Yapısal Sınıflandırma

Parlamenter demokratik bir yönetime sahip Türkiye Cumhuriyeti 1924, 1961 ve 1982 yıllarında yürürlüğe giren üç farklı anayasaya sahip olmuştur. Her üç anayasa

farklı özelliklere sahip olsa da devletin güçlü bir merkezi yönetim yapılanması çerçevesinde örgütlenmesini amaçlamış olması üç anayasanın ortak özelliklerinden birisi olmuştur. Devlet iktidarının güçler ayrılığı çerçevesinde yasama, yürütme ve yargı erkleri tarafından paylaşılarak kullanılacağı anayasalar tarafından ortaya konulmuştur. Güçlü bir merkeziyetçi yapının varlığı doğal olarak güçlü bir kamu bürokrasisinin oluşmasını da beraberinde getirmiştir. Ülke yönetiminde gerekli olan kamusal hizmetlerin tümünün merkezden yürütülmesinin zorluğu, yerel yönetim adı altında merkezi idareden farklı bir örgütlenmenin ortaya çıkmasını sağlamıştır. Üniter bir yapıya sahip olan Türkiye Cumhuriyeti tarihsel bir geçmişe sahip siyasi ve idari nedenlerden dolayı yerel yönetimlerin güçlenmesine ve faaliyet alanının genişlemesine sıcak bakmamıştır. Ancak yapılan bu araştırmada yerel bürokrasi kavramı, merkezi bürokrasiye hiyerarşik bağlarla bağlı olan ve hizmetin yürütülmesi için merkezin yerel alanda örgütlenmesine çeşitli nedenlerle gereksinim duyulan, merkezi yönetimin yerel uzantısını belirtmek için kullanılan bir kavramdır.

3.2.5.1.1. Merkezi Bürokrasi

Merkezi bürokrasi kavramının tanımının ve kapsamının yapılabilmesi için öncelikle örgütsel ve işlevsel anlamda merkezi yönetimin tanımının ve kapsamının ortaya konulması gerekmektedir. Merkezi yönetim, kamusal hizmetlerde birlik ve bütünlüğü sağlamak amacıyla söz konusu hizmetlere ilişkin karar ve faaliyetlerin merkezi hükümet ve onun hiyerarşik yapısı içinde yer alan örgütlerce yürütülmesidir (Eryılmaz, 2002a: 59). Merkezden yönetim kavramı, siyasi ve idari alanda iki farklı bir yapılanmayı içermektedir. Siyasi olarak merkezi yönetim kavramı, devletin tek merkezden yürütüldüğü üniter yapıyı belirtmek için kullanılır. İdari yönden merkezi yönetim kavramı daha dar bir anlamda, kamu hizmetlerine ilişkin bazı kararların alınması ve uygulanmasıyla görevli merkezdeki idari örgütlenmeyi ifade etmek için kullanılmaktadır.

Türkiye’de idari anlamda merkezi yönetim kavramı içerisine giren örgütlenmelerin karmaşık bir yapısı vardır. Bakanlıklar idari anlamda merkezi yönetimin en üst birimini oluştururken bu örgütlerin başında bulunan bakanların siyasi bir yönleri de bulunmaktadır. Bakanlar, bir taraftan merkezi yönetimin en üst kademe yöneticisi olarak görev yaparken bir taraftan da siyasi iktidarın bir üyesi olarak siyasi

bir kimlik taşımaktadır. Başbakan bir taraftan siyasi iktidarın sorumlu kanadının başkanı iken diğer taraftan kendisine bağlı bulunan merkezi yönetim örgütlerinden sorumlu biri olarak merkezi yönetimin en tepe yöneticisi konumunda bulunmaktadır.

Bakanlıklarda hiyerarşik bir yapı çerçevesinde üstten alta doğru şu tür bir örgütlenme bulunmaktadır. Bakan- Müsteşar- Müsteşar Yardımcıları, Genel Müdür- Genel Müdür Yardımcıları, Daire Başkanları, Şube Müdürleri, Şefler ve Memurlar. Ayrıca merkezi yönetim içerisinde danışma ve yardımcı destek hizmetleri sunan hukuk müşavirleri, basın danışmanları, kurullar, uzmanlar vb. bulunmaktadır. Bu hiyerarşik yapı genel olarak bütün bakanlıklarda veya devlet bakanlıkları marifetiyle yürütülen kurumlarda mevcuttur. Kamu bürokrasisi kavramı bu örgütlerde çalışan ve atamayla gelmiş üst düzey yöneticileri ifade etmek için kullanılır.

