Ulus-Devletin Belirginleşme Dönemi (1980 Günümüz)

Türkiye, 1980 sonrası dünyanın da hızla kapitalistleşme dönemine girmesiyle birlikte, liberal politikalarla daha hızlı göç almaya başladığı dönem içine girmiştir. Avrupa Birliği ülkelerine kıyasla daha az göç alsa da, az gelişmiş ülkelerden ülkemize yaşanan göçler oldukça fazla olduğu görülmektedir (Tuna & Özbek, Mart 2014, s. 49). 1980’li yıllarda başlayıp günümüze kadar gelinen süreçte, hem yaşanan göç türleri değişikliğe uğramış hem de Avrupa Birliği’ne üyelik çalışmalarıyla gerçekleştirilen politika ve uygulamalar daha belirgin bir hâl almaya başlamıştır. Türkiye’nin çevre ülkelerinde o dönem başlayan ve hâlâ devam eden karışıklıklar ve rejim sorunu insanların kitleler halinde özellikle Türkiye’ye gelmesine sebep olmuş ve olmaya devam etmektedir. Türkiye karşılaştığı farklı türdeki göç akınlarıyla mücadele etmek için çeşitli mevzuat, uygulama değişikliklerine gitmek durumda kalmıştır. Aynı zamanda 1990’lı yıllarla birlikte küreselleşmenin hız kazanması ve sınırlar arası geçişlerin daha kolay olması sebebiyle göç hareketleri hem hızlanmış hem de sayıca artmıştır. Son 25 yıldır, Asya ve Afrika ülkelerinden pek çok kişi Türkiye’ye hem yasal hem de yasa dışı yollarla giriş yapıp, Avrupa ülkelerine geçiş yapmaya çalışmaktadır (Demirhan & Aslan, 2015, s. 39).

1979 yılında yaşanan İran Devrimiyle birlikte, ülkede yaşanan baskının artması kamu düzeninin bozulması ve birçok İranlı’nın daha çok siyasi nedenlerle, artık ülkesinde barınamaması sonucu yaklaşık bir milyon İranlı’nın Türk topraklarına sığınma talebinde bulunmuştur. Türkiye Cumhuriyeti’nin 1951 Cenevre Sözleşmesi’ne koyduğu coğrafi çekince sonucu, İranlılar’a mülteci statüsü verilmeyip

sahip oldukları turist vizesi süresi doluncaya kadar Türkiye’de kalıp, daha sonra da büyük çoğunluğu önceden Avrupa’ya giden öncü ilişkileri sayesinde Avrupa ülkelerine göç etmiştir (Kartal & Başçı, 2014, s. 281).

Yaklaşık 300.000’den fazla Bulgar’ın 1989 yazı boyunca Bulgaristan’dan Türkiye’ye zorunlukla göç ettirilmesi, Avrupa kıtasında İkinci Dünya Savaşından beri yaşanan en büyük kitlesel göç olarak bilinmektedir. Bulgaristan ile yaşanan bu kitlesel göç hareketi, iki ülke arasında gerginliğin yaşanmasına sebep olmuştur. Sonuçta da 240.000’den fazla Bulgar Türkü, Türk vatandaşlığına kabul edilmiştir (Kirişçi & Karaca, 2015, s. 301).

1988-1991 İran-Irak Savaşının yaşanması, 1990-1991 Körfez Savaşı’nın yaşanması ve 1991’ de Saddam Hüseyin’in Kürtleri ve Kuzey Irak’taki diğer azınlık grupları hedef alması sonucu yaklaşık yarım milyona yakın insanın Türkiye’nin sınır bölgelerine sığınmıştır. 1980’lerde Türkiye’nin Kürt kimliğini reddetmeye yönelik politikaya sahip olması ve 1980’lerde yaşadığı deneyimlerin sonucu, Türkiye’de özellikle de asker ve güvenlik çevrelerinin bu duruma bakış açısı ulusal güvenliği istikrarsızlaştıracağı yönündedir. Türkiye’nin, Kürtlere saldıran Saddam Hüseyin’e uluslararası bir karşılık verilmesi için BM Güvenlik Konseyi’ni harekete geçirmeye çalışması sürecinde ve en son Türkiye’nin sınır kapılarını kapalı tutmasına ve mültecilerin ülkeye girişinin engellenmesi kararı verilmesine neden olsa da mültecilerin Türkiye’ de güçlü aile bağlarının olmasından dolayı birçok mülteci çoktan ülkeye giriş yapmıştır. Daha sonra hükümet, Kuzey Irak’ta “güvenli bölge” oluşturulması ve mültecilerin bu bölgede kurulan 20’ye yakın kampa alınması sağlanmıştır. Bu kişilerin çoğu Kuzey Irak’a geri dönmüş olsa da daha sonra geriye kalan yaklaşık 14.000 kişi ise Türkiye’de kurulan kampa alınıp üçüncü bir ülkeye gönderilinceye kadar burada tutulması sağlanmıştır (Kirişçi & Karaca, 2015, s. 305).

