Tabakalı Emek Piyasaları ve Kayıtdışı İstihdam 120 

Emek piyasalarının tabakalı bir yapıya sahip olduğu ekonomilerde, mesleki ve sosyal riskler işçiler arasında heterojen bir yapı gösterir. İşsizlik, meslek hastalığı ya da iş kazası gibi risklerin meslek grupları arasında farklı yoğunlukta dağıldığı durumlarda, sosyal sigortaların başarılı olma şansı daha azdır. Tabakalı emek piyasası yapısının hakim olduğu yerlerde, sosyal sigortalara yönelik talepler en az bu çok parçalı yapı kadar çeşitlilik gösterir. Bu tip özellikler gösteren piyasalarda, sosyal sigortaların kapsamı genellikle sadece belli işçi gruplarıyla sınırlandırılarak, vasıfsız, geçici ya da kendi hesabına çalışanlar gibi yüksek risk grubuna dahil kesimler kapsam dışı bırakılırlar.

Latin Amerika emek piyasası ve dolayısıyla sosyal sigorta sistemi de benzer bir yapı göstermektedir. Sosyal koruma programları kamu sektörü çalışanları, özel sektörde beyaz yakalı çalışanlar ve örneğin ithal ikameci stratejinin uygulandığı ekonomilerde koruma altındaki sektörlerin orta ve büyük ölçekli işletmelerinde çalışan işçiler öncelikli olmak üzere, tüm çalışanların sadece %50’sini kapsamaktadır. Bu, oldukça düşük bir orandır ve bölgedeki emek piyasalarının ikili yapısıyla açıklanabilir.254 Sonuç olarak, Latin Amerika’da sosyal koruma sistemleri çalışanların yarısına yeterli bir istihdam güvencesi sunamamakta ve sosyal güvenlik ağlarına etkin erişimlerini güvence altına alamamaktadır. Dolayısıyla insanlar hastalandıklarında, işlerini kaybettiklerinde veya emekli olduklarında neredeyse tamamen korunmasız kalmaktadır.

Kapsama alınan bireyler aynı zamanda sendikalaşma ve siyasi nüfuz sahibi olma eğilimi en yüksek olan çalışan gruplarıdır. Emeklilik ve sağlık sigortası programları bu çalışan grupları için oldukça ayrıntılı düzenlenmiştir. Ayrıca birkaç

254 _{“Latin American Economic Outlook 2011: How Middle Class Is Latin America?”, OECD}

121

bölge ülkesi işsizlik sigortası düzenlemeleri de yapmıştır. Aslında, istihdamı koruma düzenlemeleri ve işten ayrılma tazminatı işsizler için en önemli desteği sağlamaktadır. Arjantin ve Brezilya haricindeki birçok Latin Amerika ülkesinde sosyal sigortalar açıkça işgücünün yüksek risk gruplarını kapsam dışında tutmuştur. Buna karşılık, Arjantin’de kendi hesabına çalışanlar için sosyal sigorta bulunmaktadır. Brezilya’da ise kırsal kesimde çalışan işçiler açıkça kapsama dahil edilmişlerdir.255 Buradan da anlaşılacağı üzere, refah yardımlarındaki çok parçalılık, emek piyasasındaki çok parçalı durumun bir yansımasıdır.

Gelir, çalışma koşulları, sosyal statü ve mobilite, teknolojik rekabet edebilirlik ve iş tatmini açısından daha yüksek eğitim almış bireyler daha elverişli bir istihdam durumuna sahiptir. Küba ve bir dereceye kadar Uruguay haricinde Latin Amerika’nın tamamında, alınan eğitimin süresiyle ailenin gelir düzeyi arasında doğrudan bir ilişki bulunmaktadır. Bu nedenle, günümüzdeki yeni ekonomi koşullarında, özellikle gençler için istihdama erişme anlamında bir kutuplaşma ortaya çıkmaktadır. Daha açık bir ifadeyle, Latin Amerika ülkelerindeki emek piyasalarında bir yanda sahip olduğu bilişim becerileri sayesinde hızlı bir yükselme göstererek kısa zamanda meslek sahibi olmuş profesyoneller ve bilgi toplumu koşullarında gereksinim duyulan vasıflarla başarılı olmuş genç girişimciler; diğer tarafta ise güvencesiz, kayıtdışı sektörde düşük düzeyli ya da kayıtlı sektörde olsa bile düşük vasıf gerektiren basit işlerde istihdam edilen ve ilk gruptakilerden çok daha düşük bir ücretle çalışan çok daha kalabalık bir grup bulunmaktadır.256

Latin Amerika’da emek piyasasından kaynaklanan ve etkin bir sosyal koruma sisteminin gelişmesini engelleyen olumsuzluklardan biri de kayıtdışı çalışmanın yaygın olmasıdır. Ancak, tıpkı yoksulluk ve diğer sosyoekonomik sorun alanlarında olduğu gibi, kayıtdışı sektör konusunda da Latin Amerika’da tutarlı ve sistematik verilere ulaşmak mümkün değildir. Bunun iki temel nedeni bulunmaktadır. Birincisi, kayıtdışı sektörün tanımı tartışmalıdır ve bir araştırmacıdan diğerine, araştırmacıların ilgi alanlarına ya da bakış açılarına göre değişmektedir. İkinci olarak, konuya ilişkin

