Cumhuriyet Öncesi Dönem

Belgede Tütkiye'de sivil toplum kuruluşları-kamu bürokrasisi etkileşimi (sayfa 83-88)

3. TÜRK KAMU BÜROKRASİNİN ORTAYA ÇIKIŞI, TARİHSEL GELİŞİMİ,

3.2. Türkiye’de Kamu Bürokrasinin Tarihsel Gelişimi, Türk Yönetim Sistemindek

3.2.1. Türkiye’de Kamu Bürokrasisinin Tarihsel Gelişimi

3.2.1.1. Cumhuriyet Öncesi Dönem

Osmanlı Devleti’nin klasik anlamda ekonomik, siyasi ve idari yapılanmanın temelini toprak sistemi (tımar) oluşturmaktaydı. Bu sistem, Osmanlı için hayati bir öneme sahip savaşa hazır asker beslemenin en uygun yollarından birisiydi. Bu sistemin bozulması, Osmanlı Devleti’nin ekonomik ve siyasi yönden oldukça ağır sorunlarla karşılaşmasına neden olmuştur. Tımar sisteminin varlığı, Batıda sanayi ve ticari gelişme sonucu ortaya çıkan siyasi, ekonomik ve idari dönüşümün en önemli aktörü olan, burjuva sınıfının ortaya çıkmasına engel olduğu için (Karpat, 2000: 120) Osmanlı’da bürokrasinin Batıdan oldukça farklı bir gelişim süreci geçirmesine neden olmuştur.

Coğrafi keşiflerle başlayıp sanayi devrimi, rönesans ve reform süreciyle devam eden Avrupa’daki askeri, siyasi ve ekonomik alandaki gelişmeler Osmanlı’nın Avrupa karşısında zayıf düşmesini sağlamıştır. Osmanlı Devleti’nin gerileme ve dağılma sürecine girmesi devlet yönetiminin ve kurumlarının yeniden yapılanmasını gerekli kılmıştır. Osmanlı’da yeniden yapılanma sürecine öncelikle askeri alanda başlanmış, eğitim ve hukuk alanında devam edilmiştir. Ancak, ilk dönem yapılan yeniden yapılanma veya ıslahat hareketleri bir bütünlük içerisinde olmaktan çok uzaktı. Avrupa’da teknik alanda ortaya çıkan gelişmenin kısa sürede Osmanlı’ya monte

edilebileceği düşünülüyordu. Ayrıca, bu dönem ıslahat hareketlerini yürüten yöneticilerin çoğu, kendi geleneklerinden uzaklaşmanın ve ahlaki yozlaşmanın varlığını, Osmanlı’nın gerilemesinin ana nedeni olarak görüyorlardı. Yeni Osmanlılar Avrupa’da ortaya çıkan siyasi ve idari (meclis, bürokrasi vb.) oluşumların İslam dininin kuralları içerisinde var olduğunu ve bu düzenlemelerin kendi geleneklerine uygun düzenlemeler olduğunu ileri sürmüştür.

Osmanlı Devleti’nde III. Selim, II. Mahmut ve II. Abdulhamit dönemleri devlet yönetiminde ve toplumda en kapsamlı değişimlerin ve dönüşümlerin yaşandığı dönemler olmuştur. Bu dönemde elit kesimin devlete olan ilgisi artmış ve bu kesim kamu bürokrasisinde görev almaya başlamıştır (Findley, 2007: 232). Yine bu dönemlerde yapılan çalışmalar modern anlamda Türk kamu bürokrasisinin oluşumuna önemli katkılar sağlamıştır. Ancak yapılan bu ıslahat çalışmaları Avrupa’da ortaya çıkan ekonomik, siyasi, sosyal ve kültürel alandaki altyapı üstyapı bağlantısından kopuk, tepkisellik üzerinden yürütülen bir süreç olmuştur. Osmanlı’nın modern anlamda merkeziyetçi bir devlete geçiş sürecinde Mısır’ın 1830- 1839 yılları arasında Mehmet Ali Paşa tarafından işgal edilmiş olmasının büyük bir katkısı olmuştur (Ortaylı, 2005: 51). Padişahın yetkilerinin sınırlandırması özelliğini taşımasından dolayı, Türkiye’nin Manga Cartası olarak kabul edilen (Küçükömer, 1969: 56,57) Sened-i İttifak’a karşı tepki olarak bürokrasinin işlere mutlak suretle el koymasını ifade eden Gülhane Hattı Hümayun ilan edilmiştir (İnalcık, 1996: 343,344).

