Ancak 1980’li yılların sonuna doğru Waldo’nun kamu yönetiminin devlet hizmetine ilişkin bir meslek olmasıyla ilgili umutları da azalır. Ona göre bir işin meslek olarak kabul edilmesi içinde yaşanan dönemle doğrudan ilgilidir ve terimin anlamı çok çabuk değişmektedir. Geçmiş dönemlerde her yerde işletme yönetimi okulları açılır ve işletmeciliğin bir meslek olduğu ileri sürülürken bugün artık böyle bir şeyden söz edilememektedir. Waldo’nun bir başka gerekçesi tarih ve sosyo ekonomik etkenlerle ilgilidir. Bu türden bir mesleğin olduğu ülkelerin farklı tarihleri, sınıfsal yapıları ve eğitim sistemleri vardır.201
Waldo’ya göre kamu yönetimi disiplininin geleceği belirsizdir. Disiplinin genel olarak kabul gören bir paradigma etrafında birleşebilmesi, yaklaşımlardan birinin diğerlerine karşı üstünlük kurmasına ya da var olan yaklaşımlar arasında yeni bir sentezin oluşmasına bağlıdır. Her şeyi zaman gösterecektir.202
İkinci olarak Waldo’nun kamu yönetimi disiplini ile ilgili somut gelişmeleri
“dışarıdan” bir gözlemci olarak aktardığı, “değişim”in ardında yatan ekonomik, siyasal ve toplumsal nedenleri yeterince ortaya koymadığı görülmektedir. Hâlbuki disiplinle ilgili belki de en önemli özellik disiplinin gelişimi ile kapitalizmin gelişimi arasındaki koşutluktur. Kamu yönetimi disiplininin gelişim tarihi, sistemin çeşitli evrelerindeki gereksinimlerini karşılayabilecek bir kamu yönetimi oluşturabilme çabalarının tarihidir. Bu anlamda disiplinin kuruluş felsefesinden başlamak üzere tüm öğretilerinin ve bunlarda meydana gelen değişikliklerin ardında yatan temel neden tümüyle “kurucu” ülkenin özgün koşullarının yarattığı sorunlara yönetsel çözümler getirmekten ibarettir.
Kamu yönetimi disiplininin kimlik bunalımına ilişkin olarak Waldo’nun görmediği ya da görmek istemediği gerçek ise disiplinin kuruluşundaki kurgusu ile ilgilidir. Kamu yönetimi disiplini daha kurulurken “devlet” kavramından vazgeçmiş, devletin yalnızca bir parçasını oluşturan yönetim aygıtıyla ilgilendirilmiştir.203 Kamu yönetimini halkın toplumsal ve ekonomik örgütlenmesi dışında alan, devletin işlevlerinin ve bu işlevlerin değişmesiyle birlikte devlet toplum ilişkilerinde nelerin nasıl değiştiğinin sorgulanmasına olanak tanımayan, işin bu boyutunu veri olarak kabul eden, bu nedenle de disiplini verili politikaların uygulanacağı bir uzmanlık – teknisyenlik alanına indirgeyen bu kurgu disiplinin inceleme nesnesini yitirmesinin ve kimlik bunalımının ardındaki temel nedendir. Dolayısıyla kamu yönetimi disiplininin kimlik bunalımından kurtulabilmesi ancak inceleme nesnesini yeniden
______________________________
203 Birgül A.Güler, “Nesnesini Arayan Disiplin: Kamu Yönetimi”, Burhan Aykaç, Şenol Durgun, Hüseyin Yayman, (der.), Türkiye’de Kamu Yönetimi, Yargı Yayınevi, Ankara, Nisan 2003, s. 527-544.
tanımlayarak gerçek kimliğine kavuşması ile mümkün olabilir. Böyle bir kimlik, kamunun yönetilmesi kavramını halkın ekonomik ve toplumsal örgütlenmesi işinin yürütülmesi olarak ele alan ve kamu yönetimine ve onun ekonomik faaliyetlerine mikro işletmecilik çerçevesinden değil makro düzeyde bakan bir kimliktir. Böyle bir disiplinin de inceleme nesnesi ise ancak bir bütün olarak “devlet” olabilir.
