Tanzimat Öncesi Osmanlı Devleti’nde Personel Sistemi

Ortaçağ toplumlarının siyasi, iktisadi ve toplumsal yapılarının benzerlik göstermesi yanında, İslam ve Batı medeniyetlerinin farklı özellikler sergilemesi yadsınamaz. Bu yüzden her bir medeniyeti kendi kültürel değerleri içinde ele almak en doğru yaklaşımdır (Özdemir, 2001: 66).

Osmanlı Devletini Batı toplumlarından ayıran en önemli gelişme kapitalizm öncesi üretim biçimi olan feodalitenin Osmanlı’da yaşanmamış oluşudur. Batı toplumlarındaki feodalite, yerel feodallerin toprak tasarrufundan feodal beylerin toprak mülkiyetini ele geçirmesiyle sonuçlanırken, Osmanlı’da toprak tasarrufu merkezden atanmış ya da merkez tarafından tanınmış yerel kişilere verilmiştir. Fakat toprak mülkiyeti merkezi yönetimin elinde tutulmuştur (Heper, 2012: 49). Bu yapıda ağır basan komünal-patriyarkal ilişikilerin korunduğu üretim biçimi kullanılmıştır (Aslan, 2012: 319-320). İşte bu üretim biçimi ile Osmanlı’daki yönetim biçimini feodaliteden ayıran en önemli etken tımar sistemidir (İnalcık, 1992: 53). Bu sistemle birlikte toprağın mülkiyeti devlete ait olup, sipahiler, Batı toplumlarındaki gibi feodal lordların emrinde olmayan, devletin birer memuru konumundadır. Osmanlı valileri, sancakbeyleri ve tımarlı sipahiler de halk üzerinde Batı toplumlarındaki feodal sistemde olduğu gibi yargılama ve tasarrufta bulunma hakkına sahip değildir (Özdemir, 2001: 72).

Osmanlı’da hâkim olan ve diğer ülkelerden ayırdedici özelliğe sahip olan patrimonyal (Mardin, 2015a: 105), merkeziyetçi ve bürokratik yapının nedeni aslında hükümdarın ülke ve tebaayı babadan kalma bir mülk olarak görmesidir. Böylece hükümdar kendisi ile toprak ve tebaa arasında başka bir otorite tanımamaktadır. Klasik dönem Osmanlı’da fethedilen topraklardaki feodal güç ve kurumlar ise hemen sonlandırılmış ya da feodal aileler tımar sistemi içine alınarak merkezi otoritenin egemenliği sağlanmıştır. Ayrıca ülke genelinde halkın ve ordunun temel gereksinimlerini oluşturan hububat üretimine elverişli toprakları da

miri toprak rejimi ile merkezin mülkü haline getirilmiştir (İnalcık, 2015: 218). Osmanlı Devletinde benimsenen bu rejim, merkezi hükümetin otoritesini sarsabilecek yapılanmalara karşı çıkıldığının ve patrimonyal esaslara göre kurulan bürokratik yapının göstergesidir. İnalcık (1992: 49) Weber’in patrimonyal ülkelerin analizinde Osmanlı’yı sıklıkla örnek gösterdiğine değinmiştir. Osmanlı’nın kamu personelini denetlemesine olanak tanıyan patrimonyalist yapısı 16. yüzyılın sonlarına kadar sürdürülmüştür (Aslan ve Yılmaz, 2001: 289). Bu yapının hâkimiyetinde padişahın halife ve sultan olması oldukça etkilidir (İnalcık, 1992: 50). Osmanlı Devletinde 15. ve 16. yüzyıllarda bürokrasi rejiminde hâkim olan düzendeki akılcılık ve temkin yerini rastgele atamalara bırakmıştır. Bu dönemde özellikle hırslı saray kadınlarının yanında olan, askeri isyanlar gibi düzeni bozmaya yönelik asi hareketlerde bulunan bireyler bürokratik kadrolara atanmıştır (Karpat, 2002: 61).

Osmanlı Devletinde Müslüman olsun ya da olmasın iki sınıf karşımıza çıkmaktadır. Bu sınıflardan ilki askeri sınıftır. Askeri sınıf doğrudan doğruya hükümdarın hizmetinde, olan üretimle uğraşmayan bütün askeri kesimi, din adamlarını ve bürokratlarla ailelerini, uyruk ve kölelerini içine alır. Osmanlı’daki ikinci sınıf ise reayadır. Bu sınıf ise ticaret ve tarımla uğraşan ve vergi vermekle yükümlü olan halktan oluşmuştur (İnalcık, 2011: 74-75). Bu sınıf yapısıyla Osmanlı klasik dönemde dini ve etnik sınıfların dikkate alınmadığı görülmektedir (Karpat, 2002: 13).

