1.5. Kamu Personel Sistemlerindeki Sorunlar
1.5.2. Sistem Dışı Faktörlerden Kaynaklanan Kamu Personel Sorunları
Küreselleşme süreciyle değişen yönetsel değerler, istihdam kitlesini değiştirmiştir. Değişen bu istihdam kitlesine etnik köken farklılıkları, birçok ülkede artan yaşlı nüfus, azınlıkların örgütlerde daha fazla temsil hakkı kazanması, çalışan nüfus içinde 16-24 yaş grubundaki artış ve kadınların iş yaşamında artan oranı neden olmuştur (Barutçugil, 2001: 44-45). Yalnızca bu sayılanlarla sınırlı kalmayan değişim, sosyo-ekonomik olarak bazı toplumsal kesimlerin mahrum kaldığı bilgilenme, kendini geliştirme ve eğitim olanaklarının artışı, bir zamanlar örgütsel alanda çalışan ve özellikle üst düzey yönetici konumuna erişim hakkı olmayan grupların genişlemesine sebep olmuştur.
Çeşitlenen istihdam grupları ve akabinde yaşanan üst düzey kadrolara talip olabilecek insanların farklılıkları personel rejimlerinde yeni sorunların ortaya çıkmasına zemin hazırlamıştır. Bu sorunların giderilmesine ve kurumlarda farklılıkların tanınmasına yönelik düzenlemelere ihtiyaç duyulmuştur. Kamu personel sistemlerinden kaynaklanan sorunlar, hukuksal anlamda yasal düzenlemelerle giderilmeye çalışılmıştır. Ancak bu düzenlemelerle bireylerin farklılıkları kurumsal anlamda fırsata çevrilemediği gibi çeşitli önyargılardan da kurtulamamıştır. Geçmiş dönemlere oranla sistemden kaynaklı sorunlar azalmaya başlarken sistem dışı nedenlerden kaynaklanan sorunlar daha fazla gün yüzüne çıkmaya başlamıştır.
Kamu kurum ve kuruluşlarında da diğer sektörlerde olduğu gibi istihdam kitlesi değişmiştir. Bu kurumlarda istihdam edilen personelin terfisinde, sistemden kaynaklanan ayrımcı uygulamalarla birlikte, sistem dışı faktörler de engel teşkil etmektedir. Bireyler aslında çalışma yaşamında yer almak ve terfi imkânlarından faydalanmak üzere anayasal ve yasal yeterliliklere sahiptir.
Dünya’nın birçok yerinde, özellikle 20. yüzyılla birlikte, kamu personel sistemleri, ulusal ve uluslararası düzenlemeler ışığında ırk, din, dil, cinsiyet vb. ayrımlardan kurtularak her bir bireye kamu çalışanı olma hakkı vermiştir. 20. yüzyıldaki bu olumlu gelişmelere karşın ABD’de, Afrika kökenli Amerikalılar ile beyazlar arasında, eşit istihdam fırsatlarının güçlü argümanlarına ve eşitlik üzerine tasarlanmış hukuk ve liyakat sistemlerine rağmen sistem dışı faktörlerin yol açtığı görünmez engeller devam etmektedir. Aslında yapılan bu düzenlemelerle kamu sektöründe istihdam için bireylerin maruz kalacağı engeller sadece kendi yetenekleri üzerinden olmalıdır (Kellough, 2002: 210). ABD’deki bu örneğin, benzeri birçok gelişmiş veya gelişmekte olan ülkelerde, farklı azınlık gruplar arasında yaşansa da varlığını sürdürmektedir. Özellikle son yıllarda İslamafobi olarak bilinen ve İslam inancına sahip bireylere karşı önyargıların oluşması ABD ve Avrupa’da ayrımcılığı körüklemektedir.
