Kadro Sistemi

Kadro sisteminde sınıflandırma memurun değil işin/görevin niteliğine göre belirlenmektedir. Aslında bu sistemdeki sınıflandırma memurların işgal etmekte oldukları kadroların sınıflandırılmasıdır (Mıhçıoğlu, 1958b: 5). Bu yüzden sınıflandırma yapılmadan önce bu sistemde kadro envanteri çıkarılır (Tortop, vd., 2013: 222). Envantere göre sınıflandırılan kadroların niteliklerine göre istihdam edilen personelin taşıması gereken özellikler ve yükleneceği sorumluluklar belirlenir (Eryılmaz, 2015: 323-324).

Kadro sistemine Taylorist ilkeler altında iş analizi tekniğiyle bütün kadroların görev ve niteliklerinin saptanması ve bu kapsamda aynı nitelikteki kadroların bir araya getirilmesiyle başlanmıştır (Mıhçıoğlu, 1958b: 113). İlk olarak ABD’de uygulama alanı bulan iş sınıflandırma anlayışına dayalı kadro sistemi (İngiliz işgaliyle sömürgeci aristokrasinin hâkim olduğu yönetsel sınıftan kurtulmak için) İngiliz işgalinin son bulmasıyla Amerika’da benimsenen spoils sistemi deneyiminin bir ürünüdür (Demirci, A.G., 2009: 16). ABD’de benimsenen bu sistemin partizan bir bürokratik yapı oluşturması ve iktidar mücadelesinde kötüye kullanılması nedeniyle idari yapılanma için reform girişimleri gündeme taşınmıştır. Kamu görevlerinde reform yapılması hareketi tüccarlar, bankerler/bankacılar, gazeteciler, akademisyenler, avukatlar ve genellikle Yeni İngiltere (New England) kültürünü benimsemiş papazlar tarafından destek görürken siyasiler tarafından eleştiri odağı olmuştur. Bu yüzden ABD’de kamu personel reformu ancak kademeli iyileştirmelerle sağlanabilmiştir (Dreyfus, 2007: 203-212). 19. yüzyıl boyunca devam eden patronaj sistemini değiştiren 1883 yılındaki Pendleton Yasasıyla ABD Federal Hükümetindeki patronaj pozisyon sayılarının azaltılması yönünde düzenlemeler yapılmıştır (Johnson ve Libercap 1994: 12). Diğer taraftan siyasi patronajın işten çıkarma konusundaki etkilerini azaltmak adına da ABD’de yasal düzenlemelere gidilmiştir. Bu düzenlemelerle siyasi patronaja karşı yasal sürecin başlatılması, çalışanın anayasal olarak korunması, çalışanın konumunun siyasi eğilimlerine uygunluğu gerekmediğinin benimsenmesi, kamu çalışanın politik

üyeliklerinin işten çıkarılma sebebi olabilmesine karşı düzenlemelere gidilmiştir (Fenlon, 2009: 2296). 1904 yılında ise ABD’de federal çalışanların yarısı spoils sistem dışında (parti ve parti patronlarının politik ihtiyaçlarından uzak yetkin ve verimli şekilde kamu hizmetlerinde yer alacakları liyakat/merit sistemiyle) istihdam edilmiştir (Johnson ve Libercap, 1994: 12).

ABD’de kamu personelinin tarafsızlaştırılması ve liyakat temelleri doğrultusunda bir sistemin oluşturulması için kadro sistemi ortaya çıkmıştır (Demirci, A.G., 2009: 17). Spoils sisteminden vazgeçişin temel nedenleri ise iç savaş sonrası dönemde yaşanan ekonomik genişleme, daha fazla kentleşme ve sanayileşme, kamu hizmetlerinde talep artışı, bu hizmetlerin etkinliğinin sorgulanması, zamanla artan kamu personel sayısı ve bunların kamuya maliyeti gibi nedenlerdir. Bu süreçle birlikte yağma/spoils sistemi iktidar için kârlı olmaktan çıkmıştır (Johnson ve Libercap 1994: 37-38). Aslan (2005: 88) kadro sisteminin ABD’de 19. yüzyıldaki yağma/spoils sisteminin bir çeşidi olarak belirlendiği ve yağma düzeninin ortadan kalkışından sonra da varlığını sürdürdüğü kanaatindedir.

