Dünyada II. Dünya savaşı sonrası; küreselleşme, bölgeselleşme ve yerelleşme dinamikleri paralelinde genelde kamu yönetiminde ve özelde ise yerel yönetimlerde iyileşme ve yeniden yapılanma çalışmaları günümüze kadar devam etmiştir. Batılı ülkelerde 1960 ve 1970’lerde refah devletini sağlamak için sosyal demokrat politikalarla sorun çözme yoluna gidilmek suretiyle idari kurumlar ve kamu sektöründe reform ve yeniden yapılanmalara gidilmiştir705. Bu reform süreci yurttaşların kamu yönetiminde etkinliğini artırmış ve yine yerel boyutta karar sürecine katılabilmelerinin önü açılmaya çalışılarak etkin katılımları sağlanmaya çalışılmıştır706.
Yurttaş yönetim ilişkisinin gözden geçirildiği son zamanlarda, ideal sistem
702 DURAN, Ders Notları, s.5.
703 GÜNDAY, Kamu Yönetimi Reformu, s.170 vd.
704 GÜNDAY, Kamu Yönetimi Reformu, s.170-171.
705 WOLLMANN, Local Government Reform…, s.641.
706 WOLLMANN, Local Government Reform…, s.641.
arayışları sürmekte, bu bağlamda yurttaş yönetim ilişkisinin tarihsel dengesi giderek yurttaş lehine çevrilmekte ve yurttaşa daha çok yönetime ve siyasete müdahale ve biçimlendirme olanağı sunulmaya çalışılmaktadır707. Ayrıca reform süreciyle kamu yönetiminde yönetsel açıklık sağlamak ve örgütsel hesap verebilirliği güçlendirmek yanında performans ölçütlerini esas alan kamu yönetimi hedeflenmektedir708.
Aynı zamanda geleneksel kamusal hizmet üretme anlayışı yerini toplum ve yurttaş temelli, merkezinde kalite ve ekonomiklik olan yeni bir anlayışa bırakmaktadır709. Ayrıca görev yetki ve sorumlulukların hizmetten yararlananlara en uygun ve en yakın birim tarafından verilmesi istenerek hizmette halka yakınlık ya da yerellik ilkesi hayata geçirilmeye çalışılmaktadır. Bu bağlamda idari faaliyetler üst yönetsel birimlerden daha alt yönetsel birimlere transfer edilmeye çalışılmıştır710. Bunu sağlamak için başta bölgesel yönetimler olmak üzere bağımsız denetim ve regülasyon kurumları oluşturulmuştur
Bu nedenle merkezi yönetim ve yerel yönetim ilişkisinin yeniden tanımlanması ve yapılanması öngörülmüştür. Bu bağlamda devlet görevlerinin yeniden tanımlanması ve devletin küçültülmesi, yerellik ve yerel demokrasi kavramlarının geliştirilmesi, ademi merkezileşme, bürokrasinin azaltılması ve yetki alanının daraltılması gibi bir dizi önlem tartışılmaya açılmış ve bu önlemler hayata geçirilmeye çalışılmıştır.
Yeni kamu yönetimi anlayışında çokça duyduğumuz devletin küçültülmesi, devletin asli görevlerine dönmesi, özelleştirme, devletin yeniden yapılanması gibi söylemler salt ülkemize has söylemler değildir. Bu söylemlerin bölgesel ve küresel bazda meydana gelen değişim ve dönüşüm taleplerinin ülkemize yansımaları olduğu görülmektedir. Bu değişim ve dönüşüm talepleri ülkemizde de yankı bulmuş, yapısal ve yönetsel dönüşüm için birçok düzenleme yapılmaya çalışılmıştır. Özellikle 2000
707 ÇUKURÇAYIR, s.19.
708 AKGEYİK, s.69, 70.
709 ÇUKURÇAYIR, s.6; AKGEYİK, s.70.
710 WOLLMANN, Local Government Reform…, s.641.
yılı IMF Programı ile hükümetlerin gündeminin ilk sıralarına yerleşmiştir711.