Kariyer engeli olarak görülen sistem dışı faktörler incelendiğinde iki olasılık karşımıza çıkmaktadır. Bunlardan ilki politik engeller diğeri ise uygulamada kişiselliğin ve kayırmacılığın ön plana çıkmasıdır. Politik engeller arasında bireylerin benimsedikleri ideolojiler, siyasete yakınlıkları, empati duydukları partiler, parti üyelikleri, sendikal üyelikleri, diğer taraftan yöneticilerin elinde bulundurdukları siyasal iktidar ve kamu personelinin siyasallaştırılması eğilimi yatmaktadır. Çetin ve Özdemirci (2011: 196) siyasi ayrımcılığı, herhangi bir evrensel gerekçe söz konusu olmaksızın, bireylerin yalnızca siyasi görüşünden dolayı hak ve özgürlüklerinden mahrum bırakılması ve/veya diğer bireylerle eşit olmayan muamelelerle karşı karşıya kalması olarak ifade etmiştir. Sistemlerde gerçekleştirilen iyileştirmeler ne yazık ki bu tip sorunları çözememektedir. Örneğin, her birey kamu çalışanı olma hakkına sahip iken karar mercisi olabilecek üst düzey idari görevlerde karar vericiler kendileri gibi düşünen insanlarla çalışmak istemektedir. Böylece bu iş için uygun olabilecek bireyler liyakatlerine bakılmaksızın haklarından yoksun bırakılmaktadır.
Kurumsal alanda yaşanan terfi engellerinde etkili olduğu görülen kişiselliğin ve kayırmacılığın temelinde ise bireysel düzeyde ele alınabilecek farklılıklar vardır. Barutçugil (2001: 46) farklılık boyutlarını ele aldığı çalışmasında, bireysel düzeyde incelenebilecek farklılıkları iki temel nokta üzerinde toplamaktadır. Bunlardan ilki daha çok doğuştan gelen ırk, cinsiyet, yaş, etnik köken, fiziksel ve zihinsel yetenekler gibi insana ait özelliklerdir. Temel farklılıklar olarak anılan bu özelliklerle insan, yaşamı boyunca hemen hemen her alanda negatif veya pozitif yönde etkilenmektedir. Toplumun bir parçası olan insanın eğitimle, diğer bireylerle etkileşimiyle ve deneyimleri sonucu edindiği ya da geliştirdiği dil, din, iletişim tarzı, bakış açısı, inanç ve değerleri, yaşama ve çalışma tarzı, aile, eğitim ve iş deneyimleri, gelir düzeyi, ikincil farklılıklar olarak karşımıza çıkmaktadır.
Bireylerin temel farklılıkları olan ırk, cinsiyet ve etnik kökenden kaynaklanan engeller, doğuştan sahip olduğu özelliklerine dayanırken yaş faktöründe bireylerin takvimsel yaşları dikkate alınır. Yaşa dayalı ayrımcılık, bireyin çalışma performansı terfi edeceği pozisyon için yeterliyken yaşının küçük olması gibi durumlarda karşımıza çıkacağı gibi yaşlı bir bireyin de üst görevlere terfisinde kurumun göze aldığı maliyeti kurtaramayacağı düşünülerek ayrımcılığa uğraması şeklinde yaşanabilir (Karatepe ve Gökçe, 2011: 46).
Gerek birincil gerekse ikincil farklılıkların sebep olduğu, sistem dışı terfi engellerine yön veren kavramlardan biri önyargılardır. Önyargı, “bir şey ya da kişi hakkında belirli bazı özellikleri nedeniyle önceden karar vermek, ona karşı tutum belirlemek, tavır almaktır”. Bireylerde oluşan önyargılar ise kişisel faktörler, kişilerarası faktörler ve toplumsal faktörler olmak üzere üç ana nedene bağlanmaktadır. Kişisel faktörler bireyin kendi doğasında var olan, otoriter, baskıcı, saldırgan, güç odaklı, tutucu, şüpheli ve mevcut durumu sürdürme eğilimini içinde barındıran kişilerde sıklıkla rastlanır. Kişilerarası faktörler ise karşı tarafta bulunan bireyin kendi doğal yapısında ve tarihsel geçmişinde barındırdığı özelliklerden kaynaklı, seçici üyelerde bıraktıkları izlenimler sonucu oluşmaktadır. Toplumsal faktörler ise toplum tarafından benimsenmiş çeşitli materyallerle temsil edilmiş değerler üzerine kurulmuş yargılardır (Barutçugil, 2001: 52-55). Önyargıya neden olan iki temel bileşen bulunmaktadır. Bu bileşenlerden biri, hedef gruplara karşı negatif duygu ve hislerden oluşan stereotiplerdir; diğeri ise stereotiplere etki eden güçlü hislerdir (Quillian, 2006: 300).