1992’de Bosna Hersek’te yaşanan kitlesel göç hareketi sonucunda sığınmacıların bir kısmı Türkiye’ye yerleşip, bir kısmı da Türkiye’yi transit ülke olarak değerlendirmiştir. 1997 yılında Bosna Hersek’ten ve İran, Irak’tan gelen 2,400 mülteci ve 2,200 sığınmacı Türkiye’de kalmıştır ayrıca Sri Lanka, Afganistan, Somali, Filistin den kitlesel şekilde olmayan sığınma hareketleri yaşanmıştır (Kartal & Başçı, 2014, s. 282).

Bu durumların yaşanmasıyla, sayı açısından fazla olan ve çeşitli ülkelerden Türkiye’ye gelen bu kişilerin ülkede kalışları, hukuki statülerinin verilmesi, Türkiye’nin Cenevre Sözleşmesinde koymuş olduğu coğrafi alan sınırlaması sebebiyle çeşitli sorunlara sebep olmuştur. Bu nedenle Türkiye Cumhuriyeti 1994 yılında İltica Yönetmeliğini çıkarmıştır. Bu yönetmelikle göç süreci, 2013 yılında çıkarılan Yabancılar Uluslararası Koruma Kanunu’nu çıkarılıncaya kadar bu şekilde yönetilmeye çalışılmıştır (Demirhan & Aslan, 2015, s. 40).

1990’lı yıllardan itibaren Türkiye, karşılaştığı sığınmacı hareketleri daha önce Türkiye Cumhuriyeti’nin kuruluş aşamasında sahip olunan millileştirme politikası amacıyla 1934 yılında çıkarmış olduğu 5543 Sayılı İskân Kanunu ile çözemeyeceği için, 1994 İltica Yönetmeliği6 _{çıkarılmıştır. 1994 yılında çıkarılan bu yönetmelik}

Türkiye’nin o dönem karşılaştığı göç türüne cevap vermek için, yaşanan ihtiyaçtan çıkmıştır. Bu yönetmelikle Türkiye’de yaşanan sığınma ve göç politikaları yeni bir döneme girmiştir. 1994 İltica Yönetmeliği 2. maddesinde yönetmeliğin amacı;

“1951 tarihli Mültecilerin Hukuki Durumuna Dair Cenevre Sözleşmesi ile Mültecilerin Hukuki Statüsüne İlişkin 31 Ocak 1967 tarihli Protokol gereğince Türkiye’ye münferiden (tek başına) iltica eden veya başka ülkelere iltica etmek üzere Türkiye’den ikamet izni talep eden yabancılar ile topluca iltica veya sığınmak amacıyla Türkiye sınırlarına gelen yabancılara ve olabilecek nüfus hareketlerine uygulanacak usul ve esasların tespiti ile görevli kuruluşların belirlenmesi” (1994 Yönetmeliği md 2, 1994)

olarak belirtilmiştir. Bu yönetmelik, 1951 Cenevre Sözleşmesi ve 1967 Protokolünün hükümlerinin dayanağı altında hazırlanmış ve bu sözleşmelere ek olarak iltica kavramının yanında sığınma kavramına da yer vermiştir. Ayrıca sığınma ve mülteci terimlerinin birbirinden ayrılması sağlanmıştır. 1994 İltica Yönetmeliği bu anlamda düzenlenen ilk yasal düzenleme olması açısından büyük bir önem taşımasına rağmen, mülteci ve sığınmacılara sağlanan haklar bakımından eksikliklere sahiptir. 1994 sonrası dönem, özellikle İltica Yönetmeliğinin çıkmasıyla birlikte, göç ve