Bu bağlamda ülkemizde de birçok kanun tasarısı gündeme gelmiş ve bu kanun tasarılarından birini oluşturan yerel yönetimlere ilişkin 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu yasalaşarak yürürlüğe girmiştir. Bu tasarılardan Sosyal Güvenlik, Bilgi Edinme Hakkı Kanunu712, Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu713, Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu gibi bazı kanunlar mecliste kabul edilip yürürlüğe girmesine karşın bazıları ise toplumsal tepkiler nedeniyle geri çekilmek zorunda kalmıştır. Bunlardan bazıları İdarenin teşkilatlanması ve yeniden yapılanmasına ilişkin düzenlemeler olmasına karşın diğer bir bölümü ise ağırlıklı olarak bireyler ve topluluklar ile idare arasındaki ilişkileri düzenlemekte ve idarenin denetlenmesine ilişkin hükümler içermektedir714. Bütün bu kanunların ve kanunlaşamayan tasarıların salt bir iç sorun olmadığı ve küreselleşme ve bütünleşme sürecinde meydana gelen değişimlerin ülkemize yansımaları ve bu sürecin kurucu parçaları olduğu görülmektedir715. Hatta Kamu Yönetimi Temel Kanununun Türkiye’deki ekonomik ve mali sistemin küresel piyasalara entegrasyonunu sağlamak ile siyasal ve yönetsel sistemi küresel karar merkezlerine entegre etme çabası olduğu bunu hedef olarak koyduğu ileri sürülmüştür716.
Tüm bu yasal düzenlemeler için temel ilke ve kuralları içeren, merkezi idare ile yerel yönetimlerin görev, yetki ve sorumluluklarını belirleyen, merkezi idarenin yeniden yapılandırılmasına ve kamu hizmetlerine ilişkin esasları düzenleyen Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun Tasarısı 15.07.2004 tarihinde Meclis tarafından kabul edildikten sonra yayımlanmak üzere Cumhurbaşkanlığına gönderilmiştir. Cumhurbaşkanımız tarafından incelenen Kanunun 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 16, 23, 38, 39, 40, 46, 49, geçici 1, geçici 3, geçici 4,
711 AKGEYİK, s.64.
712 Resmi Gazete, T. 24.10.2003, s.25268.
713 Resmi Gazete, T. 24.12.2003, s.25326.
714 GÜNDAY, Kamu Yönetimi Reformu, s.164; ULUSOY, Kamu Yönetimi Reformu, s.134.
715 GÜLER, Kamu Yönetimi Temel Kanunu Üzerine, s 28.
716 CILGA, s.171.
geçici 5, geçici 6, geçici 7, geçici 8, geçici 9. maddeleri “hukukun genel ilkelerine, Anayasal kurallara ve kamu yararına uymadığı” genel gerekçesiyle bir kez daha görüşülmek üzere 03.08.2005 tarihinde Meclise geri gönderilmiştir.
Bir bütün olarak bakıldığında, Kamu Yönetimi Temel Kanunu başta olmak üzere, çıkarılan ve çıkarılması düşünülen tüm kanunlar ademi merkeziyetçi bir düşünceyle hazırlanmıştır717. Bu Kanuna göre altı bakanlık hariç diğer hizmet bakanlıklarının taşradaki örgütlenmeleri il özel idaresi ve belediyelere devredilmesi ve taşrada yeniden örgütlenmeleri de yasaklanmasının Merkezi İdarenin organik açıdan daraltılması ve güçsüzleştirilmesi şeklinde yorumlanmıştır718. Ayrıca Merkez Yönetiminin sahip olduğu görev ve hizmetler tahdidi olarak sayılmış bunlar dışındaki hizmet ve görevlerin yerel yönetimlerce yerine getirilmesi öngörülmüştür719. Merkezi İdarenin görevleri arasında sayılan hizmetlerden bakanlıkça öngörülenlerin, gerekli ödenek aktarılmak suretiyle yerel yönetimler eliyle görülebileceğini belirtmektedir. Bu durum geri gönderme gerekçelerinde, bu kanunun 7 ve 8. maddelerinin kamu hizmetleri açısından yerel yönetimlerin genel görevli, merkezi yönetimin ise özel görevli sayıldığı ve bu durumunda Anayasanın 126 ve 127. maddelerine aykırı olduğu belirtilmiştir.
