başlayarak birçok yeni buluş ve keşiflere ve sonu gelmeyen bir bilim ve teknoloji devrimine tanık olmuştur. Waldo tam bu noktada fen bilimleri ve sosyal bilimler arasında yaratılan “sahte” ayrıma dikkat çeker. Ona göre tüm bu ilerleme yönetsel etkinlik ve teknolojinin birlikte gelişiminin bir sonucudur.122 Waldo’ya göre fen bilimlerindeki gelişmenin sosyal bilimler için bir teşvik unsuru olduğu yadsınamaz bir gerçektir. Ancak Waldo modern bilim ve teknolojide sağlanan ilerlemenin ardındaki temel neden olarak görülen “bilimsel” yöntemlerin sosyal bilimler için de geçerli olduğunun savunulmasının, daha doğrusu bir alan için uygun olan kavram ve tekniklerin salt bilimsellik adına uygun olmadıkları bir alana uygulanmaya çalışılmasının sosyal bilimlerin gelişimi açısından olumsuz sonuçlara yol açtığının altını çizer.
Waldo’ya göre kamu yönetimi disiplininin bugününü anlayabilmek için önce onun geçmişini bilmek gerekir. Waldo kamu yönetimi disiplininin gelişimini üç ana evrede inceler.123 Kamu yönetimi disiplininin gelişiminin birinci evresi 1887 ve 1914 yılları arasındaki dönemi kapsar. İkinci evre 1914 yılında başlayıp 1940 yılına dek sürer. Son evre ise kamu yönetimi disiplininin 1940 yılından sonraki dönemidir.
19. yüzyılın sonlarına gelindiğinde Amerika için artık yeni bir yönetim biçiminin gerektiği hemen herkes tarafından kabul edilmektedir. Demokrasinin, 19.
yüzyıl başlarındaki dönemin koşullarına uygun düşen ve bu anlamda herkes tarafından benimsenen Jefferson124 ve Jackson125 yorumları, ekonominin ve şehir yaşamının sürekli karmaşıklaşan sorunlarına bağlı olarak giderek daha fazla sorgulanmaya başlanmıştır. Ülke 1861-1865 yılları arasında süren İç Savaş’ın ardından hızla bir sanayi ve kent toplumuna dönüşürken ortaya çıkan verimsizlik ve kaos gibi olumsuz sonuçlar kamu yönetimi düşünürlerini yeni arayışlara zorlamaktadır.
Waldo Amerikan kamu yönetimi disiplinin bu koşullara bir tepki olarak doğduğunu söyler. Disiplin bu yeni ve zorlu koşullar altında kamu yönetimi ile ilgili sorunların sistemli bir akademik çalışma ile çözülebilmesi ve hızla büyüyen kamunun gereksinimi olan kamu görevlilerinin eğitiminin sağlanabilmesi amacıyla yeni bir felsefi içerikle ortaya çıkmıştır. Amerikan kamu yönetimi disiplininin ve içinden çıktığı siyaset biliminin gelişim tarihi ile ilgili önemli olaylar şöyle sıralanabilir:
______________________________
124 Thomas Jefferson (1743-1826): ABD’nin 1801–1809 tarihleri arasında görev yapan 3. Başkanı.
Bağımsızlık mücadelesinin, Bağımsızlık Bildirgesi'nin de yazarı olan önderlerinden. Amerikan özerk yönetim sisteminin, eyalet ve federasyon ilkelerinin yaratıcısı. Amerikan adalet sisteminin kurucusu olarak tanınır ve köleliğin ortadan kaldırılması için gösterdiği etkin çabayla anılır. Bireysel özgürlükleri ve devletin sınırlandırılmasını savunmuş, merkeziyetçiliğe karşı olmuştur.
125 Andrew Jackson (1767-1845): ABD'nin 1829–1837 yılları arasında görev yapan 7. Başkanı ve Demokrat Parti'nin kurucusu. Amerikan devlet tarihinde hiç görülmemiş ölçüde bir Kayırmacılık başlatmış, göreve gelişinin ardından başkentteki memurların birçoğunun yerine taraftarlarını atamış ve söz konusu kayırmacı politikaların demokrasinin gelişmesi için yararlı olduğunu savunmuştur.
