Osmanlı Personel Sisteminde Liyakat

Osmanlı’da liyakat anlayışı günümüz liyakat anlayışından farklılık gösterse de uzun bir dönem kamu personel sisteminde esas alınan unsurlardan biridir. Günümüz liyakat anlayışından farklı olan tarafı ise devşirme sisteminden kaynaklıdır.

Osmanlı’da kamu kurumlarına personel yetiştirilmesi ve istihdamında uygulanan devşirme sistemi gayrimüslim çocukların liyakat sahibi olmaları için bilgi ve becerileri yönünde eğitim-öğretim almasını sağlar. Devşirme yoluyla alınıp bilgi ve becerileri doğrultusunda yetiştirilen bu çocuklar askeri ve sivil işlerde istihdam edilerek, aralarında en başarılı olanlar üst kademelere kadar çıkarılmıştır (Özdemir, 2001: 111). Üst kademelere kadar çıkarılma sistemi tesadüfi ya da otomatik değildir. Yeteri kadar eğitim-öğretime tabi tutulan kamu personelinin en üst seviyelere kadar yükselmesi büyük bir titizlik ve akıllılıkla gerçekleştirilmiştir (Lybyer, 2011: 94). Ancak klasik dönem Osmanlı kamu personel sistemine genel hatlarıyla bakıldığında padişahın istihdamda ve terfide mutlak yetki sahibi olduğu görülmektedir (Aslan, 2012: 133). Busbecq’in Süleyman’la yapmış olduğu görüşmeden aktardığına göre, Sultan birini göreve atarken servetine veya mevkisine

bakmaz. Her bir bireyi kendi liyakatine göre değerlendirir ve kişinin karakterini, yeteneğini, davranışlarını ve eğilimlerini gözlemleyerek kararını verirdi. Yüksek mevkilere atanması öngörülen bireylerde de liyakat esas alınırdı (Lybyer, 2011: 98). Padişahın personel üzerindeki bu takdir yetkisi hiyerarşik olarak her birime bir astı için kullanması adına (taşradaki beylerbeyi ya da sancakbeyinin kendi altındaki memurlar üzerindeki takdir yetkisi) verilmişti (Aslan, 2012: 133). Kanuni Sultan Süleyman zamanında Osmanlı’daki sınıflandırma ve liyakat sistemi en üst seviyelere ulaşmıştır. Kalkandelen (1972: 44) bu sınıflandırma ve liyakat sisteminin Avusturya, Fransa, İngiltere ve bunlar aracılığı ile ABD’ye öncülük ettiği kanaatindedir.

Busbecq’e göre, Türklerin olağanüstü bir insan bulduklarında değerli bir nesne edinmişçesine coşku duymaları ve iyi yetişmiş insandan büyük zevk almaları, liyatake verdikleri önemin göstergesidir (Lybyer, 2011: 86). Mutlak monarşi üzerine temelleri kurulan ve personel sisteminin özünde kul sistemini benimseyen Osmanlı Devletinde üstün zekalı insanlara önem verildiğinin açık göstergesi eğitim sistemi olarak Enderun’un benimsenmesidir (Akkutay, 2004). Günümüz demokrasilerinin bazılarında üstün zekâlıların keşfi ve terfi imkânları sınırlıdır. Bunun sebebi ise günümüzde kapsamlı ve bireysel özgürlüğü savunan demokrasilerde yetenekli bireylere terfi olanakları tanınmasına karşın bireylerin terfi yolunda çeşitli engellere maruz kalmalarıdır. Günümüz terfi engelleri ayrıca aşılamaz (Lybyer, 2011: 95) ve sıklıkla görünmez niteliktedir.

Klasik dönem Osmanlı’da liyakate önem verildiği kadar bürokratın istihdamında iltimas ve kayırmalara da rastlanılmaktadır. Bir kişi makamı hak etmediği halde bağlı olduğu şahısların söz sahibi olması dolayısıyla ehliyet sahibi birinin yerine geçerek istihdam edilebilmektedir. Ancak bu sistemde kayırmacılık bir dönem üst düzey görevlerde yer almış bir bireyin bağlı olduğu şahsın/şahısların güçlerinin ortadan kalkması dolayısıyla ani yükselmeler kadar düşüşlerle de karşı karşıya kalınmıştır. Osmanlı bürokratik sisteminde ehliyet ve liyakatin göz ardı edildiği bu uygulama personel sorunu olarak belirmiştir. Dolayısıyla Tanzimat öncesi ve sonrasında memurların istihdamı için sınavların ve kuralların getirilmesi yönünde çalışmalar yapılsa da başarıya ulaşamamıştır (Akyıldız, 2004: 27). Osmanlı personel sistemlerinde kayırma, iltimas ve despotluğun devamlılık göstermesi personel tarafından sunulan/sunulacak hizmet ve işte aksamaların, başarısızlıkların