Ancak ifade etmek gerekir ki başta Kamu Yönetimi Temel Kanunu olmak üzere diğer reform kanunlarının çıkarılamaması nedeniyle, çıkarılan reform kanunlarıyla (bu arada yerel yönetimlerle ilgili kanunlar) yürürlükte bulunan diğer kanunlar arasında ciddi çelişki ve çatışmalar ortaya çıkmıştır720.
Fakat olumlu anlamda yapılandırılmaya çalışılan kamu yönetiminin dengeleri bozup bozmadığı ya da Cumhuriyetin kazanımlarını tehlikeye atma konusunda ölçünün kaçırılıp kaçırılmadığı noktasında tartışmalara neden olmaktadır.
Cumhurbaşkanı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanunu bir kez daha görüşülmek üzere Meclise geri gönderdiğinde, geri
717 SOBACI, s.49; AKGEYİK, s.73; CILGA, s.171.
718 GÜNDAY, Kamu Yönetimi Reformu, s.164; GÜLER, Kamu Yönetimi Temel Kanunu Üzerine, s.43, 50, 57.
719 GÜNDAY, Kamu Yönetimi Reformu, s.165; AZRAK, s.227.
720 ULUSOY, Yerel Yönetimlere İlişkin Yeni Yasal Düzenlemelerin Değerlendirilmesi, s.185.
gönderme gerekçelerinde merkezi idarenin zayıflatılmasından söz edilerek, bu durumun Anayasanın idari yapılanmaya ilişkin ilke ve kurallarına aykırı olduğu ileri sürülmüştür721.
Ayrıca son yerel yönetimler reformunun, merkezin, idari vesayet yetkisini kaldırdığı gerekçesiyle üniter devlet modelini terk etme anlamı taşıdığı diğer bir ifadeyle yerel ağırlıklı devlete geçildiği gerekçesiyle eleştirilmiştir722. Aynı gerekçeler Cumhurbaşkanı tarafından 5227 sayılı Kanun ve 5197 sayılı İl Özel İdaresi Kanunun Meclise geri gönderilmesi gerekçelerinde de ifade edilmiştir. Zira bu Kanuna göre Yüksek Denetleme Kurulu ve bakanlıklardaki teftiş kurulları kaldırılmakta, dış denetim Sayıştay’a bırakılmakta ve merkezin sahip olduğu vesayet ve benzeri yetkiler azaltılmaktadır723. Bu durum geri gönderme gerekçelerinde kamu yönetiminde denetimin zayıflatılması, nitelik değiştirmesi şeklinde algılanmakta ve bu durumunda Anayasanın 127, 160 ve 165. maddelerine aykırılık teşkil ettiği düşünülmektedir. Doktrinde de Sayıştay’ın hesap işlerine ilişkin işlemleri kesin olarak hükme bağlamasının öngörülmesinin hukuk devleti ve hak arama hürriyeti bakımından sakıncalı olduğunu belirtmişlerdir724. Ayrıca yönetimin bütün kademelerinde gerçekleştirilen faaliyet ve programların planlanması, uygulanması ve kontrolü aşamalarında ekonomikliğin, verimliliğin ve etkililiğin denetlenmesini ifade eden performans denetimi getirilmek725 suretiyle denetimle ekonomiklik arasında ilişki kurulmaktadır.
Sonuç olarak kamu yönetiminde reform ihtiyacı bir zorunluluk olarak toplumun geneli tarafından kabul edilmektedir. Zira Cumhurbaşkanımız tarafından 5227 sayılı Kanunun geri gönderme gerekçelerinin sonuç bölümünde de aynı
721 GÜNDAY, Kamu Yönetimi Reformu, s.164.
722 GÜLER, 22 Mart 2005, Cumhuriyet, s.2; GÜLER, Kamu Yönetimi Temel Kanunu Üzerine, s 51;
ATAY, s.226.