ABD’de kadro sistemiyle yapılan ilk sınıflandırma 1910 yılında Chicago Belediyesinde gerçekleştirilmiştir (Mıhçıoğlu, 1957: 100; İlal, 1996: 751-752; Aslan, 2005: 88); 1919 yılında da ABD örnek alınarak Kanada’da uygulanma fırsatı bulmuştur (Mıhçıoğlu, 1958b: 113). Brezilya’nın bazı federe devletleri ve bazı belediyelerinde kadro temelli sınıflandırma sistemi uygulandığı görülmüştür (Mıhçıoğlu, 1957: 100).

Kadro sisteminde personelin göreve girmeden önce o alanda uzmanlaşmış olması önemlidir (Canman, 1995: 19). Bu sistemde Taylorist uzmanlaşma ilkesinin en ileri aşaması kullanılmaktadır (Aslan, 2005: 89). Sınıflandırılan işlerde çalıştırılması planlanan personelin ne düzeyde eğitim aldığı, mesleğinin ne olduğu ve uzmanlık alanı önem arz eden konulardandır (Tortop, vd., 2013: 222). ABD’de rastlanan bu sistemde mevkiler açısından bürokrasi, kariyer mesleği değildir (Heper, 1973: 100).

Açık yapılı kadro sisteminin/rejiminin bir özelliği farklı alanlarda üniversite düzeyinde uzman yetiştirmenin önemsenmesi ve gerekli olmasıdır. Şayet eğitim- öğretim sisteminde yüksek niteliklere ve uygulamaya yönelik eğitim-öğretim veren anlayış ve kapasite yükseköğretim kurumları düzeyinde bulunmuyorsa, kadro sistemini benimsemiş ülkeler seçtikleri elemanları özel bir eğitimden geçirmeksizin

personel rejimine uygun insan kaynağı haline getirememektedir (Tortop, vd., 2013: 223).

Kadro sistemi personele, hizmete her alanda ve düzeyde işe girme imkânı verir. Özel sektörle serbestçe eleman değişiminin yaşandığı bu sistemde hizmete giriş için genel bilgi ve yetenekten daha çok özel bilgi, deneyim ve beceri derecesini ölçmeye yönelik sınavlar yapılır (Canman, 1995: 19). Özel sektör istihdamı için daha uygun olduğu savunulan (Güler, 2013: 202) bu sistemde memuriyete giriş için gerekli olan tahsilin yanında tecrübenin/deneyimin daima önemli olduğu (Mıhçıoğlu, 1958b: 64) görülmektedir.

Kadro sisteminde sınıflandırmanın personelden bağımsız olarak gerçekleştirilmesi personele sağlanacak hukuksal güvenceleri zedelemektedir. Personelin güvencesi, performansına bağlı olarak değişmekte, işinde iyi performans gösteren personel güvencesini sağlamaktadır. Dolayısıyla bu sistemde yaşam boyu sürecek bir mesleğe giriş söz konusu olmamaktadır (Güler, 2013: 203). Personelin güvencesini kendi performansına dayandıran kadro sisteminde memurun durağan olmayan, sürekli çalışma ve verimliliği önemseyen dinamik yapıya bürünmesi sağlanacaktır.

Kadro sisteminde sınıflandırma yapılırken terfi istikametleri kişilerin değil kadroların özellikleri dikkate alınarak gerçekleştirilir. İstihdam edilen bireyin önceki ya da çalışırken kazandığı vasıflar kişiyi muhakkak terfiye götürmez; çünkü kadro sisteminde terfi hatları sınırlı değildir. Bu sistemde terfiler o sınıflara nereden ve o sınıflardan nerelere terfi edileceğini göstermektedir (Mıhçıoğlu, 1958b: 65). Kariyer sisteminin aksine personel istihdam edildiği bir işten terfi etmeden de emekli olabilir (Güler, 2013: 203). Dolayısıyla kadro sistemi kariyer fikrine aykırı gözüken ve aşırı uzmanlaşmayı gerektiren bir sistemdir. Kadro sisteminde bu sayılan nedenlerden dolayı artan kırtasiyeciliğin hâkim olduğu bir düzen vardır (Mıhçıoğlu, 1957: 108).

Kadro sisteminin en önemli özelliklerinden biri, basit ve yumuşak bir işleyişin hâkim olmasıdır. Basit ve yumuşak yapısıyla gerekli büyümelere ve daralmalara kolayca ayak uydurabilir. ABD’de uygulanan bu sistem, bürokrasiyi dinamik ve yeniliğe açık bir yapı olarak göstermektedir. Ayrıca bu yapı çalışanların kamu sektöründen özel sektöre ya da özel sektörden kamuya geçişlerine olanak tanır (Heper, 1973: 100; Tortop, vd., 2013: 223); ancak bu geçişler atama yoluyla gerçekleşmez. Bireyin geçiş yapacağı kadronun koşullarını sağlaması gerekir.