Osmanlı Devletinde reaya sınıfından askeri sınıfa geçiş özel bir durumdur. Bu özel durum, padişahın nadiren verdiği beratlarla gerçekleşmektedir. Reayadan birinin askeri sınıfa geçmesinde etkili olan faktörler ise bu sınıfta belirli bir bağlantısının olması, sınırda ya da sultanın seferlerinde gönüllü olarak savaşmasıdır (İnalcık, 2011: 75). Müslüman bireyler için ulema sınıfı yükselme imkânı sunmaktadır. Bu imkânın gerçekleşmesi için Müslüman bireylerin medrese eğitimine başlayarak zamanla en yüksek dereceye ulaşarak müderris ve bu sayede kadı olma imkânı bulunmaktadır (Karpat, 2002: 30).

Klasik dönemde Osmanlı’da memurluk sistemindeki temel ilke padişaha kişisel bağlılıktır. Padişaha kişisel bağlılığın sağlanmasındaki temel nokta kul düzenidir. Kul düzeninin özelliği ise padişahın memurun hizmete alınmasından, eğitimine, yükselmesine ve hizmetle olan ilişkisinin kesilmesine kadar bütün

aşamalarda etkili ve söz sahibi olmasıdır (Aslan, 2012: 323). Kul sisteminde memur kul-memurdur, köle-memur değildir. Ancak kul-memurda padişaha itaatle yükümlüdür. Ortadoğu İslam devletlerinden alınan ve Osmanlı’da geliştirilen kul düzeninin özünde gayrimüslim özellikle de Hıristiyan kökenli çocuk ve gençlerin devşirilerek eğitilmesi ve devlet hizmetinde kullanılması yatmaktadır. Devşirme oğlanı olarak isimlendirilen bu çocuklar aslında esir sayılmamışlardır (Heper, 1974: 38; İnalcık, 2011: 83). Ancak devşirme sistemi, devletin patrimonyal karakterine hizmet etmesinden dolayı, gerçekçi olmasa da bir çeşit köleleştirme sistemi olarak görülmesine neden olmuştur (Findley, 1994: 129).

Anadolu Selçuklularından alınan kul sistemine dayalı olarak oluşturulan personel Osmanlı’nın ilk dönemlerinde Anadolu Selçuklularında olduğu gibi askeri makamlarda yer almıştır. Veziriazamlık, maliye ve inşa şefliklerine ise Türk Müslüman kökenli bireyler getirilmiştir. Böylece bu dönemde kul sistemine tabi bireyler adına hâkim olan bir ayrımcılıkla karşı karşıya kalınmıştır (İnalcık, 2013: 101). Ancak Kalkandelen (1972: 41) Selçukludaki devşirme usulünün insan psikolojisini bilen ve kabiliyet ve kapasitesini ölçen, liyakat ilkelerinin uygulanış şekli olduğunu ifade etmektedir.

Kul düzeninin bir diğer önemli noktası ise yönetsel anlamda bir aristokrasinin oluşturulmasıdır. Fakat bu aristokrasi sistemi Avrupa’da olduğu gibi babadan oğula geçen irsî (kan bağı olan) bir aristokrasi değildir. Yönetici sınıfta kan bağı esasına dayanan tek aile ise sadece Osmanlı hanedanlığıdır. 18. yüzyıla kadar Enderun’a5

Müslüman ve Osmanlı hanedanının çocuklarının alınmamasıyla yönetici sınıfın kan bağı esasını içeren aristokrasiden uzak tutulması sağlanmıştır (İnalcık, 1998: 1; Özdemir, 2001: 77; İnalcık, 2011: 90; Aslan, 2012: 325). Karpat (2002: 29) Osmanlı bürokrasisinde Müslümanların lehine işleyen bu düzenin 16. yüzyılın sonlarında, özgür doğmuş Müslümanların yeniçeriliğe kabulü ve liberalleşme süreciyle başladığı kanaatindedir.

