1.2. Türkiye’de Bütçe Sürecinde Yer Alan Aktörler ve Rolleri
1.2.2.1. Parlamentolar (Ulusal Meclisler ve/veya Senatolar) TBMM
Bütçenin doğduğu ve geliştiği ülke olarak kabul edilen İngiltere’de 10-13. yüzyıllarda vergiler halkın rızası olmadan toplanmalarına rağmen daha sonraları halkın
7 11 Şubat 2017 tarih ve 29976 sayılı Resmî Gazetede yayınlanan 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun TBMM'de onaylanarak Anayasa’nın 175’inci maddesi gereğince halk oylamasına sunulmuş ve 16 Nisan 2017 tarihinde yapılan oylama neticesinde kabul edilmiştir. Anayasa’daki bazı maddelerin değiştirilmelerini öngören ve referandum sonucunda kabul edilen 6771 sayılı kanun çerçevesinde bütçe kanunu teklifini hazırlayıp TBMM’ye sunma yetkisi Cumhurbaşkanı’na verilmektedir. Buna göre daha önce başbakan başkanlığında bakanlar kuruluna ait olan yetki Cumhurbaşkanı’na verilmiştir. Cumhurbaşkanı’nın söz konusu yetkiyi 24 Haziran 2018 tarihinde yapılacak olan seçimlerden sonra kullanabilmesi öngörülmektedir.
45
temsilcilerinden meydana gelen Avam Kamarası tarafından onaylanarak toplanmaya başlanmışlardır (Ataç vd, 2004a: 5). Muhteşem Devrim veya diğer adıyla 1688 Devrimi’nden sonra ise vergilerin parlamento onayıyla toplanabileceği ilkesinin yanı sıra toplanan vergilerin harcanmaları konusunda parlamentonun ayrıntılı bir döküm istemesi bütçe kavramının doğmasına neden olmuştur. Yani bütçe kavramı parlamento kavramının güç kazandığı süreçle birlikte ortaya çıkmıştır. Günümüzde her ne kadar parlamentolar yasama organları olarak kanun yapma yetkisine sahip olsalar da parlamentoların tarihsel kapsamda ilk sahip oldukları yetki kanun yapma yetkisi değil, vergiye rıza gösterme ve bütçeyi kabul etme yetkisi olmuştur (Gözler, 2009: 365-372).
Çoğu anayasaya göre demokratik ülkelerde parlamento, kongre, millet meclisi, senato ve ulusal kurul gibi farklı isimlere sahip olan yasama organı bütçenin yasalaştırılarak onaylanmasından resmi olarak sorumlu olmaktadır. Bu bağlamda söz konusu ülkelerde kapsamlı bir bütçe hazırladıktan sonra, devlet bütçesinin etkili olması için yasama organı tarafından onaylanması gerekmektedir. Onaylanma süreci ise yürütme organı tarafından bütçenin resmi olarak yasama organına önerilmesiyle başlamaktadır. Bu aşamada yasama organı olan parlamento yürütmenin harcama ve gelir tekliflerini incelemektedir. İnceleme neticesinde bütçe onaylanmakta, reddedilmekte ya da değiştirilmektedir. Bazı durumlarda ise yürütme tarafından önerilen bütçe taslağı yasamanın kendi taslağı ile yer değiştirmektedir. Bu kapsamda parlamenter sistemler sunulan bütçe teklifleri üzerinde çok küçük değişiklikler yapma eğiliminde olmalarına rağmen, kongresel sistemler değişikliklere yönelik çok fazla kapsama yer vermekte ve yürütmenin teklifleri bu sistemlerde eleştirilmektedir (Norton ve Elson, 2002: 12). Örneğin Fransız/Kıta Avrupası sisteminde bazı kısıtlamalar dâhilinde bütçeyi değiştirmek ve biçimsel anlamda onaylayabilmek genellikle bir yasa formu içerisinde mümkün olabilmektedir (Isaksen vd., 2007: 23). ABD Temsilciler Meclisi ve ABD Senatosu olmak üzere çift meclisli yasama organına sahip Amerika Birleşik Devletlerinde ise kongrenin her iki meclisi de Başkan'ın yıllık bütçe taslağı üzerinde kısıtlamasız bir şekilde değişiklik yapma gücüne sahip olmaktadır (Lienert, 2005: 4).