Kadro sisteminde benimsenen kadro sınıflandırılmasının temel özellikleri topluca ele alınacak olursa; sınıflandırmada esas alınan memur değil kadroların içinde barındırdığı yetki ve sorumluluktur. Kadrolara atamalar açık yarışma usulüyle yapılır. Birbirine benzer kadrolar birer sınıf oluşturur. Başka bir kadroya geçmek isteyenler kendilerine uygun yer bularak o yerle ilgili sınava girer. İstisnai ve yüksek kadrolar için yeterlilik ilkesi uygulanmaz (İlal, 1996: 754; Tortop, vd., 2013: 230; Güler, 2013: 203-204).

Kariyer sisteminin aksine kadro sisteminde hizmet içi eğitimin amacı bir üst basamağa personeli hazırlamak değildir. Kadro sisteminde hizmet içi eğitimle personelin içinde bulunduğu kadroda tanımlanan işleri yürütmesi adına gerekli bilgi ve yeteneği kazanması amaçlanmıştır (Güler, 2013: 203).

Kadroların sınıflandırılması sırasında göz önünde bulundurulan ilk faktör ele alınan kadronun ait olduğu (büro işleri, hemşirelik, mühendislik ve benzeri) konu veya meslek sahasıdır. İkinci sırada kadronun güçlük derecesi tespit edilir. Üçüncü olarak idare ve gözetlemeyle ilgili ödev ve sorumluluklar belirlenir. Dördüncüsü idari mahiyette olmayan ödev ve sorumlulukların tespitidir. Beşinci olarak kadroların kapsadığı görevlerin yerine getirilmesi için gerekli görülen asgari vasıflar belirlenir. Belirlenen bu özellikler dikkate alınarak aynı meslek ve iş sahasına giren kadrolarda (sayılan bu faktörler açısından incelendiğinde bazı farklılıklar gösterse de) bütün faktörler bir arada incelendiğinde yeterli derecede benzerlik gösteriyorsa aynı sınıfa tabi tutulur (Mıhçıoğlu, 1958b: 40-53).

Kadro sisteminde ücretlendirme kadroyu işgal eden memurun vasıflarına göre değil de o kadroya vücut veren ödev, yetki ve sorumlulukların düzeyine göre belirlenmektedir. Ayrıca eşit işe eşit ücret ilkesi uygulanmaktadır (Mıhçıoğlu, 1958b: 116; Güler, 2013: 203).

Kadro sisteminin ülkelerde benimsenmesi için öncelikli olarak lisans eğitimi veren kurumların zengin bir yapıda olması gerekmektedir. Ayrıca bu ülkelerde personel devri/döngüsü için büyük özel sektör kuruluşlarının bulunması gerekmektedir. ABD’de kamu-özel-üçüncü/gönüllü sektörler arasında personel geçişleri kolaydır ve pratikte de sıklıkla gerçekleşmektedir. Bu yüzden ABD kadro sistemini benimsemektedir. Gelişmekte olan ülkeler için ise bu kurumlar ve geçişler sağlanamadığından uygulanması zor olan bir sistemdir (Tortop, vd., 2013: 223).

Kadro ve kariyer sistemleri karşılaştırması aşağıdaki Tabloda ele alınmaktadır.

Tablo 2. Kariyer ve Kadro Sistemi Karşılaştırması

Kariyer Sistemi Kadro Sistemi İstihdam Yapısı Sürekli İstihdam Esnek İstihdam

Asli Personel Yapısı Memur Sözleşmeli-Geçici Personel

Kadro Yapısı Daimi Kadro Geçici Kadro

Yapı Derece ve Kademeye Dayalı Basamak ve Pozisyona Dayalı Çalışma Yapısı İşbirliğine Dayalı Rekabete Dayalı

Temel İlkeler Liyakat, Sınıflandırma, Kariyer, Gizlilik

Verimlilik, Girişimcilik, Performans, Açıklık

Belirleyici Unsur Hizmet İş

Hedef Kitle Vatandaş Müşteri

Öncelik Kamu Hizmeti Piyasa Hizmeti

Statü Güvenceli Güvencesiz

Ücretlendirme Kişisel Yeteneğe Göre Yapılan Hizmete Göre

Kaynak: Demirci, Aytül Güneşer (2009) Kamu Personel Sistemleri Analizi: Türkiye’de Kariyer- Kadro Gerilimi, Ankara Üniversitesi Kamu Yönetimi ve Siyaset Anabilim Dalı Yayımlanmamış Doktora Tezi, Ankara, s. 66.