Önyargıların davranışa dönüşmesiyle görünmez engeller ortaya çıkmaktadır (Göregenli, 2012: 22). Oysaki liyakat ve adaletin temel kavramları kamu sektöründe önyargılardan uzak bir yapıyı gerektirir. Şayet kamu sektörü, kadın ve diğer azınlık grupları kendi istihdam düzeni içindeki rütbelerde istihdam edemezse, özel sektör ve diğer iş alanlarında bu sorunların nasıl çözüme ulaştırılabileceği (Kellough, 2002: 209) önem arz eden konular arasındadır.
Farklılıklara karşı uygulanan engellerin temelinde stereotip ve önyargıyla birlikte birçok neden vardır. Bu nedenler arasında bireylerin benlik duyguları, ötekileştirme, sosyal olarak kategoriye sokma, karşılaştırma, benzerlik ve çekim yaklaşımı, gibi daha çeşitlendirilebilecek birçok kavram dikkat çekicidir. Sistemden kaynaklanan ayrımcılıktan ayrılan tarafı ise görünmez olarak kabul edilen bu engellerin, kamu personel sisteminde herhangi bir dayanağının olmamasıdır.
Kamu personel sisteminde yaşanan istihdam ve terfi engellerini özetlemek gerekirse; öncelikli olarak sistem kaynaklı ayrımcılık sonrasında ise sistem dışı görünmez engellerden kaynaklanan bariyerler karşımıza çıkmaktadır. Sistem kaynaklı ayrımcılıkta, kariyer ve kadro sistemini benimsemiş kamu personel rejimlerinin dezavantajlı yönleri dikkate alınmıştır. Sistem kaynaklı ayrımcılığın giderilmesi adına Dünya’da da uygulama alanı bulan bir çözüm önerisi olarak her iki sistemin de artılarının ve eksilerinin değerlendirilerek kamu personel sisteminin etkinliği ve verimliliği için tespit edilen karma bir yapı sunulabilir.
Sistem dışı görünmez engeller ele alındığında kamu personel sisteminde daha büyük bir sorunla karşılaşılmaktadır. Çünkü sistem dışı engellerin özünde kişiselliğe dayalı sorunlar karşımıza çıkmaktadır. Gerek kamu personel sisteminde gerekse özel sektörde sıklıkla rastlanılan ve sistem dışı ayrımcılığı tetikleyen çeşitli unsurlar (benlik duyguları, ötekileştirme, sosyal olarak kategoriye sokma, karşılaştırma, stereotip, önyargı, benzerlik ve çekim yaklaşımı gibi) vardır. Bu unsurların en önemli tetikleyicisi ise önyargılardır. Gerek önyargıların gerekse diğer unsurların etkisi ile azınlık kesimler üzerinde, istihdam ve terfide, çeşitli engeller dikkat çekmektedir. Bu engeller başta kadınlar olmak üzere toplumda hâkim olan etnik kökenden farklı bireyler üzerinde de görünmez ve kırılması güç bariyerler oluşturmaktadır. Bu bariyerler cam tavan olarak isimlendirilmektedir. Kamu personel sistemleri, kamu yararını gözettiği gibi bireylerin kariyer planlarını dikkate
alacak şekilde dizayn edilse de çalışanların karşı karşıya kaldığı cam tavanlar sistemlerin kapalılık eğilimlerini ortaya koymaktadır.
Çalışmanın konusuna uygun olarak Türkiye’nin kamu personel rejiminde sistem dışı faktörlerden kaynaklanan sorunların ele alınması gerekmektedir. Bu kapsamda bir sonraki bölümde Türkiye’de yükselmeye açık olan kamu personel sisteminin incelenmesi yararlı olacaktır. Günümüz kamu personel sistemindeki açıklık ve kapalılık eğilimlerini anlamak adına Osmanlı kamu personel sistemi ele alınacaktır. Türkiye’nin kamu personel sisteminin gelişimi, temel özellikleri dile getirilirken istihdam ve terfi koşulları üzerinde durularak sorunlar irdelenecektir.
İKİNCİ BÖLÜM
TÜRKİYE’DE KAMU PERSONEL SİSTEMİ VE KAPALILIK
EĞİLİMLERİ
Türkiye kamu personel sisteminin gelişimi ve sistemin bazı unsurlara karşı sergilediği kapalılık eğilimlerinin dikkate alındığı bu bölümde öncelikli olarak Türkiye’deki kamu personel sisteminin tarihsel geçmişi ele alınmaktadır. Çalışmanın ana konusundan uzaklaşılmaması adına kamu personel sistemi içinde özellikle istihdam ve terfi uygulamaları üzerinde durulmaktadır. Cam tavan sendromunun anlaşılması konusunda sıklıkla dile getirilen personelin ücretlendirilmesi konusuna da yeri geldikçe değinilmektedir.