yaşanmasına neden olmuştur (Özdemir, 2001: 110). II. Abdülhamit dönemiyle birlikte bürokratları yetiştirecek eğitim kurumlarının açılması, liyakatin Tanzimat sonrasında da gündeme gelmesini sağlamıştır9

.

Osmanlı personel sisteminde de, prensip olarak, günümüz personel sisteminin özellikleri olan sınıflandırma, kariyer ve liyakat ilkelerinin uygulandığı görülmektedir. Ancak bu dönemde gerek devşirme gerekse lonca yoluyla elde edilen personelin özellikle istihdamında diğer taraftan terfi koşullarında da toplumun geneline yayılan adaletlilik ve hakkaniyetlilikten bahsetmek zordur. Örneğin, devşirme yoluyla yalnızca gayrimüslimlerden alınan (özellikle Hıristiyan) çocukların istihdamı ve üst kademelere kadar çıkarılması, lonca yoluyla babadan oğula geçen kamu personeli olma olanakları toplumun diğer kesiminin yok sayılmasına olanak tanımıştır. Tanzimat sonrası dönemde de özellikle istihdamda yoğun olarak iltimas ve kayırmacılık faaliyetleri etkili olmuştur.

Osmanlı Devleti Türk kamu bürokrasisine liyakati önemseyen ama uygulayamayan bir kamu personel sistemi miras bırakılmıştır. Bu sistem çerçevesinde öncelikle liyakatli bireylerin yetiştirilmesi için gerekli eğitim kurumlarının merkezi birimlerde yer alması belirli bir kesimin eğitim almasına olanak verilmiş diğer kesim eğitim olanağından yoksun bırakılmıştır.

2.3. 1920-1965 Dönemi Kamu Personel Sistemi Gelişimi

Türkiye’de kamu personel rejimi/sistemi Anayasa Hukuku, İdare Hukuku ve Kamu Yönetimi disiplinlerinin kapsamına giren bir olgudur. Konunun hem içiçe geçmiş olması hem de birçok disiplinden etkilenmesinden dolayı, disiplinlerden herhangi biri konuyu yeterince ayrıntılı olarak açıklayamamaktadır (Aslan, 2006: 2). Bu nedenle Türkiye’de kamu personel sistemini tam anlamıyla açıklamak kariyer sisteminin mi kadro sisteminin mi benimsendiğini çözümlemek oldukça zordur.

Personel sistemindeki değişimleri algılayabilmek için farklı disiplinler dikkate alınırken yasa taslakları, yasa metinleri, Bakanlar Kurulu kararları, bakanlık genelgeleri, felsefi-teorik zemindeki yeni liberal kavramlar, uluslararası kurumların etkileri (Acar, 2009: 1-2), dönemsel olarak ele alınabilecek mahkeme içtihatlarını sistemlerin gelişimi çerçevesinde incelemek gerekmektedir. Bu kapsamda Türkiye’deki kamu personel sistemi incelemeleri çeşitli şekillerde ele

alınabilmektedir. Öncelikli olarak devletin belirlediği siyasal ideolojiler ve bunun kamu personeline yansımaları dikkate alınarak incelenebilecektir. Diğer taraftan günümüzde de birçok değişikliğe uğramış olmasına rağmen halen varlığını sürdüren Devlet Memurları Kanunu (DMK) öncesi ve sonrası şeklinde ayrımlara dayalı incelemeler yapılabilir. Bu incelemeler yapılırken çalışmanın ana konusu gereği özellikle istihdam, terfi ve kısmen de maaş sistemleri ele alınarak ilgili dönemlerde personel üzerinde etkili olan görünmez engellere vurgu yapılmaktadır.