Uygulamada kamu çalışanları için makul yükselme olanakları sağlanırken kamu yararının en üst düzeyde sağlanması için üst mevkilerin en yetenekli kimselere verilmesi birçok ülkenin yoğunlukla ilgilendiği konular arasındadır (Chapman, 1970: 158). Bu yüzden kariyer ve kadro sistemlerinin hiçbirini pratikte saf halde görmek mümkün değildir; çünkü her iki sistemin de güçlü ve zayıf yanları bulunmaktadır. Kamu personel sistemlerinde kadro ve kariyer sistemleri yalın halde bulunmaktan uzak, ancak yan yana veya karma halde uygulanmaktadır (Canman, 1993: 23).

Kadro sisteminin vatanı olarak anılan ABD’de dahi eğitim, sağlık gibi sivil hizmetlerde ve orduda kariyer sisteminin örneklerine rastlanmaktadır. Kariyer sisteminin hâkim olduğu diğer ülkelerde ise melekeye dayalı kamu hizmetlerinde kadro sistemi görülmektedir (Mıhçıoğlu, 1958b: 149). Ancak her iki sistemin de artıları ve eksileri ele alınarak oluşturulan karma personel sistemlerinin personel yönetim anlayışında benimsenmesinin kabul görmeyeceğini beyan eden fikirler de mevcuttur (Demirci, A.G., 2009: 66). Pratikte ise kadro veya kariyer sistemleri saf/pür teorize edilmiş halleriyle kullanılmamaktadırlar, az çok karşıt sistemlerden etkilenmeler olmaktadır.

Günümüz koşullarına bakıldığında özellikle küreselleşme süreciyle birlikte bilgi çağının yaşanması (Coşkun, 2005: 299-330; Bilgiç, 2008: 31-39; Coşkun, 2008: 55-56) ve kamusal alanda kurumsal etkinlik ve verimliliğin önem kazanması personeli bilhassa da üst düzey kamu çalışanını ön plana çıkarmıştır. 20. yüzyılda

başlayan bu değişim artarak 21. yüzyılda da devam etmiştir. Bu dönem zarfında kamu hizmetlerinde etkinlik ve verimlilik sağlanması için kamu personel sistemleri tekrar gözden geçirilmeye başlanmıştır. Kamu personel sistemlerinde güçlü ve zayıf yanlar ortaya çıkarılarak personel reformları gündeme taşınmıştır.

Neticede birçok toplum kamu personel sisteminde temelde benimsedikleri ana kamu personel sistemlerinin yanında diğer kamu personel sistemini de kullanarak karma bir yapı oluşturmuştur. Ne yazık ki kamu personel istihdamında ve özellikle terfisinde çeşitli sorunlar günümüze kadar halen varlığını korumaktadır. Belki de istihdam ve terfide var olan bu sorunlar kamu hizmet sunumunda daha etkin ve verimli çalışacak olan personeli atıl konuma düşürmektedir. Bu yüzden kamu personel sistemlerinin sorunları ayrıntılı şekilde irdelenmelidir. Günümüze kadar kamu personel sistemlerinde yapılan reformlara rağmen sorunlar yaşanıyorsa bazı eksikliklerin dikkate alınmadığı ya da sistem oluşturulurken kimi ayrımcılıklara müsamaha gösterildiği akıllara gelmektedir.

Kamu personel sistemlerinde yapılan reformların personel istihdamı ve terfisinde yaşanan sorunlara 21. yüzyılda dahi çözüm bulanamamış olmasının en temel göstergesi ve literatürde cam tavanla bütünleşen kadınlardır. Kadınların istihdamı ve terfisinde yaşanan ayrımcılığın ya da görünmez bariyerlerin sıklıkla dile getirilme nedeni, sayısal olarak rahatlıkla ispatlanabilmesinden kaynaklıdır. Dolayısıyla gerek sistemden gerekse sistem dışı faktörlerden kaynaklı görünmez bariyerlere maruz kalan diğer bireyler de zaman zaman dile getirilse de kadınlar kadar ses getirmemektedir.

Bilgi çağında olmamız dolayısıyla kamu personel yapısı içinde çeşitli faktörler önem arz etmektedir. Bu faktörler personel sistemi içinde ayrımlardan ziyade liyakatli bireylerin istihdamına ve terfisine önem verilmesi, bunların insan kaynakları yönetimi çerçevesinde gerçekleştirilmesi, cam tavan ve ayrımcılığa karşı mücadelede pozitif etkilerin sıklıkla gündeme getirilmesi gerekmektedir.