Tanzimat’ın ilanıyla Osmanlı Devleti’nin en köklü ve kapsamlı yeniden yapılanma ve ıslahat hareketi başlamıştır. Bu dönemde kamu bürokrasisi sayısal olarak büyük bir artış göstermekle kalmamış bu sınıfın devlet yönetimindeki ağırlığı da önemli bir artış göstermiştir. Tanzimat dönemi reform çalışmaları tek merkezden yürütüldüğü ve yukarıdan aşağı doğru bir eğilim gösterdiği için, merkeziyetçilik ve bürokratikleşme Tanzimat yönetiminin en genel özelliği olmuştur (Eryılmaz, 1992: 12). Osmanlı’da yaşayan ve devlet yönetiminde önemli bir yeri olan yerel nüfuz sahiplerinin varlığına rağmen Tanzimat bürokratları merkezi yönetimi güçlendirmek gibi zor bir işi gündemlerine almıştır. Bütün bu zorluklara rağmen Anadolu’da ve Rumeli’deki parçalı yapının devamı devletin bekası önünde engel oluşturabileceği için merkezileşmenin, ve güçlü bir devletin varlığının, bir zorunluluk olduğunun farkına varmış olan kamu

bürokrasisindeki gençlik, tarihte eşine ender rastlanabilecek bir üretkenlik ve olgunluk örneği göstermiştir (Ortaylı, 2005: 29,30). Tanzimat hareketi kendisinden sonraki birçok siyasi, düşünsel ve sosyal hareketin ortaya çıkmasına zemin hazırlamıştır. I. ve II. Meşrutiyet’in ilanı ile Türkiye Cumhuriyeti’nde varlıklarını sürdüren Sayıştay, Danıştay, belediye ve il özel idareleri, bakanlıklardan memur rejimine kadar birçok kamu kurumu ve yasal düzenleme bu dönemin eseridir.

Avrupa’da Fransız İhtilali sonrası çıkan ulus devlet yapıları ve milliyetçilik düşüncesi Osmanlı Devleti’nde Balkanlar ve Ortadoğu başta olmak üzere ayrılıkçı akımların ortaya çıkmasına neden olmuştur. Ayrılıkçı akımların faaliyetlerindeki artış doğal olarak devleti koruma refleksinin çalışmasına ve sıkı bir merkeziyetçi yönetimin ortaya çıkmasına neden olmuştur. Klasik anlamda saray yönetiminin bu sorunların çözümünde başarısız olması siyasal ve idari olarak yeni düşüncelerin, sınıfların ve örgütlenmelerin oluşmasına zemin hazırlamıştır. 18. yüzyıldan itibaren Osmanlı’da Anadolu ve Kafkasya’dan gelen gençlerin devşirme usulüyle oluşturulan saray bürokrasisinin yerini almaya başladığı, çevrenin merkeze (bu kavramlar Türk siyasetinde ilk kez Şerif Mardin tarafından kullanılmıştır) yöneldiği bir süreci başlatmıştır (Ortaylı, 2005: 69).