Temsilcisi olduğu liberal dünya görüşü doğrultusunda disiplinin kurgusunu verili olarak kabul etmek durumunda olan Waldo’nun yine de kamu yönetiminin devletle ilişkin her şeyden giderek uzaklaşmasından hoşnut olmadığı anlaşılmaktadır.
Ama bu çerçeve içinde yapabileceği çok fazla bir şey yoktur. İşletmecilik eğilimlerine “kamu farklıdır” gerekçesiyle karşı çıkıp siyaset bilimi ile kamu yönetimi arasında daha yakın bir ilişkiyi savunsa da sonuçta kimlik bunalımının çözümüne disiplinlerarası ve profesyonel odaklı bir yapılanma önermekten başka bir seçeneği kalmamaktadır.
İKİNCİ BÖLÜM
WALDO ve DİSİPLİNİN TEMEL İNCELEME ALANLARI
Dwight Waldo kamu yönetimi alanına yönelişinde başlangıçta rastlantıların rol oynadığını ama bu alanda kalışının kendi bilinçli tercihi olduğunu söyler. Her şey klasik kamu yönetimi yaklaşımının içerisinde gizli olan siyaset kuramını ortaya çıkarmak amacıyla yazdığı doktora tezi ile başlamış, Washington’daki kamu hizmeti ve Berkeley’e girişi ile devam etmiş ama sonrasında Waldo bu alanla tümüyle özdeşleşmiş ve bu dünyanın içinde yarım yüzyıl kalmıştır.
Waldo bir düşünür, tarihçi, yorumcu, eleştirmen ve eğitici olarak bütün bu yıllar boyunca sürekli kamu yönetimi üzerine düşünür ve yazar. Ama onu alanın diğer önde gelen isimlerinden ayıran özelliği salt kamu yönetimi alanına yaptığı hizmetin süresinin uzunluğu ile ilgili değildir. Onun asıl ayırıcı niteliği çalışmalarının kamu yönetimi disiplininin belirli alan ve bölümleriyle sınırlı olmayışıdır. Waldo kamu yönetimi disiplininin bütünüyle ilgilidir. Kuşkuyla yaklaşsa da hiçbir görüşü tümüyle reddetmez. Tam aksine, “yapılması gereken tüm pencereleri açmak ve tüm bakış açılarına olanak tanımaktır.” Ona göre “yönetsel düşünce insanlığın bilgi alanı içindeki her konuyla yakın ilişkide olmalıdır.” Bu tutumunun bir sonucu olarak kamu yönetimi disiplinindeki tüm kuram, yaklaşım ve gelişmeleri yakından izler, yorumlar ve anlatır. Kariyerinin “genç radikal” olarak tanındığı yıllarını geride bıraktığı dönemlerinde bile kamu yönetimi disiplini ile ilgili her yeni gelişmenin başlangıcında Waldo’nun izleri vardır. Çalışmanın bu bölümü Waldo’nun kamu yönetimi disiplininin en önemli alanları olarak gördüğü, ele aldığı ve yazdığı ve bu nedenle de incelenmelerinin Waldo düşüncesinin kavranabilmesine önemli katkılar
sağlayacağı düşünülen üç alana yine Waldo üzerinden bakmayı amaçlamaktadır:
Örgüt Kuramı, Karşılaştırmalı Kamu Yönetimi ve Yeni Kamu Yönetimi.
