Yönetişim ve Yeni Kamu İşletmeciliğ

1980’li yıllarda özelleştirme, deregülasyon ve yerelleşme politikaları ile minimal devlete, hatta devletsizliğe doğru gidiş eğilimi belirmiştir (Güler, 2005: vii- viii) ancak 1990’lı yıllarla birlikte yeni liberal söylemin itibar yitirdiği ve “devletin geri döndüğü” görülmektedir. Yeni tür devletçiliğin devlete verdiği işlev “özel girişim birimlerinin uyumunu en iyi sağlayacak kurumsal yapıyı kurmak”tır (Timur, 1998: 62). Özellikle 1990’lı yıllarla birlikte 1980’li yıllardaki “minimal devlet”

söyleminin yerini etkin devlet, rekabetçi devlet, düzenleyici devlet, piyasa dostu devlet, “kürek çeken değil, dümen tutan devlet”, girişimci devlet, “Yönetişimci devlet” gibi birbirinin aynı ya da yakın anlamı olan 1990’lı yıllara özgü yeni liberal devleti anlatan bir söylem değişikliğinin aldığı görülmektedir.

Yeni liberal etkin devletle kastedilen, “devlet etkinliklerinin kararlaştırılması, uygulanması, değerlendirilmesinde egemen toplumsal güçleri yetkili kılmış devlet”tir. “Etkin devlet”in karar ve uygulamalarına doğrudan kattığı aktörler, yurttaşlar değildir. “Yeni zamanlar”ın aktörleri Toplam Kalite Yönetimi diliyle “müşteriler”dir. Etkin devletin “herkes”i eşit yurttaşlar değildir. “Etkin devletin, karar ve uygulama mekanizmasına yerleştirdiği…özelleştirmelerdeki …yüklenicilerdir.” Etkin devlet, kamu hizmetlerini özelleştirmesinin yanı sıra, kendi bünyesinde görünen hizmetleri de çeşitli yöntemlerle özel sektöre gördürüp kâr konusu yapan devlettir. Etkin devletin etkinliği “kamu-özel” ortaklığından gelmektedir. Etkin devlet, kamu hizmetlerini metalaştırma politikası güden devlettir. Etkin devlet, halk oyuyla seçilenlerle bunlar tarafından atanarak görevlendirilenleri karar mekanizmalarından uzaklaştırıp, karar ve uygulama iktidarını doğrudan sermayenin kendisine açmıştır. Bunun yolu katılımcı bir yöntem olan Yönetişimdir (Güler, 2005: viii-ix). Yönetişim “çok aktörlü yönetim” olarak da tanımlanmaktadır (Bozkurt ve diğerleri, 1998:274). Bu modelle toplumsal aktörler devlet yetkisiyle donatılmıştır (Güler, 2005: ix).

Yönetişim modelinin kuramsal dayanağı; sorunların kaynağını “yanlış yönetime” dayandırarak, kamu yönetiminin girişimcilik ekseninde yeniden düzenlenmesini savunan “girişimci hükümet” paradigmasıdır. Osborne ve Gaebler’ın “Reinventing Government” adlı çalışmalarında geliştirdikleri model; 1980’li yıllarda devlete yönelik aşırı eleştirel tutum nedeniyle yurttaşların devlete olan güvensizliğini gidererek, devlete yeniden meşruiyet kazandırmayı amaçlamaktadırlar. Osborne ve Gaebler, kamu, özel ya da gönüllü kuruluş ayrımı olmaksızın, günümüz dünyasından başarılı olmak için uygulanması gereken on temel ilkeden söz etmektedir. Bu ilkeleri kamu yönetiminin yol haritası olarak görmektedirler; 1. Katalizör hükümet: Kürek çekmek yerine yönlendirmek. 2. Toplulukların sahiplendiği hükümet: Hizmet sunmak yerine yapabilir kılmak. 3. Rekabetçi hükümet: Kamusal hizmet sunumuna rekabeti dahil etmek. 4. Misyona yönelik hükümet: Kural yönelimli örgütlenmeleri

