1950’li yıllarda Amerikan kamu yönetimi disiplininde temel inceleme konusu haline gelen karşılaştırmalı yönetimin ve onun 1960’lı yıllardaki devamı olan kalkınma yönetiminin inceleme alanı dünya kapitalist sistemi içindeki azgelişmiş ülkeler olarak belirlenmiş ve incelenecek dönem modernleşme tarihiyle sınırlandırılmıştır. Ancak seçilen model-kuram karşılaştırmalı alanı genel olarak kamu yönetimi olgusunu inceleme amacından uzaklaştırmış, dönemin ve kaynaklandığı ülkenin siyasal amaçlarına doğrudan bağlı ideolojik bir niteliğe büründürmüştür.282 Bu anlamda, amaç her ne kadar “kamu yönetiminde evrensel özellikleri ortaya çıkarmak” olarak tanımlansa da yaklaşım tümüyle yerel nitelikli ve sömürgecidir.283 Uygulandıkları ülkelerin “kalkınamamaları” bu saptamayı doğrulamaktadır. Dudley Seers “Neyi Ölçmeye Çalışıyoruz?” isimli makalesinde kalkınma olgusunu yoksulluk, işsizlik ve eşitsizlik gibi olumsuzlukların giderilmesi
______________________________
281 a.k., s. 126.
282 Birgül A. Güler, “Giriş: Karşılaştırmalı Kamu Yönetimi Nedir?”, Birgül A. Güler ve diğerleri, (der.), Kamu Yönetimi Ülke İncelemeleri, AÜ SBF Kamu Yönetimi Araştırma ve Uygulama Merkezi (KAYAUM) Yayını -1, Ankara, Aralık 2004, s. 5.
283 Birgül A.Güler, “Nesnesini Arayan Disiplin: Kamu Yönetimi”, s. 537.
ya da azaltılmasıyla ilişkilendirir.284 Bu tanımdan yola çıkan Brian Loveman, Seers’in ölçütleri göz önüne alındığında, kalkınma yönetiminin uygulandığı ülkelerde, kalkınmanın tam tersi anlamında “kalkınamama”ya neden olduğunu ve bu durumun azgelişmişliği bizzat kapitalist kalkınma modeliyle ilişkilendiren kuramcıların görüşlerini desteklediğini belirtir. Üstelik CAG’ın kendi ölçütleri de kalkınma yönetiminin, uygulandığı ülkelerde liberal demokrasinin değil otoriter rejimlerin önünü açtığını göstermektedir.285 Söz konusu inceleme alanlarının amaçları ve doğurduğu sonuçlara ilişkin bu gerçekler başka kamu yönetimciler tarafından da ortaya konulmuştur. Ancak karşılaştırmalı yönetimi ve kalkınma yönetimini eleştiren Charles T. Goodsell286 ve Fred Riggs gibi birçok Amerikan kamu yönetimcisinin eleştirileri öze ve amaca değil kullanılan model ve yöntemlere yöneliktir. Goodsell, karşılaştırmalı yönetimi Batı kökenli Weberyen modeli kullanmakla başlayan ve incelenecek ülke kamu yönetimlerini tümüyle Batı’nın bakış açısı ve değerleriyle ele alan yöntemi üzerinden eleştirirken aslında başarısız olan bu model ve yöntemlerin yerine amaca uygun daha iyilerinin gerekliliğinden söz etmektedir. Ona göre başarısı kanıtlanmış küresel savunma ve güvenlik politikaları modeli ile uluslar arası iş ve finans modeli bu anlamda örnek olarak alınmalıdır.287
Karşılaştırmalı yönetim ve kalkınma yönetimi alanlarının Amerika’nın 2.
Dünya savaşı sonrası denizaşırı ilgisinin bir sonucu olduğunu saptayıp karşılaştırmalı yönetimden kalkınma yönetimine geçişi Ford Vakfı ile ilişkilendiren Waldo yine de
______________________________
284 Dudley Seers, “What Are We Trying To Measure”, Journal of Development Studies, Vol. 8, Issue 3, April 1972, s. 21.
285 Brian Loveman, “The Comparative Administration Group, Development Administration and Antidevelopment”, Public Administration Review, Vol. 36, No. 6, Nov.-Dec. 1976, s. 620.
286 Charles T. Goodsell, “Emerging Issues in Public Administration”, Naomi B. Lynn ve Aaron Wildawsky, (ed.), Public Administration The State of the Discipline, Chatham House Publishers, 1990, s. 501.
287 a.k., s. 502.
bu alanlara 1970’li yıllarda azalan ilginin yeniden canlandırılmasından yanadır.