Türkiye’de kamu personel sisteminin temelleri, Osmanlı Devletinde Tanzimat Fermanı sonrası dönemden kalan ve uzun yıllar boyunca varlığını koruyan sisteme dayanmaktadır. Bu dönemden miras kalan Türkiye’nin kamu personel sisteminin genel özellikleri üçlü gruplandırmayla özetlenebilir. Bunlardan ilki kamu personel sisteminde askeri, adli, akademik ve sivil (idari) dörtlü ana ayrımın olmasıdır. İkincisi sivil personel yönetim sisteminde merkezden yönetim, yerel yönetim ve kamu iktisadi teşebbüsleri personel alt sistemlerinin ayrılığıdır. Üçüncüsü genel hükümler yasası olarak anılan kamu personel sisteminin bağlı olduğu bir yasal düzenlemenin yanında başlıca meslek grupları için düzenlenmiş yasaların varlığıyla kamu personel sisteminin çoklu yasal düzenlemeye tabi tutulmasıdır (Güler, 2013: 213). Türkiye’nin kamu personel sistemindeki bu sınıflandırmada farklı kamu sektörlerini içine alan birleşik personel rejiminin yükselişi görülmektedir. Bu ana rejime bazı özel hukuki düzenlemelerle ilaveler yapılmışsa da genelde birleşik çatının dışına çıkılmamaya özen gösterilmiştir (Şaylan, 2000a: 29). 1924 ve 1961 Anayasalarında Türkiye’deki kamu personeli memur statüsü olarak tek bir çatıda toplanmıştır (Kayar, 2015: 34). 1982 Anayasası ise genel kamu hizmetleri, memurluk ve diğer kamu görevliliği olarak kategorize edilmiştir. Ancak memurluk için düzenlenen ilkeler diğer gruplar için de yasal zemini oluşturmaktadır (Güler, 2013: 224-225).

Cumhuriyet dönemi personel sisteminde dikkat çeken bir diğer unsur ise hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşu olan KİT’ler ile yer yönünden yerinden yönetim kuruluşları olan il özel idareleri ve belediyelerin personel yapısı içindeki yeridir. Cumhuriyetin ilk yıllarında bu kuruluşların personel sistemi için ayrıca bir düzenleme öngörülse de personel sınıflandırılması içinde ele alınarak kamu personel sisteminde bir bütünlük sağlanmıştır. 1980’li yıllarla birlikte özelleştirme

politikaları içine alınan KİT’ler kamu personel yapısı içindeki bu bütünlüğün bozulmasına sebep olmuştur (Güler, 2013: 224).

Osmanlı Devletinin yıkılışı ve Cumhuriyet dönemine geçiş sürecinde Ankara’daki hükümet memurluk rejiminin düzenlenmesinden ziyade rejimin günlük yönetsel işleyişiyle ilgili sınırlı sayıda kanun ve nizamname10

yayımlamıştır. Bu kanun ve nizamnameler harcırah, yol masrafı, yevmiye, aile masrafı, işe girme yaşı, çalışma saatleri gibi düzenlemeleri kapsamaktadır (Aslan, 2012: 371). Cumhuriyetin ilk yılları olarak anılan bu dönemde kamu personel yapısında önemli bir husus bürokrasinin diğer toplum üyelerine karşı imtiyazlı grup içinde olmasıdır. Bu dönemde Türkiye’nin bürokrasisinde verimlilik ve etkinlikten ziyade benimsenen ideoloji önplana çıkmıştır (Önder ve Akıncı, 2011: 59). Atatürk bu dönemde üst düzey idari görevlere yapmış olduğu atamalarda siyasal kriterleri (kendi devrimlerinin savunucuları) dikkate almıştır. Ancak reform ve yenileme hareketlerinde etkisi olmayan alt düzeylerdeki kamu çalışanları için aynı uygulamaya gidilmemiştir (Bent, 1969: 48; Cangızbay, 1998: 3567). Bu dönemde bürokrasinin ayrıcalıklarla donatılmasındaki gerekçe ise köklü devlet geleneği üzerine kurulmaya çalışılan yeni yapı içinde onların devrimlerin yürütücüsü ve bekçisi olarak görülmesidir. Devlet bu dönemde reformların yürütülmesinde ve geliştirilmesinde katkısı olan mülki yöneticileri üst düzey görevlere atama yoluyla ödüllendirmektedir (Eryılmaz, 2015: 294). Cumhuriyetin ilk yıllarında askeri bürokrasinin daha sonra parti bürokrasinin sivil bürokrasiye üstünlüğü Mülkiyelilerin istihdamıyla yerini sivil bürokrasiye bırakmıştır (Heper, 1974: 116). Mülkiyelilerin kamu personel sistemlerinde istihdamına ve özellikle üst düzey idari pozisyonlarda yer almalarına 1930’lu yıllarda başlanmıştır (Eryılmaz, 2013: 152).