1880 Columbia Üniversitesi Siyaset Bilimi Fakültesi’nin kuruluşu 1886 Political Science Quarterly dergisinin yayın hayatına başlaması 1887 Wilson’un “ The Study of Administration” makalesinin yayımlanışı 1900 Frank Goodnow’un Politics and Administration kitabının yayımlanması 1903 Amerikan Siyaset Bilimi Derneği’nin (APSA) kuruluşu
1906 American Political Science Review dergisinin yayıma başlaması 1920 Üniversitelerde kamu yönetimi derslerinin verilmeye başlanması
1926 Leonard White’ın Introduction to the Study of Public Administration isimli ilk kamu yönetimi kitabının yayımlanması
1937 Gulick ve Urwick’in Papers on the Science of Administration kitabının yayımlanması
1939 Amerikan Kamu Yönetimi Derneği’nin (ASPA) kuruluşu
1940 Public Administration Review dergisinin yayın hayatına başlaması 1947 Herbert Simon’un Administrative Behavior kitabının yayımlanması
1948 Dwight Waldo’nun The Administrative State isimli kitabının yayımlanması 1960 Karlılaştırmalı Yönetim Grubu’nun (CAG) kuruluşu
1968 Minnowbrook Konferansı
Artık yeni Amerika için yeni bir yönetim felsefesi, yeni bir demokrasi yorumu gerekmektedir. Waldo bu yeni felsefeyi “Jefferson’un amaçlarına Hamilton’un126 araçlarıyla ulaşmaya çalışmak” olarak açıklar.127
______________________________
126 Alexander Hamilton (1755-1804): Amerika’nın “Kurucu”larından, ilk Maliye Bakanı, siyaset ve devlet adamı. Amerikan Anayasası'nın onaylanmasını desteklemek üzere yazılan, seksen beş makaleden oluşan ve 1787 yılında The Independent Journal ve The New York Packet gazetelerinde yayımlanan Federalist Yazılar’ın (Federalist Papers) James Madison’la birlikte başlıca iki yazarından biri. Güçlü ve merkezi bir hükümet yanlısı olarak tanınır.
127 Dwight Waldo, The Study of Public Administration, s. 19.
Özgürlük ve eşitlik ideallerine daha güçlü ve verimli ama aynı zamanda da daha sorumlu ve demokratik bir yönetimle varılacaktır. Daha güçlü ve verimli ama aynı zamanda sorumlu ve demokratik bir yönetim için gerekli siyasal ve yönetsel reformlar yapılır.128 Jefferson ve Jackson modelinin gücü ve işlevleri dağıtan modeli yerine, Hamilton’un gücü ve işlevleri bir arada tutan ve daha sonra uygulamayı kamunun yakın denetimi altında profesyonelce yürüten yeni bir model savunulmaya başlanır.
Waldo disiplinin asıl kuruluşunu Wilson’un “İdarenin İncelenmesi” isimli makalesine dayandırmaktadır, “Kurucu Baba” Wilson’dur.129 Waldo’ya göre Wilson’un akademisyenlerin çalışmalarını geleneksel hukuk yaklaşımından idarenin somut sorunlarına kaydırmaları gerektiğini söylediği bu makalesi o dönemde çok da etkili olmamıştır.130
Waldo, Wilson’un makalesindeki temel varsayımının o dönemde anayasayı uygulamanın bir anayasa meydana getirmekten daha güç hale geldiğini belirten cümlesinde gizli olduğunu belirtir. Wilson’a göre o güne değin devlet işleri ile ilgili akademik çalışmalar yalnızca siyaset felsefesi, anayasal düzenlemeler ve yasa yapma ile sınırlıdır. Ancak koşullar değişmiştir; ekonomik ve toplumsal yaşamda ortaya çıkan hızlı değişim ve karmaşıklık ve buna bağlı olarak devletin yapı ve etkinliklerinde meydana gelen büyüme artık akademisyenlerin ilgi alanlarında ______________________________
128 Guy B. Adams, “Enthralled with Modernity: The Historical Context of Knowledge and Theory Development in Public Administration”, Public Administration Review, Vol. 52, No. 4, July-August 1992, s. 364.
129 Dwight Waldo, “Public Administration”, David Sills, (ed.), International Enycylopedia of the Social Sciences VIII, New York, Macmillan and Free Press, 1968, s. 146. Waldo’ya göre aslında kamu yönetimi disiplini için “baba” metaforu pek de uygun düşmemektedir. Belki “ata”lardan söz etmek daha doğru olacaktır. Yine de muhakkak bir “baba” gerekiyorsa eğer, kamu yönetiminin bilinçli bir inceleme alanı olarak başlamasına yol açan makalesi dolayısıyla, bu unvan için simgesel de olsa en uygun isim Wilson’dur.