dönüştürmek. 5. Sonuçlara odaklı hükümet: Girdilere değil sonuçlara odaklanma. 6. Müşteriye yönelik hükümet: Bürokrasinin değil müşterinin gereksinimlerini karşılamak 7. Girişimci hükümet: Harcamak yerine kazanmak. 8. İlerisini düşünebilen hükümet: Tedavi etmektense önlemek. 9. Adem-i merkeziyetçi hükümet: Hiyerarşi yerine katılım ve takım çalışması. 10. Pazar odaklı hükümet: Piyasa aracılığıyla değişimin itici gücü olmak (Osborne ve Gaebler, 1992: iv-x).

Osborne ve Gaebler’in belirttiği ilkeler aynı zamanda Yeni Kamu İşletmeciliğine vurgu yapmakta, kamu yönetiminin kamusallığını sorgulamamaktadır. Yeni Kamu İşletmeciliği yaklaşımının, hükümetin gerekli ve iyi bir kurum olduğu imajı verilerek uygulanması amaçlanmaktadır. Girişimci hükümet paradigması, Yeni Kamu İşletmeciliğinin merkezi temalarını (yurttaşları müşteri olarak değerlendirmek vb.) korumakta, kamu yönetiminin bir işletme gibi yönetilmesinde daha uç bir noktaya giderek hükümeti, kamu-kamu rekabetini de içeren rekabetçi ve girişimci bir kimlikle yeniden kavramsallaştırmaktadır (Şahin, 1999a: 70-71). Kamu yönetiminin sadece özel sektör tekniklerini değil, özel sektörün değerlerini de benimsemesi gerektiği belirtilmektedir(deLeon ve Denhardt, 2000:90). “Girişimci Hükümet” paradigması, 1980’lerin devlet anlayışının özelleştirme, yerelleşme, müşteri odaklı bürokrasi gibi temel öğelerini içermekte, bunlara ek olarak “toplulukların sahiplendiği hükümet” ilkesiyle geniş anlamda gönüllülerin, dar anlamda sivil toplum örgütlerinin kamu yönetimine katılımını ya da paydaş olmasını öngörmektedir. Sivil toplum örgütleri güçlendirilip kamusal hizmet sunumunda etkin hale gelmekte ve Yönetişim kavramının olmazsa olmazlarından biri olarak gösterilmektedir. Devletin bir aktör olarak temel toplumsal politikaları belirleme ve karar alma süreçlerinde rolü ve yerine ilişkin başlangıçtaki katı karşıtlık, uygulamada karşılaşılan ciddi sorunlar nedeniyle yumuşatılmıştır. Yönetişim olarak adlandırılan bu yeni yaklaşımda devlet, politika belirlemede diğer aktörlerle birlikte yer almaktadır (Aksoy, 2004: 34). Yönetişim modeli, yöneten-yönetilen karşıtlığı biçimindeki bir devlet-toplum karşıtlığını reddeder. Bunun yerine devlet ve toplum arasında eşitlerarası, hatta karşılıklı bağımlılığa dayalı, bir ilişki öngörür, “birlikte yönetim”den söz eder. Hükümetin yanı sıra hükümet dışı aktörlerin de eşit statüde katılımına imkan verir. Yönetişim modelinde devletin rolü, “kürek çeken değil dümen tutan devlet” olarak tanımlanır. Hükümet, resmi ve yasal işlemler ve süreçleri

anlatırken, Yönetişim, enformel ilişki ağlarına dayalı bir yönetim biçimini ifade etmektedir. Yönetişim, bir yandan devletin değişen rolü ve biçimini anlatırken, diğer yandan da bu değişimi sağlayacak mekanizmaları ve yeni kurallar bütününü gösteren bir kavramdır (Bayramoğlu, 2005: 31-33).