Osmanlı’dan Cumhuriyet dönemine geçiş noktasında kamu personel açısından dikkat çeken üç önemli kararname vardır. Bunlar mevcut istihdam edilen memurların yeni kurulacak kamu teşkilatında yer almaları açısından düzenlenmiştir. İşgal Mıntıkasında Memuriyetlerine Devam veya Memuriyet Kabul Edenlerin veya İşgal Esnasında İstanbul Hükümetince Tayin Olunanların İstihdam Olunmayacakları

10 _{Örneğin, 9 sayılı Mülkiye Harcırah Kararnamesine Tevfikan Verilmekte Olan Umum}

Harcırahlarından Yüzde Kırk Tenzilat İcrasına Dair Kanun, Ketebe-i Aklamın Sinleri Hakkında Nizamname, Devairde Öğle Tatillerinin İlgası Hakkında Kararname, Memaliki Meşgule Memurları Hakkında Olunacak Muamele Hakkında Kararname, İşgal Mıntıkasında Memuriyetlerine Devam veya Memuriyet Kabul Edenlerin veya İşgal Esnasında İstanbul hükümetince Tayin Olunanların İstihdam Olunmayacakları Hakkında Kararname Bkz. Aslan, 2012: 372-373.

Hakkında Kararname ile işgal edilen topraklardaki İstanbul hükümetine bağlı olarak istihdam edilen üst düzey memurların istihdamına son verilmesinin yolu açılmıştır. Ancak bu kararnamenin akabinde yayımlanan Mücbir Sebeplere Binaen İşgal Altında Bulunan Mahallelerde Kalan Memurin ve Muallimin Cevazı İstihdamları Hakkında Müzeyyel Kararname ile önceki kararname kadük olmuştur. Böylece işgal edilen topraklarda işgal sürecinde görevinin gereğini yerine getiren memur ve öğretmenlerin işgal sonrası da görevlerine devam etmeleri öngörülmüştür. Ancak bu kararname de kadük olmuş ve 18 Ekim’de yayımlanan son kararname ile işgalden kurtulan bölgelerde milli harekete karşı olmayan memurların istihdamına devam edileceği belirtilmiştir (Aslan, 2012: 373-374).

Tanzimat sonrası dönemde Osmanlı Devletinde uygulama alanı bulan liyakat ilkesi Cumhuriyet döneminde de anayasal ve yasal ilkelerle temellendirilmiştir (Güler, 2013: 163). Cumhuriyet dönemiyle birlikte personel sistemini düzenleyen anayasal hükümler 1924 Anayasasının 92.-94. maddelerinde yer almaktaydı. İlk yasal zemin ise 1926 yılında çıkarılan 788 sayılı Memurin Kanunu olmuştur (Şaylan, 2000b: 106; Akgüner, 2001: 14; Güler, 2013: 162; Kayar, 2015: 8). Personel sistemindeki mali ilkeler ise 1927 yılında çıkarılan 1108 sayılı Maaş Kanunu ile oluşturulmuştur (Şaylan, 2000b: 107; Güler, 2013: 214; Kayar, 2015: 8). 1929 yılında çıkarılan 1452 sayılı Devlet Memurlarının Maaşatının Tevhit ve Teadülüne İlişkin Kanun ile Cumhuriyetin kamu personel rejiminin yasal çerçevesi oluşturulmuştur (Aslan, 2012: 377); 1939 yılında yasal zemin kapsamlı değişikliğe uğratılmıştır. Yasal zemindeki üçüncü büyük değişim ise 1965 yılında çıkarılan 657 sayılı DMK ile gerçekleştirilmiştir (Güler, 2013: 162-163).