Kamu bürokrasisi kavramının kapsamı Türkiye için biraz daha geniş bir alanı içine almaktadır. Çünkü Türkiye’de kamu bürokrasisi kavramı, sivil alanda görev yapan üst kademe yöneticileri ile birlikte askeri alanda görev yapan üst düzey komuta kademesi ile yargı erkinde ve özellikle yüksek yargı kurumlarında görev alan hakim ve savcıları kapsamaktadır. Türkiye’de asker, tarihsel süreç içerisinde siyasi ve idari yaşamda önemli bir aktör olduğu için, askeri bürokrasinin kamu bürokrasisi içerisinde ayrıcalıklı bir konumu bulunmaktadır. Bu ayrıcalıklı konum kendisini idari örgütlenme düzeninde de göstermektedir. Türkiye’de askeri temsil eden Genel Kurmay Başkanlığı, Milli Savunma Bakanlığı’na değil de doğrudan başbakanlığa bağlı olması bu ayrıcalığın bir göstergesidir. Türkiye’de yargı erki kamu bürokrasisinin diğer bir kanadını oluşturmaktadır. Yargı, devleti topluma karşı koruma ve kollama görevini kendisine öncelikli bir görev olarak addettiği için kamu bürokrasinin bir organı olarak kabul edilmiştir.

Yapısal olarak kapsamı belirlenen kamu bürokrasisinin birbirleriyle olan ilişkisi olağan dönemlerde yasal çerçevede sürmektedir. Bu dönemlerde kamu bürokrasisindeki eşgüdümü, iletişimi ve denetimi siyasi iktidar sağlamaktadır. Ancak, Türkiye gibi olağanüstü rejim yapısına sıklıkla geçilmiş olan bir ülkede kamu bürokrasisi, yasalarla kendisine verilmiş yetki ve görevlerinin dışına çıkarak etki alanını genişletme eğilimi göstermiştir. Olağanüstü ve siyasi istikrarsızlığın yaşandığı dönemlerde kamu

bürokrasisi siyasi iktidarın emri altında kalmak bir yana onları baskı altına almış ve devlet yönetiminin en önemli aktörü olmuştur.

3.2.5.1.2. Yerel Bürokrasi

Türkiye’de devlet yönetiminde sıkı merkeziyetçi bir yönetim anlayışı ve bu anlayışa uygun yönetim yapılanması bulunmaktadır. Devletin kamu yönetimi aracılığıyla yerine getirmesi gereken hizmetin gereği olarak coğrafi alan esasına göre merkezi bürokrasinin uzantısı olan yerel bir bürokrasi oluşturulmuştur. Yerel bürokrasi merkez tarafından çeşitli denetim yolları aracılığı ile sıkı bir denetim altında faaliyetlerini sürdürmüştür. Ayrıca, yerel bürokrasi merkezi bürokrasinin yetkili olduğu bölgede merkezi bürokrasinin ajanı olarak görev yapmış ve her alanda tekçi devlet yapısının korunmasını kendisine öncelikli görev kabul etmiştir.

Yerel bürokrasi kavramı; mülki idare amirleri olan vali ve kaymakamları, kolluk kuvveti olan jandarma ve emniyet teşkilatının yerel görevlilerini, il ve ilçelerdeki şube müdürlerini ve yargı kurumlarında görevli olan hakim ve savcıları kapsamaktadır. Yerel bürokrasi siyasi iktidarların ve merkezi bürokrasinin almış olduğu kararların uygulayıcısı olarak faaliyetlerini sürdürmüştür. Merkezin almış olduğu kararların uygulanması sürecinde yerel bürokrasinin çoğu zaman maksadını aşan bir tutum içerisine girdiği gözlenmiştir. Bu anlamda olağanüstü dönemlerde cebir kullanmaya veya kullandırmaya yetkili olan yerel bürokratlar hukuku ve insan haklarını ihlal eden birçok işlem ve eylemin ortaya çıkmasını sağlamıştır. Türkiye’nin içeride ve dışarıda karşısına sorun olarak gelen ve yerel bürokrasinin tutum ve davranışlarının neden olduğu birçok örnek olay bulunmaktadır.

Yerel bürokrasinin hukuksal bir dayanağı olmayan tutum ve davranışlarının merkezi bürokrasi tarafından yeterince denetlenmediği ve bu tutum ve davranışları gerçekleştiren görevlilerle ilgili disiplin ve ceza sisteminin bütünüyle işletilmediği kabul edilmektedir. Ortaya çıkan bu olumsuzluklar çoğu zaman merkezi bürokrasi tarafından desteklenmiştir. Çünkü merkezi bürokrasi gerekli gördüğünde hukuka uymayan birçok işlemi bu görevliler aracılığı ile yerine getirmektedir. İletişim araçlarındaki gelişmeler, küreselleşme süreci, insan hakları konusunda ülke içinde ve uluslararası sistemde faaliyet gösteren kurum ve kuruluşların ortaya çıkması ve Türkiye’nin AB’ye giriş

süreci merkezi ve yerel bürokrasi tarafından ortaya konulan olumsuzlukların giderek azalmasını ve kamu bürokrasisinin bu konularda daha hassas davranmasını sağlamıştır.