Özetle demokratik ülkelerde yürütme tarafından hazırlanan devlet bütçesi halkı temsil eden meclisler tarafından onaylanmaktadır. Bu durum ulusal meclisleri bütçe süreci içerisinde yer alan önemli bir aktör olarak karşımıza çıkarmaktadır. Ulusal meclislerin bütçe sürecindeki rolleri ve güçleri ise ülkeden ülkeye farklılaşmakta ve geniş tarihsel, anayasal ve siyasal faktörlerin yanı sıra bütçe sürecinin kendi hukuki ve
46
usul yönleri ve dâhili yasama yapıları ve süreçleri gibi birçok faktörden etkilenmektedir (Posner ve Park, 2007: 2). Bu kapsamda bazı yasama organları etkili bir şekilde bütçe hazırlamakta, bazıları ise yürütme tarafından hazırlanan bütçe önerilerini değiştirmeksizin onaylama eğiliminde olmaktadırlar (Stapenhurst, 2004: 2). Kısacası devlet bütçeleri demokrasi anlayışının benimsenmiş olduğu ülkelerde tek veya çift meclisli parlamentolar tarafından onaylanmaktadırlar. Parlamentoların devlet bütçelerinin onaylanmaları konusunda birinci derecede yetki organ olmaları yürütme tarafından hazırlanan bütçelerin kontrol edilmelerine, incelenmelerine, gerek duyulduğu takdirde değiştirilmelerine, reddedilmelerine ya da onaylanmalarına olanak sağlamaktadır.
Konuya ülkemizdeki mevcut durum açısından bakıldığında ülkemizde de devlet bütçesinin diğer demokratik ülkelerde olduğu gibi parlamento tarafından onaylandığı görülmektedir. Ülkemizde devlet bütçesi tek meclisli yönetim şekli kapsamında yasama organı olan Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) tarafından onaylanmaktadır. Bütçenin TBMM tarafından onaylaması hususu ile ilgili ifadeler ise T.C. Anayasası’nda düzenlenmektedir. Bu kapsamda T.C. Anayasası’nın bütçenin görüşülmesi başlıklı 162. maddesinde bakanlar kurulu8 tarafından mali yılbaşından en az 75 gün önce TBMM’ye sunulan bütçe tasarısının önce Bütçe Komisyonunda daha sonra ise Genel Kurulda görüşülerek karara bağlanacağı hüküm altına alınmaktadır.
1.2.2.1.1. TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu
Plan ve Bütçe komisyonun kuruluşu ile ilgili hususlara diğer meclis komisyonlarından farklı olarak T.C. Anayasası’nın 162. maddesinde açıkça yer verilmektedir. Söz konusu maddede TBMM’ye sunulan bütçe tasarılarının kırk üyeden9 oluşan bütçe komisyonunda incelenecekleri ifade edilmektedir. Aynı zamanda 162. maddede bütçe komisyonuna bütçe tasarısını incelemek için 55 günlük bir süre tanınmaktadır. Bütçe komisyonu bu süre içerisinde bütçeyi teknik düzeyde ele almaktadır. Bu kapsamda komisyon üyeleri uzmanlık alanlarına göre verilen tasarı kısımlarını incelemekte, gerektiği takdirde ilgili bakanlık ve daire temsilcileri ile görüşmekte ve önceki yıla kıyasla artırılmış giderlerin nedenleri araştırmaktadırlar. Gelir bütçesi ile ilgilenen üyeler ise doğrudan Maliye Bakanlığı ile iletişim
8 Bkz. Sayfa 33, Dipnot 4.
9 Komisyon üyelerinin en az yirmi beşi iktidar grup veya gruplarını, geriye kalan on beşi ise siyasî parti gruplarını ve bağımsızları oranlarına göre temsil etmektedir.
47
kurmaktadırlar. Üyeler tarafından yapılan incelemelerin bitmesinin ardından alt komisyon raporları genel raportör olan komisyon sözcüsü tarafından bütçe komisyonuna sunulmaktadır.
Bütçe tasarısının komisyonda görüşülmesi hükümeti temsil eden Maliye Bakanı’nın bütçeyi sunma konuşması ile başlamaktadır. Bütçe gerekçesinin görüşüldüğü komisyonda üyeler Maliye Bakanı’ndan birtakım açıklamalar isteyebilmektedirler. Komisyonda bütçenin genel görüşmesinden sonra merkezi yönetim bütçesine dâhil kuruluşların bütçe tasarıları tek tek görüşülmekte ve bakanlıklarla bakanlıklara bağlı kuruluşları temsil eden bakanlar sırayla komisyona gelerek bütçelerini sunmaktadırlar. Ardından bu bütçeler üzerinde görüşmeler başlamakta ve bütçeler kısımları itibariyle oylanmaktadır (Tüğen, 2013: 261-262).
