Tarihsel Gelişimi

Bürokrasinin ortaya çıkışı ile ilgili olarak tarihçiler ve siyaset bilimciler çok farklı görüşlere sahiptir. Kimi düşünürler bürokrasinin modern devletin oluşumu ile ortaya çıktığını belirtirken kimi düşünürler M.Ö. üçbin yılında Eski Mısır’da Nil nehri havzasında Firavunların hiyerarşik olarak örgütlenmiş bürokratik bir yapı kurarak hanedanlıklarını sürdürdüklerini ileri sürmüştür. Ayrıca bu döneme yakın bir dönemde

Roma İmparatorluğunda, Fars medeniyetinde, Bizans’ta, İslam medeniyetinde bürokratik bir yapılanmadan bahsedilmektedir. Bu medeniyetlerin bürokratik yapılanma ve işleyişte birbirlerini etkilemiş oldukları sıklıkla belirtilmektedir.

Bürokrasi tarihsel olarak her toplumda ve ülkede kendine özgü, karmaşık ve kesintili bir süreç geçirmiştir (Drefyus, 2007: 20). Modern anlamda bürokrasinin ortaya çıkışı ise Sanayi Devrimi sonrasında Batı Avrupa’da ekonominin, özellikle ticaretin gelişmesinin sonucu burjuva sınıfının ortaya çıkışıyla yakından ilgilidir. Burjuva sınıf kendi çıkarlarını koruyacak güçlü ve merkezileşmiş bir devlet yapılanmasının oluşumu için yoğun bir çaba harcamıştır. Güçlü ve merkeziyetçi devlet yapısı da modern anlamda bürokratik yapılanmayı beraberinde getirmiştir. Bu dönemde devlet yönetimleri veya krallıklar merkezileşmiş, adli ve vergi kurumları ve askeri iktidarlar tek elde toplanmaya başlamıştır. Ayrıca kamusal hizmetlerin nitelik olarak gelişmesi ve alan olarak genişlemesi kamu bürokrasisinin örgüt olarak büyümesine ve bu kurumlarda çalışanların sayıca artmasına neden olmuştur. Bürokrasinin kurumsal yapısını ve işlevsel özelliklerini temelden etkileyen merkezileşme süreci modern ulus devletlerin ortaya çıkışına kadar devam etmiştir (Drefyus, 2007: 31).

Avrupa’da ortaya çıkan modern devletlerin gelişim süreçlerindeki farklılıklar kendisini bu ülkelerde ortaya çıkan bürokratik yapılarda da göstermiştir. Aynı dönemlerde İngiltere, Fransa ve ABD’deki bürokratik yapılanmaların çok farklı bir gelişim süreci izlediği görülmektedir. Bu ülkelerdeki farklılaşmanın büyük ölçüde sınırlı yönetime geçiş sürecindeki farklılıklardan kaynaklandığı belirtilmektedir. İngiltere’de 13. yüzyılda Manga Carta ile başlayan kralın yetkilerinin sınırlandırılması Fransa’da 17. yüzyılda ortaya çıkmaya başlamıştır. Bu ülkelerde bürokratik alandaki kurumsallaşma öncelikle mali alanda oluşmuştur. 13. yüzyılda İngiltere’de mali konularda görev yapan memurluk sistemi oluşturulmuştur. Aynı dönem Fransa’da ise krala sıkı sıkıya bağlı idari ve mali işlerle görevlendirilmiş bir grup ortaya çıkmıştır. İngiltere’de demokratikleşme alanında ortaya çıkan tedrici gelişmeler Fransa ve Prusya’da çok farklı bir seyir izlerken özellikle Fransa’da demokratikleşme süreci kısa süreli ve sertlik içeren bir süreç izlemiştir.

Avrupa’da 17. yüzyıla gelinceye kadar mali ve idari bürokraside çalışanların sayısal olarak arttığı gözlense de bürokrasi konusunda çok köklü bir değişiklik

olmamıştır. 17. yüzyılda Fransa’da merkezi idare önemli değişimler ve dönüşümler geçirmiştir. Bu değişim ve dönüşümün sonucu olarak siyasal, yönetsel ve yargısal alanda modern örgütlenmeler ortaya çıkmaya başlamıştır. İngiltere’de yargıçların kralın değil yasanın hizmetinde olması gerektiği düşüncesi 13. yüzyılda ortaya çıkmış iken, Fransa bu düşünceye 18. yüzyılın sonlarında ulaşabilmiştir. Yargı alanındaki bu gelişme idari alan için söz konusu olmamıştır. İdari işlerde görev alan kişiler bu dönemde sadece kralın hizmetkarı olarak görev yapmaya devam etmiştir (Drefyus, 2007: 30- 40).

18. yüzyıla gelindiğinde bürokrasinin Avrupa’daki gelişim sürecinde farklılıklar yaşanmasına rağmen ABD’de birçok yönden benzerlik gösteren bir gelişim süreci yaşanmıştır. Bu dönemde kamu görevlerine atama koşulları 1787 ABD Anayasasında ve 1789 ihtilali sonrasında oluşturulan Fransız Anayasasında yer almaya başlamıştır. İngiltere ve Fransa’da kamu görevlilerinin atanması ve görevden alınmasında yasal düzenlemeler esas alınmaya başlamışken, bu dönemde ABD’de seçim kazanan parti yandaşlarının kamu kesiminde görevlendirilmesi ve diğer parti destekçilerinin görevden alınması konusunda başkana yetki verilmişti. Bürokrasi kavramı ilk olarak Fransa’da devrin Ticaret Bakanı ve fizyokrat iktisatçı Vincent de Gournay tarafından bu dönemde kullanılmıştır (Eryılmaz, 2002: 11).