255 _{Barrientos, a.g.m., s.153.} 256 _{Hopenhayn, a.g.m., s.2.}

122

veri kaynakları, tanımın gerektirdiği bilgileri her zaman sunmamaktadır.257 Sonuç olarak, bölgedeki kayıtdışı sektörün boyutları ve içeriği, zaman içinde değişmeyen ve genel bir tespitten yoksundur. Bu da özellikle ülkeler arasında karşılaştırmalar yapmayı güçleştiren bir sorundur. Bu nedenle, bir ülke için önerilen bir yöntemin ya da tedbirin bir diğer ülke için faydalı olmayabileceği ihtimali her zaman geçerlidir.

Kaynaklar arasındaki tutarsızlığa ilişkin olarak, UÇÖ ve CEPAL’in Bolivya’ya ilişkin yayınladığı veriler örnek gösterilebilir. Bu çerçevede, UÇÖ 1990 ile 1995 arasında Bolivya’da kayıtdışı sektörde %40’tan, %58’e doğru bir artış meydana geldiğini belirtmektedir. CEPAL ise aynı ülke için 1989 ve 1997 yıllarında kayıtdışı sektör oranının değişmeyerek, %59 düzeyinde sabitlendiğini savunmaktadır. Bu tutarsızlık, kuruluşların kayıtdışı sektör tanımlarındaki farklılıklardan kaynaklanmaktadır. Nitekim CEPAL’in verileri beş ya da daha az işçinin çalıştığı işyerlerini, ev hizmetlerini ve meslek sahibi olmayan kendi hesabına çalışanları kapsarken, UÇÖ’nün verileri ise 10 kişiye kadar işçi çalıştıran işyerlerini, kendi hesabına çalışanları kapsamakta ve ev hizmetlerinde çalışanları ise dışarıda bırakmaktadır.258

Her ne kadar kurumların istatistikleri arasında farklılıklar olsa da bazı ortak eğilimlere de rastlanılmaktadır. Örneğin, bütün istatistiklerde özellikle son dönemlerde Latin Amerika’da kayıtdışı çalışmanın dikkate değer bir yükseliş içinde olduğu görülmektedir. Kayıtdışı sektör oranı 1990–1997 yılları arasında 14 Latin Amerika ülkesinde %51,8’den, %57,7’ye yükselmiştir.259 Ancak, bu sadece son 20- 30 yılın bir sorunu değildir. Bu bağlamda, sorunun temeli 1950’li yıllardaki ithal ikameci kalkınma dönemine kadar götürülebilir. Bu dönem boyunca Latin Amerika’da sanayileşme sadece belli birkaç şehirde toplanmış ve buralara kırsal alanlardan ciddi bir göç baskısı meydana gelmiştir.260 Sonuç olarak, şehirlerde yoğun

257 _{Samuel Freije, “Informal Employment in Latin America and the Caribbean: Causes, Consequences}

and Policy Recommendations”, Inter-American Development Bank, Labor Markets Policy Briefs Series, s.3.

258 _{Freije, a.g.m., s.5.}

259 _{Rossana Galli ve David Kucera, “Latin Amerika’da Çalışma Standartları ve Kayıtdışı İstihdam”,}

İşgücü Piyasası Kurallarının Savunusu, Edt: Janine Berg ve David Kucera, Efil Yayınevi, Ankara, Mart 2010, s.184.

123

göçü karşılayacak yeterlilikte yeni iş yaratılamamış ve kayıtdışı çalışma hızla artmıştır.

Yüksek kayıtdışı çalışma oranı, Latin Amerika’da bir kısır döngü yaratma konusunda prim katkılı sosyal güvenlik sistemiyle bir etkileşim halindedir. Bir taraftan bu sistemler kayıtdışı çalışan ve sisteme doğrudan bir katkısı olmayan bu geniş kitle nedeniyle ciddi bir kayba uğramakta, diğer taraftan da bu insanlar ihtiyaç duydukları zamanlarda gerekli desteğe sahip olamamaktadır.261 Her ne kadar bölge ülkelerinin tamamında yüksek bir kayıtdışılık olsa da bu oran ülkeden ülkeye ciddi farklılıklar göstermektedir. Kayıtdışı sektörün %29-%43 aralığında bulunduğu ve göreceli olarak düşük kabul edilen bölge ülkeleri sırasıyla Şili, Kosta Rika, Panama, Arjantin, Brezilya ve Uruguay’dır. Kayıtdışılığın %50-%63 aralığında olduğu ülkeler ise Ekvator, Guatemala, Paraguay, Venezüella, Honduras, Nikaragua, Peru ve Bolivya’dır.262