Kul sistemi ile klasik dönemde Osmanlı’da kan bağına dayanmayan ve padişaha güçlü bağlarla bağlanan devşirme memurlarıyla ülkenin merkeziyetçi yapısı korunmuştur. Ayrıca kul sistemi ile görevlerin babadan oğula geçmemesi ve sahip olunan tımarların miras yoluyla devredilememesi aristokrat yönetici sınıfın

5 _{Enderun: Yüksek sevk ve idarecilerin yetiştirildiği, bunların hizmet içinde eğitiminin sağlandığı ve}

çeşitli meslek gruplarının üst düzey elemanlarının yetiştirildiği eğitim kuruluşudur (Kalkandelen, 1972: 43).

oluşmasına engel olmuştur (Aslan, 2012: 325-326). Osmanlı bürokratik sistemi içinde ulema hariç diğer tüm yönetici kesim kul sistemi ile temin edilmiştir. Bu personelin Enderun’da görmüş olduğu eğitim de merkezi yönetime bağlılıklarını pekiştirmiştir (Aslan ve Yılmaz, 2001: 289; Ergun, 2004: 48).

Klasik dönem Osmanlı memur kategorisindeki üst düzey yöneticiler (merkezde vezir-i azam, vezirler, defterdar, paşalar taşrada ise beylerbeyi gibi) göreve gelirken kendi kişisel memurlarıyla gelirlerdi. Kul sistemi ile sağlanan üst düzey memur ve askerlerle padişah arasındaki paternalist ilişki üst düzey yöneticiler ve memurları arasında da mevcuttur. Memurun göreve alınmasından, terfi etmesine, işine son verilmesine kadar bütün aşamalarda üst düzey yöneticinin takdir yetkisi vardır (Aslan, 2012: 331-332).

Osmanlı Devletinde merkezdeki maaşlı askerler ve küçük memurların maaşları toplumsal artığa dolaylı el koyma yönetimi olan iltizam sistemiyle ve doğrudan el koyma yöntemi olan tımar düzeniyle sağlanmıştır (Aslan, 2012: 328). Tanzimat dönemine kadar bu düzenle memurlara yapılan ödemelerin nakdi aylık şeklinde olmadığı görülmektedir (Kantarcıoğlu, 1977: 16).

Osmanlı’da Enderun’un yanı sıra medrese ve kalemiye (çıraklık eğitimi) kamu personel sistemi için personel yetiştiren diğer birimlerdir (Demirci, H.A., 2015: 78). Medrese eğitiminde öğrenciler Müslüman ailelerin çocuklarından seçilmiş ve dini bürokraside görev almışlardır (Heper, 1974: 37). Eryılmaz, medrese eğitimini sivil eğitim olarak değerlendirmekte ve Osmanlı toplumunda medrese eğitimi almış bireylerin bilim adamı, öğretmen, kadı ve müftü gibi görevlerde bulunduklarına işaret etmektedir (Eryılmaz, 2010: 166). Fatih döneminde kurulan kalemlere bakıldığında, orta ve alt düzey memurların kul-memur sisteminin aksine babadan oğula geçen (kan-bağı) bir yapı sergilediği görülmektedir. Bu yapı lonca adıyla anılmaktadır (Özdemir, 2001: 78; Aslan, 2012: 331). Kalemiye sınıfı Osmanlı Devletinde büro hizmetleri veren ve devletin genişlemesi ve yazılı kayıtlara ihtiyaç hissetmesi dolayısıyla oluşturulan bir sınıftır. Kalemiye personeli okuma-yazma bilenler arasından seçilen ve uygun bir staj ve deneme süreci sonunda büro hizmetlerinde görev yapmak üzere asil olarak atanan kişilerdir. Klasik dönem Osmanlı’da Kalemiye sınıfı mensupları kalem amirliği, defterdarlık, reislik ve defter eminliğine kadar yükselebilmekteydi. Ancak 1789 sonrası dönemde Kalemiye memurları arasında çok uzun memuriyet ve devlet tecrübesi olanlar beylerbeyi,

vezir hatta sadrazamlık yaptıkları görülmüştür. Bu durumla Osmanlı’da ilk sivil mülkiye oluşturulmaya başlanmıştır (Özdemir, 2001: 101).

Klasik dönem Osmanlı’da güçlü ve halkın yararını gözetleyen idari sistem hâkim olmuştur. Bu yapı güçlü merkezi yönetim eliyle gerçekleştirilmiştir (Akyıldız, 2004: 18). Osmanlı Devleti için dile getirilen monarşik yapı içinde aslında bilinenin aksine devlet yapısında şer-i hukuk sistemi ve yanında örfi hukuk sistemi ile işleyen bir hukuk devleti de hâkimdi. Padişah bu hukuk düzeni çerçevesinde faaliyette bulunmaktaydı. Bu durum Osmanlı yönetim ve bürokratik yapısının rasyonellik esaslı olduğunun göstergesidir. Aynı zamanda Osmanlı yönetim ve teşkilatlanma biçimlerinde idarecilerin liyakat ve kabiliyetlerinden önemli ölçüde faydalanılmıştı (Özdemir, 2001: 97).