Türkiye’de ilk kez kamu personel sistemini düzenleyen 1924 Anayasası 92. maddesi hükmü uyarınca siyasi hakları olan her Türk, yeterliliğine ve hakedişine göre Devlet memuru olma hakkına sahiptir. 1924 Anayasasının 93. maddesine göre bütün memurların nitelikleri, hakları, görevleri, yükselmeleri ve maaşlarının özel bir kanunla gösterilir (https://www.tbmm.gov.tr). Cumhuriyet döneminde memuriyete girişte liyakat prensibi ilk kez 92. madde hükmüne göre benimsenmiştir (Mıhçıoğlu, 1958a: 109). Akabinde 1926 tarih 788 sayılı Memurin Kanunu hükümleri uyarınca devlet memurluğu genel hükümlü kurallara bağlanmıştır (Şaylan, 2000a: 25; Güler, 2013: 162; Kayar, 2015: 8). Ancak Memurin rejimi ile genel memur statüsünün belirlenmesinin yanında her bir bakanlık da kendine özgü istihdam rejiminin

belirlendiği yasalar çıkarmıştır (Aslan, 2012: 387). Bu anlamda kamu personel sisteminde dönem itibariyle kapsayıcı tek bir rejimin olmadığı görülmektedir. Ergun ve Polatoğlu (1984: 271-272) 788 sayılı Kanunla getirilen genel hükümler ve her bir kurumun kendi personelini belirlemesinde pratikte gelişi güzel durumlarla karşılaşılmasına neden olduğu kanaatindedir.

1924 Anayasasında öncelikli olarak merkeziyetçi bir yapının hâkimiyetinin kurulması hedeflenmiştir. Bu yapı içerisinde kamu personel rejimine şekil veren yasa ise, ‘Barem Rejimi’ olarak adlandırılan yasalar demetiyle düzenlenmiştir (Aslan, 2006: 239). Ancak her bir bakanlığın bu yasalar demetine koşut olarak özel personel yasaları olmuştur. Aslında 1924 Anayasası ile merkeziyetçi bir yapı oturtulmaya çalışılırken kamu personel rejiminde çift yönlü bir merkezi yapı benimsenmiştir. Belirli unvanlara atamalar merkez teşkilatı tarafından yapılırken diğerleri için yetki genişliği ilkesinin benimsendiği görülmektedir (Aslan, 2006: 239). Belediye personel sistemlerine bakıldığında 1931 yılındaki Belediye Memur ve Müstahdemleri Hakkında Nizamname ile belediyelere personelini kendi seçme yetkisi verilmiştir. Ancak atama yetkisinin kimi belediyelerde valilik ve kaymakamlıklara tanınması, 1939 yılında maaş belirleme ve kadro ihdasının Bakanlar Kurulu onayına sunulması belediye personelini merkezi personel bünyesi içine almıştır (Güler, 1999: 10-11). Aslında bu yasal oluşumlar genel ilkeleri itibariyle liberal personel rejimlerinin özelliklerini sergilemektedirler (Aslan, 2012: 377). Bir önceki başlık altında da belirtildiği üzere, ülkelerin benimsediği siyasal ideolojiler kapsamında kamu personel sistemleri şekillenmektedir. Dönem itibariyle benimsenen liberal politikalar kamu personel sistemlerine yansımıştır. Liberal politikaların kamu personel sistemlerine yansıması, Türkiye’de 788 sayılı Kanunun kamu personel sistemine genel düzenlemeler11

getirmesine karşın kurumsal kapsamda personel sistemlerini düzenleyecek yasal çerçeveyi esnek bırakmasına neden olmuştur.

788 sayılı Memurin Kanunu ile sivil kamu kurum ve kuruluşlarında genel anlamda memurlar ve sözleşme ile istihdamı öngörülen müstahdemler olmak üzere

11 _{Memurluğa giriş şartları: 1- Türk olmak, 2- Siyasi haklardan mahrum olmamak, 3- İyi ahlak sahibi}

olup, yüz kızartıcı suç işlememiş olmak, 4- En az ortaokul mezunu olmak, 5- Askerlikle ilgisi bulunmamak, 6- Görevini yapmamaya mani bir hastalığı bulunmamak, 7- Yabancı tabiyetli kadınla evli olmamak.