6 _{“Türkiye’ye İltica Eden veya Başka Bir Ülkeye İltica Etmek Üzere Türkiye’den İkamet İzni Talep}

Eden Münferit Yabancılar ile Topluca Sığınma Amacıyla Sınırlarımıza Gelen Yabancılara ve Olabilecek Nüfus Hareketlerine Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkındaki Yönetmelik” 1994 İltica Yönetmeliği olarak kullanılacaktır.

sığınma politikalarının uygulanması için gerekli olan altyapı ve kurumların ortaya çıktığı dönemdir. Bu dönem Avrupa Birliği katılım müzakereleri boyunca, Avrupa Birliği müktesebatına yakınlaştırma sürecini içermektedir (Kara, 2015, s. 168).

2.1.3.1. 2004 - 2013 Arasındaki Gelişmeler ve Düzenlemeler

Türkiye’nin uygulamak için ortaya koyduğu göç politikaları değişen konjonktüre bağlıdır. Türkiye’de göçün yönetilmesi süreci, değişen göçün yapısı, türü ve gelen sayıya bağlı olarak farklı dönemlere ayrılmaktadır. 1994 öncesi dönemi, daha çok göçle ülkeye gelenlerin Türk kökenli olmasından kaynaklı görmezlikten gelinen dönem, 1994-2001 arası dönemi uluslararası normlara dayanılarak oluşan dönem ve 2001 sonrası dönemi de AB sürecine dâhil olunması isteğiyle birlikte uygulanacak politikaların, temelinin Avrupalılaşmak olması şeklinde ayrılmaktadır (İçduygu, 2004, s. 90-91). Ayrıca sığınma ve göç politikaları konusunda 1994-2001 yılları arasında, Türk yetkililerinin konuyu daha dikkatli ele aldıkları ve önemsedikleri bir dönem olduğu görülebilmektedir. Bu dönemde Türkiye’de sığınmacı ve mültecilerin haklarının uluslararası temele dayandırıldığı dikkat çekmektedir. BMMYK gibi uluslararası kuruluşların, Türk yetkililerine göç alanında bir takım eğitimler verilerek gelişmelerine katlı sağladıkları söylenebilir. Bu eğitimlere 1988 yılında başlanmıştır ve daha çok yabancılarla iletişim halinde olan polis memurları, hâkimler, savcılar ve kırsal bölgelerde çalışan jandarmalar için düzenlenmiştir. 1991 yılında yaşanan Körfez Savaşı kriziyle birlikte, Uluslararası Göç Örgütü’nün Türkiye’de kurulan bürosu o dönem artan insan kaçakçılığının önlenebilmesinde büyük role sahiptir. Daha sonra örgüt Kasım 2004’te Türk devletinden tam diplomatik statü almıştır (İçduygu & Biehl, 2012, s. 37).

1994 İltica Yönetmeliği’nin geri göndermeme ilkesine rağmen, bazı geri gönderme durumlarının gerçekleşmesi sonucu, uluslararası platformda ortaya çıkan tepkilerden dolayı, Türk yetkililer bundan sonraki süreçte uygulamaya sokulacak olan kararların, uluslararası normlara uyum sağlaması açısından dikkat ettikleri bir dönemdir. Bu yönetmeliğe göre; Avrupalı olmayan ve BMMYK’ne başvuran mültecilerin, üçüncü bir ülkeye yerleştirilme sürecinde, ayrıca Türk Hükümetine de “geçici sığınma” başvurularında bulunmaları gerekiyordu. Bu sürenin, yabancılar ülkeye girdikten itibaren 5 gün içinde olması zorunluluğu taşıması sığınmaya erişimi