Osmanlı Devleti’nin askeri alandaki başarısızlıkları, siyasi, ekonomik ve idari birçok sorunun ortaya çıkmasına neden olmuştur. Osmanlı ekonomisinin ve idari yapısının bel direği olan tımar sisteminin çökmesi ve devletin toprak kaybının süreklilik arz etmesi devletin düzenli ordu sistemine geçmesine neden olmuştur. Düzenli orduya geçilmiş olması devlet için yeni bir ekonomik külfeti de beraberinde getirmiştir. Askeri alandaki başarısızlıkların devamı askerin iç siyasete müdahale etmeye başlamasını ortaya çıkarmış ve bir zamanlar Avrupa’yı titreten Osmanlı ordusu, kendi hükümdarı ve sivil halkından başka kimseyi korkutamaz hale gelmiştir (Akyıldız, 2006: 18).

1768 yılında ilk olarak reform hareketleri orduda uygulanmaya başlamış, bu durum, devletin diğer kurumlarını ve toplumu dönüştürme sürecinde orduya öncülük rolü verilmesine neden olmuştur. Ordunun dönüşümde öncü rolü oynamaya başlaması iç siyasetteki etkinliğini artırmış ve ordunun etkisi ile devlet sıkı bir merkeziyetçi yapıya doğru yol almıştır (Rustow, 2007: 372). Ancak daha sonraki süreçte ordunun iç siyasete bu denli karışması birçok sorunu beraberinde getirmiştir. Hatta belli bir dönem sonra

ülkede hukuk devletinin ortaya çıkması için öncelikle yapılması gereken çalışmanın, kapıkulu sınıfının ortaya çıkarttığı siyasal ve kültürel ortamın kalıntılarının temizlenmesi olduğu ileri sürülmüştür (Ortaylı, 2005: 102).

Osmanlı Devleti’nden eğitim için veya yasakçı ortamdan kaçmak amacıyla Avrupa’ya özellikle de Fransa’ya giden Jön Türkler ve Genç Kalemler gibi, genç nesil orada devletin kurtarılması konusunda faaliyetlerini devam ettirmiş ve bulundukları yerden devlete ve topluma yön vermek istemişlerdir. Avrupa görmüş bu insanların çoğu daha sonraki dönemlerde ülkeye dönerek basın hayatında veya kamu bürokrasisinde görev almış ve ülkenin siyasal ve düşünce hayatında önemli bir rol üstlenmiştir (Arai, 2003: 23,77). Bu genç neslin Türkçe olarak çıkarttığı Takvim-i Vakaya adlı gazete devletle halk arasında köprü vazifesi görmüştür (Ortaylı, 2005: 46).

Osmanlı’daki askeri ve sivil bürokrasinin ülkenin coğrafi anlamda bütünlüğü konusunda çalışmalar yaparken toplumsal anlamda bütünlüğü sağlama konusunda yetersiz ve başarısız olduğu görülmüştür (Todorova, 2007: 74). Toplumsal bütünlüğün sağlanması konusunda kamu bürokrasisinin başarısızlığı, Cumhuriyetin ilanından sonra da kendisini göstermiştir. Osmanlı’nın son dönemlerinde gerek Balkanlar’da ve gerekse Arap dünyasında yaşayan yerli nüfus, yerel bazı faaliyetler hariç, yönetime katılmama eğiliminde olmuştur (Todorova, 2007: 87).

Osmanlı’nın son dönemlerinde sıkı bir merkeziyetçi yönetim uygulamasına geçilmiş olmasına karşın Tanzimat’ın ilanı sonrası ve özellikle II. Meşrutiyet’in ilanı sonrası siyasi ve sosyal alanda oldukça özgür bir ortam oluşturulmuştur. Bu dönemlerde İstanbul, İzmir, Selanik ve Bursa gibi büyük şehirlerde hareketli bir sosyal yaşam bulunmaktadır (Yayla, 2005: 26). II. Meşrutiyet sonrası dönem Balkan Savaşı çıkıncaya ve İttihat ve Terakki kadroların yasakçı bir yönetim sergilemesine kadarki süre, sivil örgütlenme ve basın açısından oldukça özgür ve verimli bir dönem olmuştur.