Müstahdemliğe giriş şartları: Memurlar için sayılan 1, 2, 3 ve 6. maddelerdeki şartları taşıyor olmaktır. Bkz. Demirci, 2009: 80.

ikili bir ayrıma gidilmiştir. Kanunun 4. maddesi hükümlerine göre memur olabilmek için Türk olmak, Hukuku siyasiyesine sahip olmak, ahlaklı, şeref ve haysiyetli, namuslu, temiz sicilli olmak, ortaokul mezunu olmak (Kanun ortaokulu bitiren birden çok adayın başvuruda bulunması veya ortaokulu bitiren adayların bulunmaması durumunda yarışma sınavı yapılmasını öngörmekteydi), askeri görevini yapmış olmak, sağlıklı olmak (görevini ifa edebilmesine mani bedeni ve akli hastalığı bulunmamak, sara hastası olmamak), yabancı uyruklu kadın ve kızlarla evli olmamak (şayet bu Kanun öncesi evlilik yapılmış ise Hariciye, Müdafaai Milliye ve Bahriye vekaletlerinde istihdam edilemezler) gibi şartlar sunulmaktadır. Müstahdem kadroları için ise ilgili Kanunun 5. maddesi hükümleri geçerlidir. Bunlar, Türk olmak, kamu hizmetlerinden yasaklı olmamak, ahlaklı, haysiyetli, namuslu olmak ve cezai bir fiil ile mahkum olmamak, sara hastası olmamak, bedeni ve akli rahatsızlığı bulunmamak ve devlet tarafından gerekli görüldüğü üzere hizmete alınacak ecnebi (yabancı) müstahdemler şahsi koşullara tabidirler. 788 sayılı Kanunun 6. maddesinde ise kadınların memur ve müstahdem olmalarına izin verilmiştir (http://www.memurlar.net). Bu Kanun kapsamında memur olmanın yalnızca genel koşulları dile getirilmişken hizmete alımlar kurumların takdirine bırakılmıştır. Ancak kamu personelinin sınıflandırma sorununa çözüm bulunamamıştır (Şaylan, 2000b: 107; Aslan, 2012: 379; Güler, 2013: 214). Sınıflandırma sistemi oturtulamadığından ücret eşitsizlikleri de giderilememiştir (Şaylan, 2000b: 107). Yine de personel rejimini genel bir statü içinde düzenleyen bu Kanun dönem itibariyle Devletin yüklendiği görevleri yerine getirecek, kariyer sistemi ve bir dereceye kadar liyakat sisteminin gözetildiği memur rejimini oluşturmuştur (Göküş, 2000: 27).

Personel sistemindeki mali ilkeler ise, 1927 yılında çıkarılan 1108 sayılı Maaş Kanunu ile düzenlenmiştir (Şaylan, 2000b: 107; Güler, 2013: 214; Kayar, 2015: 8). 788 sayılı Kanun kapsamında, devlet personelinin sınıflandırmasına çözüm sunulmamış olmasına rağmen personelin sınıf, derece, unvan ve maaşlarının düzenlendiği yeni/özel bir yasa çıkarılması öngörülmüştür. 1929 yılı itibariyle kariyer sisteminin oluşturulacağı sınıflandırma 1452 sayılı Devlet Memurlarının Maaşlarının Tevhid ve Teadülüne (Birleştirilmesi ve Denklik Sağlanmasına) Dair Kanun ile gerçekleştirilmiştir (Aslan, 2012: 390; Güler, 2013: 214; Kayar, 2015: 8). Bu Kanunla birlikte Türk kamu personel sisteminde ilk kez barem sistemi uygulanmaya başlanmış, tek tip maaş sistemi ve eşitlik ilkesi getirilmiştir (Şaylan,

2000b: 107: Kayar, 2015: 8). 1452 sayılı Kanun askeri memurlar ve subayları dışarıda tutarak hâkimleri, öğretmenleri ve tüm diğer kamu çalışanlarını kapsamıştır (Avaner, 2007: 629). 1929 yılında askeri personel için ise 1453 sayılı Zabitan ve Askeri Memurların Maaşatı Hakkında Kanun çıkarılmıştır (Öktem, 1992: 87; Güler, 2013: 215). Bu yasalarla hedeflenen aslında memurların maaş düzenindeki dağınık yapının yok edilmesidir. Ayrıca bu yasalarda henüz ciddi varlığı olmayan kamu iktisadi işletmeleri ve belediyeler kapsam dışı bırakılmıştır (Güler, 2013: 215).

