Latin Amerika’nın Şartlı Nakit Transferi Uygulamaları 185 

Latin Amerika uzun yıllardır süregelen şiddetli yoksulluk ve eşitsizlik sorununu çözmek için çeşitli tedbirlere başvurmuştur. Son yıllarda bu sorunların ancak meselenin özüne inilerek kesin olarak çözülebileceği, sorunların kökeninde ise yetersiz beşeri sermaye stoku bulunduğu fikri ağır basmaya başlamıştır. ŞNT programlarının bölgede hızla yaygınlaşmasının arkasındaki fikri temel de budur. Bu temelin oluşmasında, Latin Amerika’nın mevcut sosyoekonomik altyapısının bu programların başarılı olması için gerekli asgari koşullara sahip olduğuna ilişkin iddialar da etkili olmuştur. Nitekim Latin Amerika’da haneler arasında yüksek bir gelir düzensizliği ve çocuk işgücü sorunu vardır. Ayrıca çok sayıda aile bir dönemden diğerine, “yoksul” ve “yoksula yakın” durumda bulunma şeklinde güvencesiz ve değişken bir yapıya sahiptir. Bu durumda çocuklar da okul ve emek piyasası arasında sürekli ve düzensiz geçişler yapmak zorunda kalmaktadır. Bu tür düzensizliklerse çocukların gelişimini ve zihinsel ilerlemesini olumsuz yönde etkilemekte; ileriki yaşlarında yoksul kalma ihtimallerini de arttırmaktadır.435

Bu nedenle, Latin Amerika ülkeleri 1990’lı yıllardan itibaren, eğitim ve sağlık hizmetleri yoluyla genel olarak yoksulluğa, özelde ise çocuk işgücü sorununa ve beşeri sermaye birikimini geliştirmeye yönelik özgün sosyal politika programları geliştirmişlerdir. Bu programların özü şartlı nakit transferlerine dayanmaktadır.436

Bir genelleme yapmak açısından, bölgedeki ŞNT programları üç grupta toplanabilir. Birinci ve nispeten en yaygın olan grup sağlık, eğitim ve beslenme amaçlarını bütünleşik olarak takip eden programlardan oluşmaktadır. Bu gruba giren

435 _{Tzannatos, Orazem ve Sedlacek (b), a.g.m., s.14.} 436 _{Tzannatos, Orazem ve Sedlacek (b), a.g.m., s.13.}

186

programlar Meksika’daki Progresa/Oportunidades (Eğitim, Sağlık ve Gıda Programı-Programa de Educación, Salud y Alimentación/İnsani Gelişim Fırsatları- Programa de Desarrollo Humano Oportunidades), Kolombiya’daki FA (Harekete Geçmiş Aileler-Familias en Acción), Honduras’taki PRAF (Aile Ödeneği Programı- Programa de Asignación Familiar), Jamaika’daki PATH (Sağlık ve Eğitim Yoluyla Gelişim Programı-Program of Advancement through Health and Education), Nikaragua’daki RPS (Sosyal Koruma Ağı-Red de Protección Social), Bolivaya’daki

Beca Futuro (Gelecek Bursu), Ekvator’daki Bono de Desarrollo Humano (İnsani

Gelişim Sözleşmesi), Şili’deki Subsidio Unitario Familiar (Aile Birliği Desteği) ve Brezilya’daki Bolsa Familia (Aile Cüzdanı)’dır. İkinci grupta sadece eğitim yardımları sağlayan programlar bulunmaktadır. Bu programlar Brezilya’daki

Programa Nacional de Bolsa Escola (Ulusal Okul Cüzdanı Programı), PETI (Çocuk

Emeğiyle Mücadele Programı-Programa de Erradicaçao do Trabalho Infatil) ve

Agente Joven (Gençlik Birliği)’dir. Son grupta ise sağlık ve beslenme hedeflerine

odaklanmış programlar yer almaktadır. Bunlar da Brezilya’daki Bolsa Alimentação (Gıda Cüzdanı) ve Cartão Alimentação (Gıda Kartı)’dır.437

Tablo 12. Latin Amerika’daki Bazı ŞNT Programlarının Adı, Başlama Tarihi, Kapsamı ve Maliyeti

Ülke ŞNT Adı Başlama

Tarihi Kapsam Hedef Kitle Maliyet ve Finansman Brezilya Bolsa Familia 2003 - 11.2 milyon

kişi (2006) - Toplam nüfusun %24’ü 2 grup hedeflenmektedir: - Mutlak yoksullar (aylık geliri 30 doların altında olanlar) - Aylık geliri 60 doların altında, 0–15 yaş arası en fazla 3 çocuklu veya hamile kadın bulunan haneler

Milli Gelirin %0.4’ü (2007)

Şili Chile Solidario – Programa Puente 2002 - 225,000 kişi - Toplam nüfusun %5.7’si

- Mutlak yoksullar Milli Gelirin %0.1’i (2005)