engelleyici olması bakımından Batı hükümetleri ve insan hakları örgütlerinin ciddi eleştirisine sebep olmuştur. Bu açıdan 1994’ten 2001’e kadar yaşanan süreç Türk yetkililerinin yeni kararlar aldıkları ve sorumluluklarını artırdıkları dönem olma özelliğini taşımaktadır (İçduygu & Biehl, 2012, s. 37). Bu sürecin en önemli yapı taşlarından biri 8 Mart 2001’de kabul edilen ve 19 Mayıs 2003’te revize edilen Türkiye Katılım Ortaklığı Belgesini kabul etmiş ve AB mevzuatının kabulü için ulusal program takip etmeye başlamıştır. Bu belge ile Türkiye göç politikalarını Avrupa Birliği ile uyumlu hale getirmek için bir takım kısa ve orta vadeli planlar belirlemiştir. Bunlar; vize, yasa ve uygulamalarının AB müktesebatıyla uyumlu hale getirmek, yasadışı göçle mücadele etmek için kabul, geri kabul, sınır dışı etme gibi uygulamalar geliştirmek, 1951 Cenevre Sözleşmesine konulan coğrafi sınır şartını kaldırılması için çalışmalara başlamak ve bu açıdan müktesebatla uyum sağlamak, sığınma başvurusu ve değerlendirilmesi mekanizmasını güçlendirmek, mülteci ve sığınmacılar için barınma yerlerinin iyileştirilmesini sağlamak gibi hedefler konulmuştur. Türkiye Avrupa Birliği’ne uyum sürecinde bu ortaklığı kabul etmiş ve sahip olduğu göç politikalarıyla ilgili düzenleme, yenileme yapabileceği bir aşamaya gelmiş bulunmaktadır. 2510 Sayılı kanun ile 1934 İskân Kanunu 2006 yılında bazı değişikliklere uğramıştır. Bunlar; daha önce Türkiye’ye göçmen olarak alınamayacaklar arasında sayılan “anarşistler, casuslar ve göçebe Çingenelerin” 2006 değişikliğiyle yeni yasadan çıkarılmıştır. Ayrıca yapılan “Kamu Yönetimi Reformuyla” gerçekleştirilen bazı kurumların değişikliğe uğramasıyla, bu kanunun dayanağını oluşturan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü 2005 yılında lağvedilmiştir. Genel Müdürlüğün iskânla ilgili işlemleri için illerde özel idareye, o dönem merkezde “Bayındırlık İskân Bakanlığı Afet İşleri Genel Müdürlüğü’ne devredilmiştir (İçduygu, Erder, & Gençkaya, 2014, s. 243).

İltica alanında Türkiye AB ile uyum sürecinde önemli etkiler elde etmek amacıyla söz konusu tasarı “Sığınma ve Göç Alanındaki AB Müktesebatının Üstlenilmesine ilişkin Türkiye Ulusal Eylem Planı” adıyla, İçişleri Bakanlığı tarafından 25 Mart 2005’te yürürlüğe girmiştir. Bu eylem planının amacı Türkiye’nin sahip olduğu göç mevzuatının toparlanması ve yenilenmesidir. Ulusal Eylem Planı düzenlenirken uzman, akademisyen ve STK’ların görüşü alınmaması açısından

eleştiriye maruz kalsa da içerdiği yenilikler açısında büyük önem taşımaktadır. Özellikle en büyük etkisi 6458 Sayılı Kanun’un çıkmasında temel oluşturmasıdır (Kara, 2015, s. 168).

17 Nisan 2007’de İltica ve Göç Ulusal Eylem Planı açıklanmış ve AB müktesebatına uyum sürecinde, Türkiye 2009-2013 yılları arasında, mülteci hakkının uluslararası normlara uyacağına dair çalışmalar yapacağını ve coğrafi çekince şartını kaldıracağını deklare etmiş ayrıca mülteci ve sığınmacıların kayıt altına alınabileceği bir sistemi koyacağını belirtmiştir. Buna göre Adalet, Güvenlik ve Özgürlük kavramları altında İltica ve Yabancılarla ilgili yapılacak düzenlemelerin bu başlıklara dikkat edilerek yapılacağı belirtilmiştir. 2008 yılında iltica göç ve entegre sınır yönetimini sağlamak, alınan kararları uygulamak ve koordine etmek amacıyla, İçişleri Bakanlığında İltica-Göç ve Entegre Sınır Yönetimi adında iki büro kurulmuştur. Yaşanan yasadışı kontrol altına almak, yasadışı göçü önlemek amacıyla tedbirler almak, bu süreçte görevli olan kurumlar arasında işbirliği sağlamak ve koordinasyonu artırmak amacıyla Yasadışı Göçle Mücadele Koordinasyon Kurulu oluşturulmuştur. Bu yeniliklerin haricinde yine düzensiz göçle mücadele başlığı altında Türk Ceza Yasasının 79. maddesinde, 2010 yılında yapılan değişiklikle insan kaçakçılarına verilecek cezanın daha katı yaptırımı olmasıyla caydırıcı etkiye sahip olması sağlanmıştır. Ayrıca mevzuat değişikliğine gidilmeden, idari önlemlerle çözülmesi olağan görülen sorunlar belirlenmiş ve “İltica Genelgesi” ve “Yasadışı Göç Genelgesi” hazırlanarak 19.03.2010 tarihinde İçişleri Bakanlığınca yayınlanmıştır (ORSAM, 2012, s. 22).