Kamu yönetiminin sorunları yerel ölçekte çözülemez.288 Bu ise Waldo’nun da yalnızca, tıpkı diğer Amerikan kamu yönetimciler gibi, geçmişte kullanılan yaklaşımların yetersizliklerini eleştirdiğini ortaya koymaktadır. Ona göre, örneğin, dış ülkelerde iş yapan Amerikan şirketleri çalıştıkları ülkelerin yönetimlerine daha fazla ilgi göstermelidir. Her ne kadar bununla bir yönlendirme ve “güdüleme”yi kastetmediğinin altını çizse de, şirketlerin var olabilmeleri ve amaçlarına ulaşabilmeleri için o ülkelerin koşullarının gerektirdiği esnekliği gösterebilmelerinin şart olduğunu söyleyen Waldo, aynı makalenin bir dipnotunda Ortadoğu ülkelerinde görev yapan Amerikalı uzman ve işadamlarının o ülkelerde var olan sorunları tanımlayabilecek ve kavramsallaştırabilecek sosyolojik ve psikolojik donanımdan yoksun olduklarına dikkat çeken bir alıntıya yer vermektedir.289
Bilindiği gibi karşılaştırmalı yönetim alanındaki çalışmalar, az gelişmiş ülkelerin idari yapılarının geliştirilebilmesi için gelişmiş ülkelerin bürokratik yapılarının az gelişmiş ülkelere aktarılması gerektiği savıyla başlatılmıştır. Ama zaman içerisinde modernleşme sürecinin bir bütün olduğu ve gelişmiş ülkelere ait bir parçanın yalnız başına ve olduğu gibi bir başka ortama aktarılmasının beklenen sonuçların elde edilmesini sağlayamayacağını öne süren görüşler ortaya çıkmıştır. Bu yeni görüşlere göre az gelişmiş ülkelerin idari yapılarını düzeltmeye çalışmadan önce söz konusu idari yapıların özellikleri ve bu özellikleri ortaya çıkaran nedenlerin incelenmesi gerekmektedir.290 Karşılaştırmalı kamu yönetimi alanındaki bu yeni
______________________________
288 Dwight Waldo, “Introductory Comments: Comparative and Development Administration:
Retrospect and Prospect”, Public Administration Review, Vol. 36, No. 6, Nov.-Dec. 1976, s. 615.
289 Dwight Waldo, “Comparative Public Administration: Prologue, Performance, Problems and Promise”, s. 152, 168.
290 Metin Heper, Modernleşme ve Bürokrasi, Türk Sosyal Bilimler Derneği Yayımları, Ankara, 1973,
yaklaşım “yardım edilecek” ülkenin idari yapılarının daha “bilimsel” bir biçimde incelenmesini öngörmektedir. Bu yeni yaklaşımla birlikte karşılaştırmalı kamu yönetimi çalışmalarında ekolojik yaklaşımlar, görgül araştırmalar, sayısal analizler gibi olgucu teknik ve yöntemler kullanılmaya başlanmıştır.
Görünen odur ki, Birgül Ayman Güler’in de saptadığı üzere, tümüyle davranışçı ve olgucu yöntemlerin rehberliğinde ilerleyen ve görgül araştırmalar ve nicel tekniklerin dışında hiçbir şeye yüz vermeyen karşılaştırmalı yönetimin kullandığı bu model (bürokratik model) ve yöntemler (sistem kuramı) sistemden sisteme ve ülkeden ülkeye değişen toplumsal olguyu yeterince açıklayamamış ve karşılaştırmalı yönetim ve kalkınma yönetimi çalışmalarından umulan sonuçlara ulaşılamamıştır. Bu durumu doğru bir şekilde gözlemleyen Amerikan kamu yönetimcileri amaçlara ulaşmayı sağlayacak yeni model ve yöntemlerin gerekliliğinden söz etmektedirler. Fred Riggs’in 1970’li yıllarda açıkça ortaya koyduğu gibi, farklı kültürlerde uygulanabilirliğinin sınırlı olduğu anlaşılan Amerikan kamu yönetimi öğreti ve uygulamalarının bu ülkelerdeki yönetsel davranışı biçimlendiren koşulları daha iyi anlayabilecek şekilde revize edilmesi gerekmektedir.291 Bu türden “özeleştiriler” ilerleyen günlerde daha da yoğunlaşacak,
“farklı kültürlerde toplumsal eylemin öznel anlamının nasıl çözümleneceği, farklı formasyonlarda örgütsel değişmenin mekanizmalarının nasıl öğrenilebileceği ve çatışma doğuran dengesizliklerin yenileme etkilerinin nasıl belirlenebileceği” gibi sorulara yanıt aranacaktır. 1950 ve1960’lı yıllarda üçüncü dünyaya nizam vermekle
______________________________
291 Brian Loveman, a.g.m., s. 617.
uğraşan kalkınmacı karşılaştırmalı yönetim dönemiyle aynı ortak sorulara yanıt arayan ve günümüzde bu kez tüm dünyaya “nizam verme” işini üstlenmiş olan ABD kamu yönetimi aradığı yanıtı 1970’li yıllarda fenomenoloji ve hermenötik gibi yöntemlerde bulacaktır.292
______________________________
292 Birgül A. Güler, “Kamu Yönetiminde- örgütbiliminde- Post-Pozitivizm (yorumsamacılık)”, Çalışma Notu, Şubat 2004, http://politics.ankara.edu.tr/bguler, 02.03.2008.