1929 yılında maaş düzenlemesi yapılması hedeflenen yasalarda kapsam dışı bırakılan belediyelerdeki memur ve müstahdem, tüm belediye çalışanlarıyla ilgili düzenlemelere ise 1931 yılında yürürlüğe giren Tüzük’te rastlanmaktadır (Güler, 2013: 215). Maaş düzenlemelerinin yapıldığı barem sistemi ile birlikte devlet memurları belirli gruplara ayrılmış ve aynı barem sınıfında istihdam edilen personel için aynı maaş öngörülmüştür (Göküş, 2000: 28).

1929 yılında çıkarılan 1452 sayılı Kanun hükümleri kapsamında memur maaşlarından damga pulu ve yol vergisi dışında vergi ve emeklilik payı kesilmemesi öngörülmüştür. Ancak bu düzenlemelerden vergi için olan 1931 yılında emeklilik için olan ise 1945 yılında kaldırılmıştır. Bu bulgular Cumhuriyetin ilk yıllarında bürokrasinin egemen güç olduğu iddialarını zayıflatmaktadır (Aslan, 2012: 396- 397).

1930’lu yılların başında ortaya çıkan yaygın ve etkin devletçilik politikası, 1938 yılında çıkarılan 3460 sayılı Sermayenin Tamamı Devlet Tarafından Verilmek Suretiyle Kurulan Kamu İktisadi Teşekküllerinin Teşkilatıyla İdare ve Murakabeleri Hakkındaki Kanun ile kamu personel sistemi içinde sözleşmeli personel gündeme gelmiştir (Şaylan, 2000a: 26). Ayrıca bu dönem itibariyle devletin doğrudan sermaye birikimine ideal bir kapitalist olarak girmesi üst düzey bürokrasinin burjuvazi ile yakınlaşmasını/eklemlenmesini sağlamıştır (Aslan, 2012: 379). Bu dönemde hızla gelişen İktisadi Devlet Teşekküllerinde (İDT) sözleşmeli personel çalıştırılmaya başlanmıştır. Böylece kamu personeli arasında ciddi bir statü ve maaş eşitsizliği ortaya çıkmıştır. Devlet bir yandan kıdem ve kariyer ilkelerine göre adaletli ücret rejimi oluşturmaya çalışırken, diğer taraftan büyümeyi tetikleyecek ekonomik faaliyetleri yerine getirecek türdeki personel için geçerli olacak farklı bir

ücret rejimi12

(barem dışı aylıklar) arayışlarına girmiştir. Ancak bu uygulamalar kamu personel sistemi içinde adaletsizliğin ve karmaşanın daha da çoğalmasına neden olmuştur (Şaylan, 2000a: 26). Böylece kamunun istihdam ettiği nitelikli personel İDT’ye geçmeye başlamıştır (Şaylan, 2000b: 108). Ayrıca dönem itibariyle beliren yüksek enflasyon oranı personel ücret sisteminde aksamalara ve kariyer sisteminin düzenli şekilde gelişim gösterememesine sebep olmuştur (Öktem, 1992: 95). Dönem itibariyle devlet tarafından benimsenen politikalarla gerek burjuvayla yakınlaşan gerekse ücret rejimlerinde uygulanan adaletsizlikler, kamu personel sisteminde liyakat ilkesini zedelemiştir. Bu durumda gerek işe alımlar gerekse üst düzey görevlerde yer alacak olan personelin belirlenmesinde kayırmacılık gündeme taşınmıştır. Yine bu yüzden kamu personeli içinde nitelikli olan personel İDT veya özel sektöre kaymıştır.

1939 yılında çıkarılan ve Barem Kanunu13

olarak da anılan 3656 sayılı Devlet Memurlarının Aylıklarının Tevhit ve Teadülüne Dair Kanunu 1452 sayılı Kanunu ve onun getirmiş olduğu diğer serileri, derecelendirmeye bağlı asli maaş ve emsal sistemine bağlı ödemeleri yürürlükten kaldırmıştır (Şaylan, 2000b: 108). 1452 sayılı Kanunla askerlerin de içine alındığı sınıf, derece, gösterge, katsayı değişkenleri üzerine kurulmuş olan sistem yerine 1939 yılı itibariyle sadece derecelerden oluşan barem sistemini getirilmiştir (Demirci, A.G., 2009: 68). İlgili Kanun memurların hizmete giriş derecelerini, aldıkları eğitime göre (ortaokuldan daha düşük eğitim alanlar 15. dereceden, ortaokul mezunu 14, lise mezunu 13, lise-üstü meslek okulları