2.1. Türkiye’nin Kamu Personel Sisteminde Tarihsel Süreç
Kamu personel sistemi kısaca “devletin üstlendiği görevleri yerine getirecek personelin bağlı olacağı politika, koşul, kural, teknik ve uygulamaların bütünü” anlamına gelmektedir (Tutum, 1980: 95). Bu yüzden kamu personel yapısının gelişimi kurumsallaşma yapısının temellerini oluşturduğu devlet ile paralellik göstermektedir (Şahin, 2007: 425). Dönemler itibariyle benimsenen birikim rejimi, birbirinden farklı devlet biçimi, bürokrasisi ve kamu personel sistemlerine zemin hazırlamaktadır (Aslan, 2012: 26).
Devlet, insanlık tarihinin neredeyse başlangıcından günümüze kadar gelen bir olgudur. Ancak devlet yapıları incelendiğinde geçmişteki devlet geleneği ile günümüzdeki devlet geleneğinin farklılıkları dikkat çekmektedir. Bu durumda en kapsamlı açıklama dünyada yaşanan küresel değişim ve gelişimdir. Küresel değişimin dinamiğinde de iktisadi, toplumsal ve siyasal etkenler önemli rol oynamıştır. Bu değişim ve gelişim sosyal, siyasal, kültürel, toplumsal ve teknoloji gibi birçok alana nüfuz etmiştir.
Değişim kavramı tek başına dahi olumlu ya da olumsuz bir anlam ifade etmeye yetmemektedir. Çünkü değişim pek çok fırsatın gündeme gelmesini sağlarken çeşitli tehditlerin de kaynağını oluşturmaktadır. Bu yüzden değişim, ülkelerde bireyler ve kurumlar tarafından zamanında ve doğru algılandığında, olumlu sonuçlar doğuracaktır. Bireylerin ve kurumların da değişimi yeni oluşan koşullara uyarlaması gerekmektedir. Ayrıca stratejik bir yaklaşım içinde değişimin
getirdiği belirsizlik durumunun azaltılmasıyla bireysel ve kurumsal gelişimin etkin şekilde sağlanması değişim sürecindeki negatif etkileri minimize ederek gelişimin sağlanmasına zemin hazırlayacaktır (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 20-21).
İktisadi, toplumsal ve siyasal değişimlerin küreselleşmeyi tetiklediği, küreselleşmenin de birçok alana nüfuz ederek olumlu ya da olumsuz değişimler vasıtasıyla kamu personel sistemlerinde oluşturduğu etkilerin incelenmesinde fayda bulunmaktadır. Bu kapsamda Türkiye özelinde kamu personel sistemleriyle birlikte değişen çalışma ilişkileri, istihdam ve terfisinin ele alınması, çalışmanın ana konusu olan cam tavan sendromu hakkında bilgiler verecektir.
Türkiye’deki kamu personel sistemine bakıldığında siyasal bunalımların ve ekonomik krizlerin yaşandığı dönemlerde değişime uğradığı görülmektedir. Ancak bu dönemlerde gerçekleştirilen değişimler, personel sistemini ülkenin içinde bulunduğu siyasal, yönetsel ve ekonomik durumlardan soyutlamıştır. Dolayısıyla personel sistemine ilişkin gerçekleştirilen reformlar günü kurtarmak amacıyla ücret düzenlemelerinin yapıldığı, diğer personel sorunlarının çok daha az önemsendiği bir hâlalmıştır (Tutum, 1990: 35). Bu nedenden dolayı personel sistemdeki birçok sorun çözümsüz bırakılarak günümüze kadar varlık göstermiştir.