I. ÖRGÜT KURAMI
The Administrative State’den başlayarak birçok çalışmasında örgüt kuramını ele alan ve görüşlerini ortaya koyan Waldo örgüt kuramına bakışının hayranlık, umut ve meraktan ilgisizlik, kızgınlık ve düşmanlığa kadar uzanan farklı duyguların bir karışımı olduğunu söyler.204 En başından söylemek gerekirse Waldo’nun örgüt kuramı ile ilgili görüşü zaman içerisinde hiç değişmeyecek, o hep örgütlerin üzerine eğilen ve kuram olma savını taşıyan birçok yaklaşıma karşın kendi içinde tutarlı bir
“örgüt kuram”ının varlığından söz edilemeyeceğini savunacaktır
Waldo’nun örgütlerle ilgili ilk yazısı aynı zamanda onun yayımlanan ilk eserlerinden biridir. 1947 yılında Public Administration Review dergisinde yayımlanan “Örgütsel Analiz: Birkaç Not ve Ölçüt”” isimli bu çalışmasında Waldo daha çok mevcut bir örgütte ortaya çıkan örgütsel sorunlarla ilgili yapılacak bir analizi ve karar verme sürecini tanımlamaya çalışır.205
Waldo örgüt kuramı ile eleştirilerine “örgüt kuramı” isminden başlar. Ona göre bu isim bize örgütlerin bizatihi ayrı bir araştırma alanı, ayrı bir çalışma konusu olduğunu söylemektedir. Kuram zaten ismiyle örgütlerin ortak yönlerini vurgulamakta, farklılıkları göz önüne almamakta, kamu ve özel sektör örgütleri arasındaki farkları en aza indirgemekte ve hatta yok saymaktadır.
______________________________
204 Dwight Waldo, “Theory of Organization: Status and Problems”, in The Study of Organization Behavior: Status, Problems and Trends, Washington D.C. Comparative Administrative Group, American Society for Public Administration, (Papers in Comparative Public Administration, Special Series No. 8), 1966, s. 1.
205 Dwight Waldo, “Organizational Analysis: Some Notes and Criteria”, Public Administration Review, Vol. 7, No. 4, Autumn 1947.
Waldo’ya göre örgüt kuramının temelleri doğrudan olguculuğa, nesnelliğe ve
“bilim”e dayanır. Hiç kuşkusuz bu temeller siyaset-yönetim ayrılığı düşüncesiyle ve bilimsel yönetim yaklaşımının ”en iyi tek yol” ve ”gerçekler” kavramlarıyla da ilişkilendirilebilir. “Gerçekler değişmez ve ölçülebilirdir. Herhangi bir işi iyi yapmak için gerekli formül her tarafta aynıdır. Örgütler de aynı şekilde incelenebilir.
İnceleme alanının adı ise örgüt kuramıdır. Bir örgüt ancak ve ancak evrensel olarak geçerli ilkelere uyuyorsa eğer örgüttür.” savlarıyla tanımlanabilecek kuramın en çarpıcı yönü ussallık özelliğidir; Fayol ve Urwick’in yazılarında kolaylıkla Bentham’ın izleri görülebilir.206
Waldo, “insanlar temelde aynıdır, toplum en küçük ortak katlarına bakılarak incelenebilir, insanlar ve örgütler bir makinenin değiştirilebilir parçaları gibidir, uymaları gereken ilkeler vardır, insanlar örgütlerin hammaddesidir, örgütler bireylerin koşullarına değil, aksine bireyler örgütlerin bilimsel ilkelerine uymalıdır.”
görüşlerini öne süren örgüt kuramına temelden karşı çıkar.207
Waldo, örgüt kuramının gelişimini üç tarihsel dönem içinde inceler ve söz konusu gelişim evrelerini “klasik”, “neo-klasik” ve “modern” olarak tanımlar. Ama Waldo’ya göre bu üç evre arasında hiçbir şekilde keskin bir kopuş yoktur, aksine üçü de birbirinin devamıdır ve örtüşürler. Bir sonraki bir öncekini geçersiz kılmaz, yalnızca eksikliklerini tamamlar.208 Klasik evrenin başlangıcını Taylor ve Fayol’a dayandıran Waldo, yaklaşımın zirvesine Gulick ve Urwick’in İdare İlmi Üzerine İncelemeler adlı ünlü çalışmalarının yayımlandığı 1930’lu yıllarda ulaştığını söyler.
______________________________
206 Dwight Waldo, The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration, s. 173–174.
207 a.k., s. 175.
208 Dwight Waldo, “Theory of Organization: Status and Problems”, s. 6.
Başlangıcı 1920’li yılların ünlü Hawthorne deneylerine dayanan neo-klasik okul etkinliğinin doruğuna 1950’li yıllarda ulaşmıştır. Waldo, Marc ve Simon’un Örgütler isimli çalışmalarını örgüt kuramının modern döneminin başlangıcı olarak belirler.209