Osmanlı’da 17.-18. yüzyılları itibariyle başlayan bozulma ve yozlaşma dönemiyle birlikte bozulan kul sistemi kamu personel sistemini yakından etkilemektedir. Önceki dönemlerde ocak yolu olarak ifade edilen terfi sisteminde artık belirli hizmetlerden geçilerek getirilen personelin aksine yetkili olarak görülenlerin direkt üst odalara geçirilmesi benimsenmiştir. Ayrıca Enderun mensupları ve büyük ricaller, bozulan devşirme sistemiyle kendi çocuklarını saray okulları ve Enderun’a yerleştirmiştir. Yine bu dönemde icra makamlarına ve vilayetlere kalemlerde yetişen kâtipler geçirilmeye başlanmıştır (İnalcık, 2013: 111). Klasik dönem bürokratik yapılandırılmasından farklı olarak sadece devşirme çocukların Enderun’da eğitim almasına benzer şekilde belirli bir kesimin çocuklarının üst düzey idareci yetiştirilme olanağı da liyakat sahibi olabilecek diğer bireyler açısından görünmez bariyerler olarak kabul edilmektedir.

19. yüzyılın başı itibariyle askeri, sivil ve dini bürokrasinin Padişaha bağlılığının azalmaya başlaması, bürokratik yönetim geleneğinin oluşmasına zemin hazırlamaktadır (Heper, 1974: 60). Osmanlı’nın yükselme dönemleri personel sisteminde liyakat ve yeterlilik ilkeleri hâkim yapı olarak görülmekteydi. Ancak Osmanlı Devletindeki yönetsel zayıflamalar personel sistemine de yansıdı ve kariyer sistemine dayalı liyakat yapısı bozularak yerini nepotizm bırakmaya başlamıştır (Kapucu ve Palabıyık, 2008: 205-206).

19. yüzyılın ikinci çeyreğinde Osmanlı’daki memurluk rejiminde değişimler yaşanmıştır. Bu değişimlerden ilki II. Mahmud tarafından 1833 yılında Enderun Odalarının kapatılması iken ikincisi 1838 yılında kapitalist üretim biçimi memurluk

sisteminin temel ön koşulu olan maaş düzeninin Sultan Mahmud tarafından bir fermanla kurulmasıdır (Aslan, 2012: 327). Aslında yapılan bu değişiklikle vergiler yardımıyla devlet tarafından toplanan paraların bütçeye aktarılması, bütçeden de kurumlara aktarılarak memurların unvanlarına göre günümüz şartlarındaki gibi önceden belirlenmiş oranda maaş alması sağlanmıştır. Ancak maaş yelpazesi adil düzenlenememiş, ast ve üst personel arasındaki maaş farkı oldukça fazla belirlenmiştir. Ayrıca farklı birimlerde çalışan ancak unvanları aynı olan memurlar içinde eşit ücret rejimi oluşturulamamış, memurun görev yaptığı kuruma göre maaş alması öngörülmüştür (Akyıldız, 1993: 105-107; Aslan, 2012: 339-343). Farklı birimlerde istihdam edilen ancak unvanları aynı olan çalışanlar arasında meydana gelen maaş farklılığı da dönemde uygulanan personel rejimindeki cam tavanın bir göstergesidir.

II. Mahmut klasik dönem Osmanlı Devletinde memurun uzmanlaşması önünde engel teşkil eden tevcihat sistemini Tanzimat öncesinde kaldırmıştır. Osmanlı bürokrasisi kaldırılan bu sistem sayesinde belirli süreler (bir yıl) zarfında değil gerektiğinde azil ve atama işlemiyle karşı karşıya kalmıştır (Akyıldız, 2004: 50; Eryılmaz, 2010: 75). Bu durum her bir personelin istihdam edildiği birimde uzmanlaşması şansına sahip olduğunun göstergesidir. Ayrıca bireylerin istihdam edildikleri işlerde uzmanlaşmasına olanak tanınması terfileri önündeki engellerin de kısmen kalkmasına neden olmuştur.

2.2.2. Tanzimat Sonrası Osmanlı Devleti’nde Personel Sistemi ve Liyakate