1789 Fransız İhtilali ile kamu görevlerine girmede imkan ve yeteneklerine göre her yurttaş eşittir ibaresi getirilmiş ve kamu görevlerine girişte sınıfsal ve ırksal farklılıklar ortadan kaldırılmıştır. İngiltere’de ve ABD’de kamu bürokrasisinde görevlendirilen kişilerin işe girişlerinde liyakat dışındaki ön koşullar ortadan kalkmaya başlamıştır. ABD’de ortaya çıkan ve fordist üretim olarak adlandırılan seri üretimle beraber özel sektörde hiyerarşik örgütlenme, bürokratik yapılanmanın farklı bir boyut kazanmasına neden olmuştur. Yeni bir bilim olarak Yönetim Bilimi, kamu ve özel yönetim yapıları ve işlevleriyle ilgili bilimsel çalışmalar yaparak, yönetimin yeni ilkeler çerçevesinde örgütlenmesini sağlamıştır.

1900’lü yılların başında Almanya’da (Weimar Cumhuriyeti) kamu bürokrasisinin çok güçlü olduğu ve bu kurumun sadece idari işleri yürütmekle kalmayıp bakanların yerine siyasi işleri de yürütmekte olduğu, Weber tarafından özellikle belirtilmiştir (Schimidt, 2002: 119,120). Bu dönemde olağanüstü savaş dönemleri hariç tutulduğunda, kamu bürokrasisinin sivil kanadında çalışanların sayısında sürekli bir artış

olmuştur. Bu artış devletlerin üstlendikleri görevlerin kapsamının genişleme eğiliminde olmasından kaynaklanmaktadır. Ulus devletler kamu örgütlerinin büyümesine, hiyerarşik katmanların artmasına, profesyonel orta ve üst sınıf yöneticilerin ortaya çıkmasına neden olmuştur. Kamu yönetimindeki örgütsel büyüme ve çalışanların sayısının artması kamu bürokrasisinin toplum üzerindeki etkisini artırmıştır.

19. yüzyılın ortalarında işçi sınıfının siyasi bir güç olarak ortaya çıkmaya başlaması kapitalist ekonomilerin uygulandığı ülkelerde devletin görev tanımlarını önemli ölçüde değiştirmiştir. Sosyal devlet ilkesi çerçevesinde yeniden örgütlenmeye çalışan Avrupa devletleri kamu bürokrasisinde çalıştırdıkları insanların sayısını büyük miktarda arttırmıştır. Bu artış, Rusya’da meydana gelen Ekim Devrimi sonrası Sosyalist ekonomik sistemin uygulanmaya başlaması ile farklı bir anlam kazanmıştır. Üretim araçlarının devletleştirildiği ve üretilen maddi değerlerin eşit olarak paylaşıldığı sosyalist ekonomiyi savunan ülkelerde katı ve dışa kapalı bir bürokratik yapı oluştu. Bu bürokratik yapı demokratik Batı toplumlarındaki bürokrasiden yapı ve işlev olarak oldukça farklı özellikler gösterdi. Bu bürokratik yapının çöküşünün başlangıcı olan Berlin Duvarı’nın yıkılışına kadar, bu bürokratik yapı dünya siyasetinde önemli bir rol oynamıştır.

Kamu bürokrasisinde çalışanların artışı ve devletin piyasada işletmecilik yapması, neoliberal bir akımın ortaya çıkmasını beraberinde getirdi. 1980’li yıllarda ortaya çıkan Yeni Sağ olarak nitelendirilen neoliberal ekonomik görüşü benimseyen partilerin ABD ve İngiltere’de iktidara gelmesi, kamu işletmelerinin özelleştirilmesi ve devletin ekonomiden elini çekmesini amaçlayan bir dizi politikaların uygulamaya geçirilmesini sağladı. Bu süreçte kamuda çalışanların sayısının azaltılması ve özel sektörde uygulanmaya başlanmış olan bazı yönetim yöntem ve tekniklerinin kamuda da uygulanmasına çalışılmıştır. Kamu bürokrasisinde çalışanların verimli ve etkin bir yönetim yapısına kavuşturulması için kalite yönetimi, toplam kalite yönetimi vb. özel sektör yönetim uygulamaları kamu sektörüne uyarlanmaya başlanmıştır. Vatandaşın bir müşteri olarak görüldüğü bu sistemde kamu çalışanlarının diğer vatandaşlara karşı herhangi bir üstünlüğü olmadığı ve onlar var olduğu için kendilerinin de var olduğu görüşü kabul ettirilmeye çalışıldı.

Avrupa’da devletlerin ekonomik birliktelikleriyle başlayan ve siyasi birlikteliğe doğru yönelen AB projesi uygulamaya geçti. Sosyalist bloğun çöküşü ile AB projesi daha bir önem kazandı. AB kamu bürokrasi konusunda neoliberal ekonomik görüşü benimseyerek bu görüşlerini genişleme sürecinde aday ülkelere benimsetmeye çalışmaktadır. Türkiye’nin adaylık sürecinde AB’nin özellikle askeri ve sivil bürokrasinin siyasal hayatı baskı altında tutmasını eleştirdiği görülmektedir.