723 AZRAK, s.230; Yıldızhan YAYLA, “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısında Denetim”, (Kısaltma: Kamu Yönetimi Temel Kanunu) Hukuk ve Adalet, Eleştirel Hukuk Dergisi, Y.1, S.2, Nisan-Haziran 2004, s.128.
724 YAYLA, Kamu Yönetimi Temel Kanunu…, s.129.
725 YAYLA, Kamu Yönetimi Temel Kanunu…, s.129.
ihtiyaca işaret edilmiş ve Cumhurbaşkanımız gerekçeleri sıraladıktan sonra şöyle devam etmiştir. “Sonuç olarak belirtmek gerekir ki, kamu yönetiminde yeniden yapılandırma gereksinimi olduğu yadsınamaz bir gerçektir. Kamu yönetiminin hızlı, etkili ve verimli bir biçimde çalışması ve nitelikli hizmet üretmesi için gerekli düzenlemelerin yapılması zorunlu duruma gelmiştir”. Ayrıca yapılacak bu reformun idari işlerin basitleştirilmesi ve hızlandırılmasını sağlayacak bir nitelikte olması ve suiistimalleri önleyecek ciddi bir denetim sistemini oluşturması gerekmektedir726. Ancak değişim konusunda yaygın bir konsensüs olmasına rağmen kapsam ve yöntem konusunda uzlaşılamamış ve uzlaşılamamaktadır. Bu nedenle başta 5227 sayılı Kanun olmak üzere geri gönderilen kanunların aynen çıkarılması durumunda Anayasa Mahkemesine götürülme olasılığı karşısında yeniden yapılandırmanın kısa dönemde gerçekleştirilemeyeceği belirtilmiştir727.
Yukarıda da işaret edilen düzenlemelere duyulan tepkiler daha ziyade ulusal kaygılar ve reformu yapanlardan kaynaklanan kuşkulardan oluşmaktadır. Bu nedenle bir dizi kanun tasarısından oluşan reform paketinin yeterince tartışılamadığı görülmektedir. Özellikle Avrupa Birliğinin gelişim sürecinde mihenk taşı olan bölge yönetimleri ve bölgeselleşme konusunda hiçbir adım atılmadığı gibi yeterince tartışılamamıştır728. Yerel yönetimlerle ilgili mevzuatın da içinde bulunduğu reform paketinin ulus devletin tasfiyesi şeklinde kuşkuların uyanmasına neden olduğu ifade edilerek729 tartışma farklı bir boyuta taşınmıştır. Bu gibi kaygı ve eleştiriler değişim ve dönüşümün gerekli olduğunu düşünen insanların siyasal temelli kaygılarla bu sürece katılmamaları ve katkı sunmamaları sonucunu doğurmaktadır. Bu da değişimin zorunlu olduğu bazı alanlarda yapılması gereken düzenlemelerin yapılamaması, hantal ve merkeziyetçi yapının devam etmesi sonucunu doğurmaktadır.
Cumhurbaşkanımızın geri gönderme gerekçelerinde de benzer kaygılar dile
726 AZRAK, s.233.
727 A. Şeref GÖZÜBÜYÜK/Turgut TAN, İdare Hukuku-Genel Esaslar, C.1, Güncelleştirilmiş 4.
Bası, Ankara, 2006, s.267.
728 ÖKMEN, s.89.
729 GÜNDAY, Kamu Yönetimi Reformu, s.164; CILGA, s.167.
getirilmektedir. Cumhurbaşkanımıza göre “yapılacak düzenlemelerin Ülke ve Ulus birliğini, tekil devlet yapısını, merkezi yönetim-yerel yönetim dengesini zedelememesi, anayasal ilkelere, kamu yararına ve kamu hizmetinin gereklerine uygun olmasına özen gösterilmesinin yaşamsal önem taşımakta(dır)” olduğunu belirtmiştir.