III. YENİ KAMU YÖNETİMİ
1960’lı yılların sonlarına gelindiğinde Amerika ve dünya bir “devrimler çağı”na girmiştir.293 Önceki dönemlere hiç benzemeyen bir değişim çağıdır bu. Bilim ve teknoloji başta olmak üzere hemen her alanda olumlu nitelikler yüklenebilecek devrimler yaşanmakta, ama diğer yandan da ülke toplumsal sorunlarla çalkalanmaktadır. Yoksulluk, ırk çatışmaları, şiddet ve Vietnam savaşı gibi olumsuzluklar toplumu derinden etkilenmektedir. Waldo sonraları bu yıllarla ilgili olarak, kamu yönetimi disiplininin olağanüstü bir değişim çağına değişimle başa çıkabilecek uygun kuram ve araçlardan yoksun olarak girdiğini söyleyecektir.294 Aslında 1960’lı yıllar geleceğe olan umutla başlamıştır. Devletin, bunca yıllık deneyimiyle ve Amerikan üniversitelerinin de yardımıyla ülkenin sorunlarını çözeceğine olan güvenden kaynaklanan bir umuttur bu. Ama yıllar ilerledikçe geleceğe ilişkin bu umut yok olmaya başlamıştır. 1950’li yılların refahından başta Siyah Amerikalılar olmak üzere toplumun birçok kesimi yeterince pay alamamış, Kennedy ve Martin Luther King gibi toplumun en sevilen liderleri öldürülmüş, Vietnam’da tümüyle haksız ve ortak özellikleri “fakir ve genç” olmak olan Amerikalıların öldüğü bir savaşa girilmiş, kısacası “Amerikan Rüyası” karabasana dönüşmüştür. Başlangıçtaki umudun yerini önceleri düş kırıklığı, sonraları ise isyan almıştır. Şehirler yanmakta, üniversite yerleşkeleri işgal edilmektedir. Toplumda büyük bir güven bunalımı yaşanmaktadır. 1960’lı yılları, Amerikalıların aile, kilise, medya, üniversite ve devlete, kısacası tüm kurumlara olan güveninin kaybolmaya başladığı yıllar olarak nitelendiren George Frederickson’a göre “yaşlılar” tarafından
______________________________
293 Dwight Waldo, “Public Administration in a Time of Revolutions”, s. 362.
294 Dwight Waldo, “Public Administration and Change: Terra Paene Incognita”, s. 103.
yönetilen bu kurumlara olan güvensizlik sonuçta bir kuşak çatışmasına dönüşmüştür.295 Söz konusu ortam başta çatışmanın odağında olan üniversiteler ve akademik çevreler olmak üzere tüm kurumları etkilemiştir. Sosyal bilimler alanı ve özellikle siyaset bilimi ve kamu yönetimi disiplinleri ise bu etkinin en derinden hissedildiği alanlardır.
Waldo da tam bu günlerde kamu yönetiminin yaşanan karmaşa ile ilgili sorumluluğuna dikkat çeker; “Yaşanan sorunların ortaya çıkmasında kamu yönetiminin başarı ve başarısızlıkları da pay sahibidir. Bu nedenle kamu yönetimciler zaman geçirmeksizin gündemdeki sorunlara eğilmelidir. Kamu yönetimi bu denli bilgiye sahipse eğer, yaşanabilir bir çevrenin yaratılmasında, şiddetin önlenmesinde, yoksulluğun ortadan kaldırılmasında ve eşitlik ve adaletin sağlanmasında da etkin rol almalıdır.”296 Waldo aynı yazısında kamu yönetiminin sorumluluğu bağlamında Albert Camus’un Veba (The Plague) adlı romanındaki
“bürokrat” karakterini örnek gösterir. Romanda veba salgınının vurduğu Cezayir’in Oran şehrindeki kamu görevlileri, eyleme geçmek yerine talimatları uygulayan, öncelik almayan, yetersiz ve hayal gücünden uzak kişiler olarak resmedilmektedir.
Waldo’ya göre kamu yöneticisi olağanüstü olaylar karşısında olağan uygulamalarla ve beklemekle yetinemez, sorumluluk almalı ve harekete geçmelidir.297 Zaten kamu yararı da harekete geçmeyi gerektirir.298 Waldoayrıca bu yazısının yayımlandığı
______________________________
295 George Frederickson, “Minnowbrook II: Changing Epochs of Public Administration”, Public Administration Review, March/April 1989, s. 96.
296 Dwight Waldo, “Public Administration in a Time of Revolutions”, s. 365.
297 William L. Waugh Jr., “Varoluşçu Kamu Yöneticisi” adlı makalesinde Waldo’yu kamu görevlilerinin sorumluluk almasını savunması bağlamında “varoluşçu” felsefeyle ilişkilendirir.
William L. Waugh Jr., “The Existentialist Public Administrator”, International Journal of Organization Theory and Behavior, Vol. 7, No. 3, Fall 2004, s. 522.
298
derginin editörü olarak aynı sayıda dergi okuyucularına seslenir ve kamu yönetimi dünyasını yaşanan sorunlara duyarsız olmakla eleştirerek herkesi bu yaşamsal sorunlarla ilgili tartışmaya çağırır.299