak karşımıza çıkmaktadır. Gerçekten de devlet tarafından sunulan kamu mal ve hizmetleri düşünüldüğünde söz konusu hizmetleri devletin tek bir elden sunmadığı bunu kamu idareleri vasıtasıyla sunduğu görülmektedir. Diğer bir anlatımla bir beden olan devlet topluma karşı yerine getirmekle yükümlü olduğu görev ve sorumlulukları elleri ve ayaklarıyla yani kamu idareleri aracılığıyla yerine getirmektedir. Üzerlerine bu kadar önemli bir misyon yüklenmiş olan kamu idarelerinin de bütçe hazırlık sürecinde yer almaları olağan bir durum olmaktadır.

43

Kamu idareleri bütçe süreci içerisinde devlete ait gider bütçesinin ilk hazırlıklarını yapan kuruluşlar olarak tanımlanmaktadırlar (Edizdoğan, 1991: 195). Bu kapsamda kamu idareleri gider tekliflerinin hazırlanmasında (5018, md 17.);

a) Orta vadeli program ve malî planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esasları,

b) Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanlarını,

c) Kurumun stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışını,

d) Kurumun performans hedeflerini dikkate almaktadırlar.

Yani gider bütçesinin hazırlanması konusunda her kamu idaresi yukarıda belirtilen hususlara uygun bir şekilde kendi tahmini giderini gösteren bütçe teklifini oluşturmaktadır. Kamu idareleri gider bütçesi tekliflerini oluştururken merkez ve merkez dışı birimlerinin ödenek taleplerini dikkate almaktadırlar. Stratejik planlar ve bütçe hazırlama rehberinde yer alan esaslar çerçevesinde gerekçeli olarak hazırlanan kamu harcamaları teklifleri, kamu idarelerinin yetkilileri tarafından imzalanmış olarak en geç Eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderilmektedirler. Kamu idarelerinin yatırım teklifleri ise, değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Kalkınma Bakanlığına gönderilmektedirler. Bütçe teklifleri Maliye Bakanlığına verildikten sonra, kamu idarelerinin yetkilileriyle gider teklifleri hakkında görüşmeler yapılabilmektedir. Bütçe teklifleri Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü’nde çalışan devlet bütçe uzmanları veya sorumlu elemanlar tarafından öncelikle teknik açıdan değerlendirilmektedirler. Daha sonra ilgili kamu idaresinin yetkilisi ve strateji geliştirme başkanı/strateji geliştirme daire başkanı ya da strateji geliştirme ve mali hizmetlere ilişkin hizmetleri yerine getiren müdür bakanlığa davet edilerek teklif edilen ödenek miktarları üzerinde görüşülmektedir. Kamu idareleri bütçe tekliflerinin kabulü için gerekçeler sunmaktayken, bakanlık tekliflerin makul sınırlara çekilmesine yönelik öneriler sunmaktadır. Bu durumda kamu idareleri ile Maliye Bakanlığı arasında bir nevi pazarlık süreci yaşanmaktadır. Taraflar arasında anlaşma sağlanamadığı hallerde sorun ilk önce bakanlar arasında çözülmeye çalışılmakta, çözülemez ise Başbakan devreye girmekte ve sorunu çözüme kavuşturmaktadır. İyi işleyen bir bütçe sisteminde kamu idareleri ile Maliye Bakanlığı arasında pazarlık sürecinin bulunmaması beklenmesine

44

rağmen ülkemizde teorik esaslara ters düşülerek klasik bütçe sistemindeki alışkanlıkların devam ettiğini açıkça göstermektedir (Tüğen, 2013: 240).

Özetle devlet bütçesine ilişkin kanun tasarısı hazırlanırken kamu idareleri hazırladıkları gider teklifleri ile bütçe sürecinde önemli derecede rol oynamakta, Maliye Bakanlığı ise söz konusu idareler arasında eşgüdümü ve uyumu sağlamaktadır (Bulutoğlu, 2004: 85). Kamu idareleri bütçe tekliflerini Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğüne, yatırım tekliflerini Kalkınma Bakanlığına gönderdikten sonra 5018 sayılı kanunun 18. Maddesinde ifade edildiği üzere makroekonomik göstergeler ve bütçe büyüklükleri en geç Ekim ayının ilk haftası sonuna kadar Yüksek Planlama Kurulunda görüşülmektedir. Daha sonra ise Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü tarafından ilgili kurum ve kuruluşların görüş ve önerileri ile belirlenen maliye politikaları doğrultusunda merkezi yönetim bütçe kanunu tasarısı ve bağlı cetvelleri hazırlanmaktadır. Maliye Bakanlığınca hazırlanan merkezi yönetim bütçe kanun tasarısı ise millî bütçe tahmin raporu ile birlikte mali yılbaşından en az 75 gün önce (En geç 17 Ekim’de) Bakanlar Kurulu7 _{tarafından TBMM'ye sunulmaktadır.} 1.2.2. Onaylanma Sürecinde Yer Alan Aktörler ve Rolleri

Devlet bütçe sürecinde hazırlık aşamasından sonra onaylanma aşaması gelmektedir. Onaylanma aşaması da en az hazırlık aşaması kadar önemli bir aşama olarak kabul edilmektedir. Çünkü bir milletin ulusal irade kapsamında bütçe hakkına sahip olup olmadığı milleti temsil eden temsilcilerin bütçeyi onama yetkileri ile ölçülmektedir (Feyzioğlu, 1984: 227).

Onaylanma aşamasında da hazırlık aşamasında olduğu gibi aktif olarak bazı aktörler ön plana çıkmaktadır. Söz konusu aktörler içerisinde ise meclisler anahtar rol üstlenmektedirler (Stapenhurst, 2004: 2).