Türkiye’nin göç yolları üzerinde bulunması ve yaşanan savaşlarla değişen dünya düzeninin, sebep olabileceği göç hareketleri sonucu Türkiye’nin karşılaşabileceği kitlesel göç hareketlerinden dolayı ve AB ülkelerinin istemediği mültecileri Türkiye’ye yollayabileceği düşüncesiyle Türk yetkililer coğrafi çekince şartının kaldırılmasını uygun bulmamıştır. Ayrıca mülteci yoğunluğunun artmasıyla iltica fonunun, finansal açıdan yeterli olamayabileceği öngörüsü sonucu Avrupa Birliği’ni memnun edecek adımlar bu süreçte atılmamıştır (Kara, 2015, s. 190).

2.1.3.2. 2013 ve Sonrası Gelişmeleri

Türkiye’nin karşılaşmış olduğu göç akınları karşısında, göç yönetimini günün şartlarına göre, anlık çözülmesi amacıyla hazırlanan göç mevzuatı parçalı, göç ve göçmene karşı getirilen düzenlemeler ise yüzeysel kalmıştır. Göç politikalarını tek bir çatı altında toplayacak, detaylı bir kanunun ortaya çıkması 2013 yılına kadar süren yoğun bir çalışma gerektirmiştir. 2000’lerde Türkiye’nin AB’ne uyum sürecinde attığı, göçle ilgili adımlar bu süreçte göç düzenlemelerinin uluslararası temele dayandırılmasına sebep olmuştur. Ancak 2011’de Suriye’de yaşanan savaştan dolayı, Türkiye’ye gelmeye başlayan kitlesel göç hareketi Türkiye’nin göç politikalarında yeni düzenlemelere gidilmesini sağlamıştır. Bu sebeplerle Türkiye 11 Nisan 2013 tarihinde yürürlüğe giren 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’nu yürürlüğe koymuştur. Bu kanunla birlikte mevcut parçalı göç mevzuatları tek çatı altında toplanmış ve parçalı yapı büyük oranda son bulmuştur (Örselli & Babahanoğlu, 2016, s. 2066).

“Göç İdaresi” ve “Göç Politikaları Kurulu” gibi yapıların oluşumuna zemin hazırlayan 6458 sayılı YUKK, göç ve mültecileri kapsayan insan hakları temelli bir kanun niteliği taşımaktadır. Kanun, karmaşıklaşan göç sürecinin etkin yönetilmesini sağlamak ve mülteci haklarını uluslararası dayanağa oturtmak için önemli konulara değinmektedir. Toplamda 126 maddesi olan kanun, 5 kısım ve altbölümlerden oluşmaktadır. Birinci kısımda yasanın kapsamı, amacı ve bazı tanımlar yer almaktadır. İkinci kısımda; Türkiye’ye giren yabancıların giriş, çıkışlarına yönelik düzenlemeler, giriş yasağı ve vize verilmesine dair şartlar yer almaktadır. Üçüncü bölümde uluslararası koruma çeşitleri, şartları ve uluslararası koruma başlığı altındaki; mülteci, şartlı mülteci, ikincil koruma ve bu kişilere hangi şartlar altında bu statülerin tanınabileceği yer almaktadır. Dördüncü bölümde, statülerin verilmesi aşamasında bu kişilerin sahip olması gereken yükümlülüklerden bahsedilmektedir. Son bölümde ise, Göç İdaresi Genel Müdürlüğünün kuruluş amacı, görev ve yetkilerinin neler olduğu, taşra ve yurtdışı teşkilat şemasının neler olduğuna dair bilgilerin bulunduğu bölümdür (Göç İdaresi Genel Müdürlüğü, 2003).