Kayıtdışı çalışmanın yol açtığı en ciddi olumsuzluklar, kötü işyeri koşulları ve düşük çalışma standartlarıdır. Ancak kayıtdışı çalışmanın yol açtığı sorunlar, bunlarla sınırlı değildir. Aynı zamanda sosyal sigorta sistemi üzerinde hem kapsamın genişlemesi konusunda baskı yapmakta hem de mevcut haliyle sistemin sürdürülmesini neredeyse imkansız hale getirmektedir. Çünkü kayıtdışı çalışanlar sistemin ya tamamen dışında kalmaktadır ya da son derece yetersiz bir çerçevede faydalanabilmektedir. Kayıtdışı sektör kendi başına çalışanlar, ev hizmetlerinde çalışanlar ve mikro ölçekli işyerlerinde çalışanlar gibi düşük üretkenliğe sahip vasıfsız insan gücünü içermektedir. Kentlerdeki kayıtdışı sektör 1990–2002 arasında toplam istihdamın %43’ünden, %47’sine sıçramıştır. Bunun en başta gelen nedenleri kayıtlı kamu istihdamının azalması, büyük ölçekli işletmelerdeki istihdamın işgücünün artış hızından daha yavaş bir şekilde artması, mikro ölçekli işyerleri ile ev içi hizmetlerinde işlerin artması, kendi başına çalışmanın yaygınlaşması ve özellikle de altişverenlik, kısmi zamanlı çalışma veya sözleşmesiz çalışma gibi yetersiz sosyal koruma sunan esnekleşme hareketlerinin hızlanmasıdır.263

261 _{OECD, a.g.m., s.84.}

262 _{Mesa-Lago (b), a.g.m., s.2.} 263 _{Mesa-Lago (b), a.g.m., s.2}

124

Kayıtdışı çalışma çok farklı biçimlerde görülmekle birlikte, Latin Amerika’da en yaygın kayıtdışı çalışma biçimi %31’lik oranla kendi başına çalışmaya aittir. Kendine has bazı özelliklerinden dolayı kendi başına çalışmanın kapsama alınması kolay değildir. Bu özellikler bir işverenin bulunmaması, istikrarsız ve düşük gelirli işler olmaları, ücretli çalışanların ve işverenlerinin tüm sigorta ve hizmet kolları için ödediği birleştirilmiş primlere denk bir katkı zorunluluğunun bulunması ve son olarak, bu katkıların kendi başına çalışanlara tahakkuk ettirilmesinin ve toplanmasının güçlüğüdür. Ev içi hizmetlerinde çalışanlar ise genel kayıtdışılık içinde çok daha düşük bir orana sahiptir. Mikro ölçekli işyerlerinde çalışanların çoğunluğu kayıtdışı olduğu ve bunların tespit edilip, denetlenmesi çok zor ve masraflı olduğu için, bunlara ilişkin sağlıklı veriler bulunmamaktadır. Bu gibi nedenlere bağlı olarak, sosyal sigorta genellikle orta ve büyük ölçekli işletmelerden katkı toplamakta ve küçük ölçeklileri ihmal etmektedir.264

Öte yandan, kayıtdışılık hemen her ülkede kadınlar arasında daha yaygındır. Bu durum üç temel nedene bağlanmaktadır. Birincisi, kadınların okula kayıtlılık oranlarının ve ortalama eğitim sürelerinin yükselmesine bağlı olarak, kadın emek arzında bir artış meydana gelmiştir. Buna rağmen, tüm bölge ülkelerinde küçük ölçekli işletmelerdeki kadın ücretlilerin payı, aynı durumdaki erkeklere göre daha küçüktür. Çünkü kadınlar istihdama katılmada geleneksel bazı engellerle karşılaşmaya devam etmektedir. İkincisi, hane gelirinde ekonomik krizlere bağlı olarak azalmaların görülmesi de kadın emek arzında bir artışa yol açmıştır. Üçüncü olarak, birçok bölge ülkesinde kadınların emek piyasasına artan oranlarda girişleri bir ekonomik durgunluk dönemine denk geldiği için, kadınların kayıtlı ve yüksek verimlilikli iş bulma olanakları sınırlıdır.265

Bütün bu durumlara bağlı olarak kadınlar kendi hesabına ya da ev hizmetlerinde çalışmaya yönelmektedir. Ayrıca bazı ülkelerde kadınların ev hizmetlerindeki ve kendi hesabına çalışanlar arasındaki daha büyük oranları, o ülkelerdeki kültürel faktörlerle ve bu aktivitelerin çalışan annelere sağladığı esneklikle de açıklanabilmektedir. Bu da Dominik Cumhuriyeti haricindeki tüm

264 _{Mesa-Lago (b), a.g.m., s.2.} 265 _{Freije, a.g.m., s.5.}

125

ülkelerde kayıtdışı çalışmanın kadınlar arasında erkeklerden daha yüksek olması sonucunu doğurmaktadır. Ayrıca, kayıtdışı çalışanların ortalama gelirleri ulusal ortalamaların her zaman daha altında ölçülmüştür. Ancak gelir konusunda kayıtdışı çalışanların kendi aralarında ciddi farklılıklar bulunmaktadır. Bu çerçevede, hemen hemen bütün ülkelerde kendi hesabına çalışanlar ücretli çalışanlardan; ücretli çalışanlar da ev hizmetlerinde çalışanlardan daha yüksek ortalama gelire sahiptir.266