Bütçe tasarısının mecliste görüşülerek onaylanması aşamasında bütçe komisyonu sahip olduğu bir yetki ile genel kuruldan önemli derecede ayrılmaktadır. Buna göre bütçe komisyonu üyeleri komisyon gündemindeki bütçe tasarısı üzerinde giderleri artırıcı ya da gelirleri azaltıcı yönde önergeler verip, kabul edilmesi halinde, değişiklik yapma imkânına sahip olmaktadırlar. Ancak TBMM Genel Kurul’u Anayasa’nın 162. maddesinde de açıkça ifade edildiği üzere değişiklik yapma yetkisine sahip olmamaktadır. Her ne kadar bütçe komisyonu bütçe tasarısı üzerinde değişiklik yapma yetkisine sahip olsa da uygulamada ülkemizde komisyonun söz konusu yetkisini hemen hemen hiç kullanmadığı görülmektedir. Çünkü bütçe komisyonu üyelerinin en az yirmi beşi iktidar grubuna verilmekte bu durum ise hükümet tarafından hazırlanan bütçe tasarısının çoğunlukla değiştirilmeden kabul edilmesine yol açmaktadır. Şöyle ki hükümetin meclisteki milletvekili oranı daha düşük olsa bile söz konusu durum hükümete komisyonda % 60’ı geçen bir çoğunluk sağlamaktadır (Bulutoğlu, 2004: 100). Bariz bir şekilde hükümete avantaj sağlayan bu düzenlemeyle hükümet tarafından hazırlanan bütçenin komisyondan gelir gider dengesi fazla bozulmadan rahatça geçerek bütçe bütünlüğünün ve tutarlığının sağlanması amaçlanmaktadır (Çeliker, 2006: 15-16).
Plan ve bütçe komisyonunda bütçe tasarısına ilişkin değişiklik yapılmasının oylanarak kabul edilmesi durumunda tasarı, yapılan değişiklikleri ve ekleri içeren bir komisyon raporu ile birlikte TBMM Genel Kurulu’na sunulmaktadır (Bülbül, 2014: 105).
48
1.2.2.1.2. TBMM Genel Kurulu
Bütçe tasarısı TBMM plan ve bütçe komisyonunda 55 gün içerisinde teknik açıdan görüşüldükten sonra TBMM genel kurulunda 20 gün içerisinde görüşülmekte ve karara bağlanmaktadır. Meclis genel kurulunda bütçe görüşmeleri ülkemizde ve diğer ülkelerde Maliye Bakanı’nın bütçeyi sunuş konuşması (nutku) ile başlamaktadır. Bakan’ın konuşmasından sonra muhalefet ve iktidar partisi gruplarının sözcüleri konuşmalarını yapmaktadırlar. Bütçe komisyonunda bütçe tasarısı alanlarında uzman olan kişiler tarafından teknik açıdan değerlendirilerek görüşülmekteyken, genel kurulda tasarıdan çok politik konuşmalar kapsamında hükümet politikaları, yurt içi ve yurt dışı gelişmeler üzerinde durulmakta bir maliyecinin dediği gibi her şeyden bahsedilmekte ara sıra da bütçeden söz edilmektedir (Feyzioğlu, 1984: 262).
Bütçenin genel görüşmesi bittikten sonra bütçe kanun tasarısının birinci maddesi ve A cetveli görüşülmektedir. Birinci madde kapsamında bütçeler bölümler halinde oylanmaktadırlar. Ardından Maliye Bakanı tarafından sunulan gelir bütçesi üzerinde görüşmeler yapıldıktan sonra ikinci madde kapsamında gelir bütçesi de bölümler halinde oylanmakta ve sonrasında tasarının diğer maddelerine geçilmektedir. Anayasa’nın 162. maddesine göre;
TBMM üyeleri, Genel Kurulda, kamu idare bütçeleri hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümü üzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri, üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oylanır.
Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı önerilerde bulunamazlar.
Bütçe görüşmeleri ve bölümler halinde oylama işlemleri tamamlandıktan sonra bütçe tasarısının tümü açık oyla oylanmaktadır. Oylama sonucunda kabul oylarının ret oylarını aşması halinde bütçe tasarısı TBMM’de kabul edilmiş olmakta, aksi durumda reddedilmiş olmaktadır.