Osmanlı’da reform veya modernleşme adı altında yapılan çalışmalar zorlu bir süreçten geçmiştir. Siyasi, idari ve sosyal alandaki klasikleşmiş kurumlardan bazıları toptan bazıları ise kısmen kaldırılmıştır. Kaldırılan kurumların yerine yenilerinin ikame edilmesi sürecinde gecikmeler olmuş, bazen de bu değişimler muhafazakar yapıya takılmıştır. Bu süreçte yaşanan olumsuzluklar yönetimde otorite boşluğunun ortaya

çıkmasına neden olmuştur. Otorite boşluğunun olduğu dönemlerde bazı batılı ülkeler ülkedeki azınlıkları kullanarak devleti zaafa uğratmaya çalışmıştır (Ortaylı, 2005: 55).

Azınlıklar eskisinden farklı olarak modern düşüncelerden, özellikle milliyetçilik akımından, etkilenerek bilinçli bir şekilde hareket etmeye başlamıştır. Kamu bürokrasi, Balkanların elden çıkmasından sonra İslamcılık düşüncesi çerçevesinde Müslüman tebaanın birlik içerisinde kalmasını amaçlamıştır. Ancak, Arapların bulunduğu toprakların kaybedilmesinden sonra milliyetçilik ön plana çıkmaya başlamıştır. I. Dünya Savaşı ve sonrasında verilen Kurtuluş Savaş’ı süresince Anadolu’da yaşayan gayri müslim azınlıklarla olan ilişkinin yönü ve dış ülkelerin bu azınlıkları kullanma eğilimi kamu bürokrasisinin sahip olduğu milliyetçi refleksin daha bir anlam kazanmasını sağlamıştır.

Osmanlı kanunları incelendiğinde, her yerde bürokrasinin bilinçli olarak takip ettiği politika, reayayı himaye etmekti. Himaye temel bir devlet siyasetiydi. Bu himaye devletin sürekliliğinin kaynağı olan halkın korunmasıyla sağlanmaktaydı. Tüm Osmanlı toplumu mutlak otorite sahibi olan hükümdara bağlı iki sınıftan oluşmaktaydı. Bunların birincisi; hükümdar otoritesini temsil eden askeri sınıf, düzenli ordu, bürokrasi ve ulemadan oluşmaktadır. İkincisi; üretimle uğraşan ve vergi veren halktır. Osmanlı devletinde hükümdarın otoritesine zarar vermeyeceğine inanılan her türlü sivil toplum örgütlenmesine izin verilmekteydi (İnalcık, 1997: 78,79).

Avrupa’dan Osmanlıya Tanzimat’tan sonra girmeye başlayan yönetim yapılanmasında kıta Avrupa’sında ortaya çıkan ve gelişen kamu yönetimi yapılanması örnek olarak alınmıştır (Örnek, 1994: 11). Tanzimat döneminde genel olarak girişimcilik yabancılara terk edilirken, Müslüman kesim bürokraside görev alma yarışına girmiştir. Ticaret ve iş yaşamı ikinci sınıf bir meslek olarak görülmeye başlanmıştır (Buğra, 1997:66,67). Bugüne gelindiğinde günümüz Türkiye’sinde var olan kamu yönetiminin ve kamu bürokrasisinin geçmiş yüzyıllardan gelen değerlerin birikimini ve izlerini taşıdığı rahatlıkla görülebilmektedir (Mardin, 1983: 24). Bu bağlamda Osmanlı devlet idaresinin merkeziyetçi ve otoriter bir yapıya sahip olduğu genel kabul gören bir durumdur. Osmanlı Devletinin feodalite rejimine geçmeksizin kuvvetli bir merkeziyetçi yapıya kavuşması, dönemindeki Avrupa devletlerinden Osmanlı Devletini ayıran önemli özelliklerden birisidir (Abadan, 1959: 29).

Belgede Tütkiye'de sivil toplum kuruluşları-kamu bürokrasisi etkileşimi (sayfa 83-88)