Genel hatlarıyla YUKK’a bakıldığında, ikincil düzenlemelerle yönetilmeye çalışılan göç, yeni düzenlemelerin getirilmesiyle uluslararası insan hakları

standartlarına uyumlu bir göç sistemi ortaya çıkarılmıştır. Ayrıca dünya genelinde sorun yaratan düzensiz göçle mücadele için hukuki dayanak oluşturması açısından önem taşımakta ve düzenli göç sürecinde ise, bürokratik yapının zaman kazanmasına aynı zamanda sürecin güven ve tutarlılık içinde yürütülmesini sağlamıştır. Bu kanuna kadar Türkiye’de sınır dışı göçü yönetmek ve politika belirlemek için görevli yapıların olduğunu söylemek pek mümkün değildir. İçişleri Bakanlığına bağlı Emniyet Genel Müdürlüğünün Yabancılar Şubesi’nin ülkeye kaçak yollarla girenleri tespit etme, onları toplama merkezlerine götürme gibi görevleri vardı. Ancak hem düzensiz göçün artması hem de AB müktesebatı uyum sürecinin getirilerinden dolayı 6458 YUKK ile birlikte bu görevler daha da artarak 18 Mayıs 2015 tarihi itibariyle Göç İdaresi Genel Müdürlüğü taşrada yapılanmasını tamamladıktan sonra bütün illerde, görevleri Emniyet Genel Müdürlüğünden devralmıştır (Göç İdaresi Genel Müdürlüğü, 2015). Bu haliyle YUKK düzenlemelerin, daha sivil bir hal alacağının ve bakış açısının değiştiğini göstermektedir.

Göç ve iltica alanında, 1999 yılında mevzuat geliştirmek için kurulan Göç ve İltica Bürosu, göç alanında yapılacak çalışmaların ve üretilecek politikaların AB politikalarıyla uyumlu hale gelmesini sağlamak amacıyla 2013 yılında kurumsallaşarak Göç İdaresi Genel Müdürlüğüne dönüşmüştür. Kurum bünyesinde, sosyolog, psikolog, hukukçu gibi sahip olduğu uzman kadrolarla, Türkiye’de yaşayan yabancı ve sığınmacılar için yürütülen uygulamalarda en yetkili kurumdur. 2010 yılında yapılan değişiklikle ikamet harcı uygulaması kaldırılmıştır ve böylece maddi sıkıntı yaşayan kişiler için kolaylık sağlanmıştır (Kartal & Başçı, 2014, s. 283).

6458 Sayılı YUKK’un ikinci kısmında daha önce pasaport kanunuyla düzenlenen yabancılara ilişkin, vizenin kimlere verilip kimlere verilmeyeceği, verilen ikamet izninin süresinin ne kadar olacağı belirlenmektedir. 5683 sayılı Kanunda Türkiye’de bir aydan fazla kalacak yabancıların bu süre bitmeden önce ikamet tezkeresi alması gereken işlemleri yapmaları hükme bağlanırken 6458 Sayılı Kanunla bu süre 90 gün olarak belirlenmiştir. Madde 27’de “Çalışma İzni Muafiyet Teyit Belgesinin” ikamet izni yerine geçeceği belirtilmektedir. İkinci kısmın üçüncü bölümünde, vatansız kişilerin tespitinin yapılması ve kazanacakları hak ve güvencelerin neler olduğu belirtilmektedir. Dördüncü bölümde ise kimlerin sınır dışı

edileceği, sınır dışı etme gerekçelerinin neler olabileceği hususuna değinilmektedir. Yabancıların, İçişleri Bakanlığı’nın vereceği talimatla valiliklerce, menşe ülkesine veya transit gideceği ülkeye ya da üçüncü bir ülkeye sınır dışı edilebileceği vurgulanmaktadır (YUKK, m.27).