Boratav’a göre (1998), yeni liberal politikaların yarattığı siyasi ve ahlaki enkaza koşut olarak halk kitleleri siyasetten kopmakta, umutsuzluğa ve karanlık akımlara sürüklenmektedir. Bu çöküş yeni liberal kanadın kimi temsilcileri tarafından da algılanmıştır. Bu kapsamda, yozlaşmaya bir çare olarak ortaya atılan Yönetişim türü çözümler kalkınmacı bir sosyal devlete dönüşü de engelleyici bir bağlamda ele alınmaktadır. Yönetişimin sivil topluma dayanmasının meşruiyetin yeniden sağlanmasını kolaylaştıracağı inancı vardır. Yönetişim, yeni liberal politikaların başarısızlıklarını törpüleyerek bu politikaları mümkün olduğu ölçüde devam ettirebilmek için gündeme getirilmiştir. Görünüşte katılımcılığa önem veren yeni bir demokratik katılım biçimi olarak tanımlansa da, temel amacı sistemin baskıcı ve eşitsizlikçi özelliklerinin gizlenmesidir. Toplumsal ve politik açıdan kısıtlayıcı yönünün ağır basması nedeniyle özde demokratik bir içeriğe sahip olması mümkün görünmemektedir (Aygül, 1998: 251). Yönetişim modelinin önerdiği, kamu-özel-sivil ya da gönüllü sektör işbirliği ve ortaklığı, demokratik katılımdan çok, özel sektörün yetersizliklerini aşmayı amaçlamaktadır. Kamu-özel-sivil işbirliği ve ortaklığı; “bir sektörün diğer sektörü güçlendirmesi yoluyla sektörel yetersizliklerin aşılması, işbirliğine katılanlara karşılıklı bir denetleme ve gözetme ortamı hazırlaması, sermayenin kâr getirmeyen bir alana yatırım yapmaktan kaçınması, devletin yetersizliği ile gönüllü sektörün kaynaklardan yoksunluğu arasında denge kurulmasını amaçlamaktadır” (Otiso, 2003: 228). Bu nedenle, Yönetişim ağının dışında kalanlar açısından Yönetişim yaklaşımı dışlayıcı bir özelliğe sahiptir (Coşkun, 2003: 50-51).

Hirst ve Thompson (1998:174), “İyi Yönetişim” kavramının, 1970 kriziyle etkinliği azalan Dünya Bankası ve Uluslararası Para Fonu’nun yeni politika arayışlarının sonucu olarak ortaya çıktığını belirtir. “İyi kamu yönetimi” anlamına gelen “İyi Yönetişim”, kesin olmayan, gevşek bir kriterdir ve bu yönüyle uluslararası örgütlere, ulusal hükümetlere müdahale konusunda daha geniş kapsamlı güç vermektedir. Sivil toplum örgütlerinin devlet eliyle güçlendirilmesi stratejisi

bulunmaktadır. Bu strateji bir yandan ulus-devletleri ‘küresel’ egemenliğin alt iktidar yapıları olarak görürken, siyasal iktidarın mekanı uluslararası bir karakter kazanmaya başlamaktadır. Yönetişimi yerelleşme bağlamında değerlendiren Güler’e göre (1998:195); çok aktörlü Yönetişim modeli, yerel karar tekelini yerel karar mekanizmasından genel olarak sermayeye ve özel olarak ulus-aşırı sermayeye yer açmakla sonuçlanacak bir modeldir. Yeni yerelleşme, yalnızca yerli sermayeyi doğrudan yönetici sınıfa dönüştürmekle kalmamakta, yabancı unsurları kamu gücünün meşru üyeleri haline getirmektedir. Bu bağlamda, Devletin ekonomik ve toplumsal gücünü yitirmesiyle boşalan alanları yerel, sivil toplum örgütleri, piyasa ve uluslararası kuruluşlar doldurmuştur (Şahin, 2001: 665).