130
değişiklik yapmalarını zorunlu kılmaktadır. Avrupa ülkeleri kamu görevlilerinin eğitimi konusunda önemli adımlar atmakta ve kamu yönetim işini bilimsel temellere oturtmaktadır. Amerika da böyle yapmalıdır.131 Avrupa’nın monarşik ve mutlakıyetçi amaçlarını benimsemeksizin, başarısı kanıtlanmış yöntem ve tekniklerinin yani söz konusu etkin yönetsel araçlarının benimsenmesinde ve kullanılmasında hiçbir sakınca yoktur.132 Amerika demokratik anayasal sistemini “bilim” yoluyla daha da mükemmelleştirmelidir.Aslında Amerikan siyaset bilimi dünyasının çoğu Avrupa’da eğitim görmüş diğer önde gelen temsilcileri de Avrupa’nın yöntem ve tekniklerinin alınmasında ve özellikle Almanya ve İngiltere kamu yönetimi uygulamalarının Amerika’ya uyarlanmasında Wilson’la aynı görüştedirler.133
Waldo bu dönemde gerçekleştirilen Kamu Hizmeti Reformu ve yerel yönetimleri iyileştirme çabalarının kamu yönetimi disiplini açısından vurgulanması gereken önemli yönetsel adımlar olduğunu hatırlatır.
Waldo’ya göre kamu yönetimi disiplininin gelişiminde diğer önemli bir gelişme de siyaset biliminin bağımsız bir disiplin olarak ortaya çıkışı ve Amerikan Siyaset Bilimi Deneği’nin 1903 yılında kuruluşudur. Waldo Amerikan kamu yönetimi disiplininin kurucularının istisnasız tümünün aslında siyaset bilimi eğitimi aldıklarını ve kamu yönetimi disiplinini siyaset biliminin bir alt disiplini olarak ______________________________
131
Woodrow Wilson, a.g.m., s. 220.
132 Birgül A. Güler, ABD’nin, yönetmenin bilgisini öğrenmek için, o dönemde yönetim hukukuna eğilerek “hukuk devleti”ni inşa etmeye yönelen Avrupa’nın çoktan terk ettiği “yönetim bilimleri”ni almasına dikkat çekmekte ve buradan yola çıkarak ABD yönetim düşününün burjuva devrimleri öncesinin, bir başka deyişle demokrasi öncesinin değerlerine yaslandığı sonucuna varılabileceğini söylemektedir. Güler’e göre ABD yönetim düşününün etkinlik-verimlilik ilkesine saplantılı bağlılığı ve bunlar adına demokrasi idealinden kolayca vazgeçebilmesi belki de bu kökenle ilişkilidir. Birgül A.
Güler, “Yönetim Düşünü (ve Kuramları) Ne Genişlikte Bir Çalışma Alanıdır?”, 1 Şubat 2006, http://politics.ankara.edu.tr/~bguler, 27.02.2008.
133 Laurence E. Lynn Jr., “Public Management: A Concise History of the Field”, Ewan Ferlie;
Laurence E. Lynn Jr.; Christopher Pollitt, (eds.), The Oxford Handbook of Public Management, Oxford University Press, 2005, s. 39.
gördükleri gerçeğinin altını çizer.134 Yine bu dönemde birçok yeni üniversite kurulmakta, uzmanlık giderek amatörlüğün yerini almaktadır. I. Dünya Savaşı yıllarına doğru gelindiğinde kamu yönetimi artık bir disiplin, en azından bir “bakış açısı” statüsüne yükselmeye başlamıştır.
Waldo bu dönemle ilgili olarak Bilimsel Yönetim akımına özel bir önem verir ve kamu yönetimi disiplinin gelişiminde en önemli akımlardan birinin Frederick W.
Taylor’la birlikte anılması gereken Bilimsel Yönetim akımı olduğunu belirtir. 19.
yüzyılın sonları ve 20. yüzyılın başlarında Pennsylvania çelik fabrikasında formen ve yönetici olarak çalışan Taylor, yürüttüğü zaman ve hareket etütleri sonucunda bir işi yapmanın “en iyi tek yolu” olduğunu ve bu en iyi tek yolun insanlarla ilgili tüm işler için geçerli olduğunu öne sürmektedir. 1911 yılında yayımlanan Principles of Scientific Management135 adlı eseriyle amacını “…yönetimin açıkça tanımlanmış ilkeler, kurallar ve kanunlara dayalı gerçek bir bilim olduğunu ispat etmek ve en basit bireysel işlerden en büyük işletmelere kadar tüm beşeri faaliyetlerde bilimsel yönetimin temel ilkelerinin uygulanabilirliğini göstermek” olduğunu belirten Taylor’un başlattığı Bilimsel Yönetim hareketi önceleri sanayi alanında giderek yaygınlaşmış, sonraları “etkin ve verimli” olduğu öne sürülen yöntemlerinin uygulamaları kamu yönetimi alanında sıçramıştır. Waldo yaklaşımın savunucularının sosyal bilimleri gerçekten “bilimsel” yapma amacında olduklarını söyler.
______________________________
134
Dwight Waldo, “Public Administration”, David Sills, (ed.), International Enycylopedia of the Social Sciences VIII, s. 146.
135 Frederick Winslow Taylor, Bilimsel Yönetimin İlkeleri, (çev.), H. Bahadır Akın, Konya Çizgi, 1997, s. 17.