Yirminci yüzyıla kadar devletin kamuya hizmet anlayışı adalet, savunma ve güvenlik alanlarını içine almıştır. Ancak bu yapı yirminci yüzyılın başı ve özellikle İkinci Dünya Savaşından sonra sosyal devlet ve refah devleti anlayışı kapsamında ve değişen siyasi, toplumsal ve iktisadi şartlarla birlikte eğitim, sağlık, iktisat, kültür gibi alanları da çevrelemeye başlamıştır (Bilgiç, 2008: 27). Devletin üstlendiği bu hizmetleri kamu personeli (bürokrasisi) vasıtasıyla sunması personel sayısında artışı getirmiştir. Devletin büyümesi ve yükünün artması, vatandaş vasfıyla halkın gözünde kamu personelinin güçlü ve sorun çıkaran bir örgüt, müşteri vasfıyla halk tarafından personel sisteminin kırtasiyeci ve verimsiz bir yapı olarak görülmesine sebep olmuştur (Eryılmaz, 2015: 260). Halkın ister vatandaş isterse müşteri gözüyle bürokrasiye yapmış olduğu bu eleştirilerin kökeninde otoriter ve kuralcı sistemlere karşı olumsuz düşünce yapısı bulunmaktadır (Mises, 1947: 14).
1970’li yıllarla başlayan durgunluk, (1973’teki petrol krizinin tetiklemesiyle) artan bütçe açıkları ve enflasyon, işsizlik oranındaki artış ve benzeri sorunları taşıyan küresel rekabet ortamı, klasik refah devleti anlayışının aksine liberal yaklaşımların benimsenmesi; devlet yönetim yapısında tekrar bir değişimi gerekli
kılmıştır (Dinçer ve Yılmaz, 2003: 21). Böylece 1970’li yılların sonu ve 1980’li yılların başından itibaren yaşanan bu ciddi değişimler geleneksel yönetim anlayışından yeni kamu yönetimi anlayışına doğru evrimlerin gerçekleştiği süreci başlatmıştır. Bu süreçle birlikte devletin küçültülmesi, bürokrasi ile vatandaş arasındaki ilişkilerin yeni bir çerçeveye oturtulması hedeflenmiştir (Bilgiç, 2008: 30). Devletin küçültülmesi ve değişen ilişkiler kapsamında bürokratik yapıda/sistemde düzenlemelere gidilme gereksinimi doğmuştur.
Dünyadaki personel sistemleri incelemelerinde olduğu üzere Türk kamu personel sisteminin incelenmesinde de kendi tarihi ve kültürel değerleri içinde kendi iç dinamiklerinin ve insan tiplerinin etkileşiminin dikkate alınması gerekmektedir (Şahin, 2007: 425). Cumhuriyet dönemi kamu personel rejimlerinin gelişim seyrinin anlaşılması adına Osmanlı Devletinin modernleşen kamu personel yapısı göz ardı edilmemelidir (Kalağan, 2010: 92). Kamu personel sistemlerindeki modernleşen yapı kapsamında hizmete alma, hizmette tutma, terfi, ücret, sosyo-ekonomik haklar gibi birçok alanda çeşitli değişimlerle karşı karşıya kalınmaktadır.
Osmanlı Devletinde temelleri atılan ve kimi özellikleri günümüze kadar değişim ve gelişimlerle devam eden kamu personel sistemlerini (Kapucu ve Palabıyık, 2008: 204) anlamlandırma ve incelemede genel kamu personel sistemlerinde olduğu gibi çeşitli yollara başvurulabilir. Bu yollar; benimsenen siyasi ideolojilerin, üretim sistemlerinin personele yansıması şeklinde olabileceği gibi personel sistemine etki eden yasal değişimler göz önünde bulundurularak da oluşturulabilir. Örneğin, Aslan, Türkiye’nin kamu personel sistemlerini anlamak adına sermaye birikim rejimleri ve düzenleme biçimlerini dikkate alan üçlü dönemsel gruplandırma yapmıştır. Bunların ilki Kapitalist Memurluk Rejiminin Kurulması ve Liberal Kamu Personel Rejimi (1838-1945), ikincisi Fordist Kamu Personel Rejimi (1945-1980), üçüncüsü ise Post-Fordist–Esnek Kamu Personel Rejimi (1980’den günümüze) şeklinde üç tarihsel döneme ayrılmıştır (Aslan, 2012: 310). Bu dönemler de kendi içinde personel rejiminde değişik uygulamaların yaşandığı süreçler olarak belirmektedir. Kamu personel sistemlerindeki değişim ve cam tavan ilişkisinin kurulması adına Türk kamu personel sistemi gelişimi kapsamında özellikle istihdam ve terfide yaşanan değişimler üzerinde durulması gerekmektedir.