Yeni sağın güçlendirdiği küreselleşmenin etkisi altında devlet sosyo- ekonomik faaliyetlerini özel sektöre aktarmak için piyasa yönelimli politikaları benimsemekle kalmamış, aynı zamanda, elde kalan kamu sektörünü de rol, yapı, yönelim ve örgüt kültürü açısından özel sektör kuruluşlarıyla benzeştirmiştir. Bu durum, Yeni Kamu İşletmeciliği kavramında ifadesi bulan, küreselleşmeye olanak sağlayan ve küresel piyasa güçlerini destekleyen yeni bir kamu yönetimi biçimine yol açmaktadır (Haque, 2002: 104-105). Bu bağlamda, 20. yüzyılda baskın olan geleneksel kamu yönetimi 1980’lerin ortalarından itibaren yaşanan değişim sürecinde esnek ve piyasanın önceliklerine dayanan kamu işletmeciliğine doğru değişmiştir. Bu değişim sadece bir “reform” ya da küçük bir yönetim anlayışı değişikliği değildir. Aynı zamanda devletin rolünde ve devlet-yurttaş ilişkilerinde bir değişikliktir. Kamu işletmeciliği üzerinden yaratılan tartışma kamu hizmeti ve

devletin toplumdaki rolüne ilişkin daha büyük sorular ortaya çıkarmaktadır (Hughes, 2003: 1, 70).

1970’li yıllarda bugünkü anlamıyla ortaya çıkan “kamu işletmeciliği” anlayışı Christopher Hood tarafından Yeni Kamu İşletmeciliği olarak adlandırılmıştır (Christensen ve Legreid, 2004: 136; Hughes, 2003: 4). Yeni Kamu İşletmeciliği kavramsallaştırmasının başındaki yeni terimi, kavramın ilk kez 1980’lerde ortaya çıkması anlamında değildir. Pek çok Yeni Kamu İşletmeciliği uygulaması (özel sektör teknikleri) kamu yönetiminde erken dönemlerden beri bulunmaktadır (Hood, 1995: 94; deLeon ve Denhardt, 2000: 90; Hughes, 2003: 276-277). Kamu işletmeciliği yeni sağ ve yeni liberalizmin uygulayımcı yönünü oluşturmaktadır.

Kamu işletmeciliğinin yönetim pratiklerinin arkasında; bireylerin çıkarlarının toplumsal çıkarlardan öncelikli olduğu, insan davranışının “kişisel çıkar” ve “kâr maksimizasyonu” ile güdülendiği, yurttaşların müşteri olduğu, girişimciliğin önem

kazandığı yeni sağcı bir dünya görüşü bulunmaktadır (Üstüner, 2003: 375; Drechsler, 2005: 17).

Kökleri önceki1 yıllara kadar gitse de, kamu işletmeciliği yönündeki uygulamalar büyük ölçüde 1970’li yıllar ve özellikle 1980’li yıllarda başlamıştır. Ancak, 1980’li yıllar boyunca, Yeni Kamu İşletmeciliğinin ilkeleri tüm Ekonomi İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (OECD-Organisation for Economic Co-operation and Development) ülkelerinde aynı ölçüde uygulamaya aktarılamamıştır (Hood, 1995: 94, 98). İlk olarak gelişmiş ülkelerde başlayan uygulamalar Dünya Bankası, Uluslararası Para Fonu ve OECD gibi kuruluşların da etkisiyle zamanla uluslararası bir eğilim olarak gelişmekte olan ülkelere de yayılmıştır (Hughes, 2003: 5, 51; Drechsler, 2005: 18). Hood (1995: 98-100), OECD ülkelerini Yeni Kamu İşletmeciliği reformlarına uyum bakımından üç kısıma ayırmaktadır. İlk kısımda yer alan İngiltere, İsveç, Kanada, Avustralya ve Yeni Zelanda reformlara yüksek uyum sağlayan ülkelerdendir. Yunanistan, İspanya, Almanya, İsviçre ve Türkiye2 ise düşük uyum sağlayan ülkeler grubundadır. Fransa’nın başını çektiği bir kısım ülkeler ise orta derecede uyum sağlayan ülkeler grubundadır. Bir başka önemli nokta, bu reformları uygulayan hükümetlerin kimisinin “sol”, kimisinin “merkez”, kimisinin de “sağ” hükümet olmasıdır.

1.3. KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞINDAKİ DEĞİŞİMİN GÜVENLİK