437 _{Rawlings, a.g.m., s.1.}

187

Kolombiya Familias en

Accion (FA) 2001-2002 - 515,000 kişi (2005) - Toplam nüfusun %5’i - 100 binden az yerleşik nüfusu bulunan seçilmiş belediyelerde 0-17 yaş arasında çocuklu mutlak yoksul haneler - Milli Gelirin %0.1’i (2005) - Tamamına yakını DB ve AKB tarafından finanse edilmektedir. Honduras Programa de asignacion familiar (PRAF) 1990 (1. Aşama) 1998 (2. Aşama) - 47,000 kişi - Toplam nüfusun %15’i - 0-12 yaş arasında çocuklu ve/veya hamile kadın bulunan mutlak yoksul haneler

Milli Gelirin %0.2’si (2001)

Meksika Progresa/Oportu

nidades 1997 2002 - 5 milyon kişi (2006) - Toplam nüfusun %20’si - 2500’den az yerleşik nüfuslu kırsal bölgelerde yaşayan, çocuklu mutlak yoksul haneler; daha sonra kent alanlarına da yaygınlaştırılmıştır. Milli Gelirin %0.4’ü (2006) Nikaragua Red de proteccion social (RPS) 2000: 1. Aşama; 2 yıllık pilot uygulama 2003: 2. Aşama - 30,000 kişi (2005) - Toplam nüfusun %3’ü - Mutlak yoksul haneler (çocuksuz aileler sağlık yardımlarına hak kazanabilir; çocuklu olanlar okul yardımları kapsamındadır) - Mili Gelirin %0,08 ile %0,22’si arasında (2000-2005 arasında) - Tamamına yakınını AKB finanse etmektedir. Arjantin Programa Familias por la Inclusion Social (PF) 2005 540 bin aile (2007)

- 19 yaş altında çocuk veya hamile kadın bulunan ve başka bir programdan destek almayan yoksul aileler

Milli Gelirin %0,03’ü (2007)

Kosta Rika Superemono (SUP)

2000 12 bin aile (2002)

- 7–18 yaş arasında okula devam eden çocuk ve genç sahibi yoksul aileler

Milli Gelirin %0,02’si (2002) Dominik

Cumhuriyeti Programa Solidaridad (PS) 2005 230 (2006) bin aile Toplam nüfusun %10’u

- Sosyoekonomik puanlama sistemi olan SIUBEN aracılığıyla başka bir programdan destek almadığı saptanan mutlak yoksul haneler. Milli Gelirin %0,34’ü (2006)

Ekvator Beca Escolar 2001 ---- - En yoksul %20’lik kesim içinde 6–15 yaş arasında okula devam eden çocuk bulunan yoksul aileler.

Milli Gelirin %0,05’i (2005)

Kaynak: Francesca Bastagli, “From Social Safety Net to Social Policy? The Role of Conditional Cash Transfers in Welfare State Development in Latin America”, London School of Economics, July 2007, s.18; CEPAL, “Shaping the Future of Social Protection: Access, Financing and Solidarity”, ss.155–156. Erişim: 30/11/2011

188

İlk olarak Brezilya 1995 yılında Bolsa Escola programını, 1996 yılında Şili Solidario programını ve 1997 yılında da Meksika Progresa programını hayata geçirmiştir. ŞNT programlarının tüm dünyada hızlı bir yaygınlık kazanmasında öncü role sahip olan bu programlar, zaman içinde bazı reformlara ve değişikliklere uğramıştır. Bu çerçevede, Bolsa Escola 2003 yılında Bolsa Familia bünyesine dahil olmuş, Progresa da 2002 yılında Oportunidades adını alarak daha kapsamlı uygulanmaya başlamıştır. Ayrıca, Amerikalararası Kalkınma Bankası (AKB) ile Dünya Bankasının beşeri sermaye yatırım destekleri çerçevesinde bu programları kredilerle teşvik etmesi de ŞNT programlarının yaygınlık kazanmasında etkili olan diğer bir faktördür. Bu anlamda, 2001 yılında AKB tarihindeki en yüksek krediyi Meksika’ya Oportunidades’in kent alanlarına da yaygınlaştırılması için vermiştir.438

Öte yandan, bugün birçok ülkede ŞNT programı bulunmakla birlikte, bunların bütçe büyüklüğü, ulaştıkları aileler açısından kapsamları ve transfer öncesi öne sürdükleri şartlar ülkeden ülkeye değişmektedir. Bu anlamda, bazıları milyonlarca insana ulaşırken, bazıları sadece sosyal dışlanmaya uğramış kitleleri hedeflemekte veya benzer biçimde sadece kız çocukları arasında okullaşma oranını yükseltmek gibi çok özel amaçlara hizmet etmektedir. Aynı çeşitlilik, transfer miktarları açısından da görülmekte ve bazı cömert programlar milli gelirin yaklaşık %0,5’i kadar büyüklüğe erişebilmektedir.439

En gelişmiş ŞNT programlarından biri olan ve 1997 yılında kırsal alanlarda başlatılan Progresa, 2002 yılından itibaren Oportunidades adı altında kentleri de kapsamına alacak şekilde genişletilmiştir. Bu program, yoksul ailelere 6 yaşından küçük çocuklarını düzenli sağlık kontrolüne götürmeleri ve 6–17 yaş aralığındaki çocuklarının ise okula devam etmeleri koşullarına bağlı olarak, nakit desteği sunmaktadır. Genel gıda desteklerinin yerini alan bu program tamamen ulusal hükümet tarafından finanse edilmektedir.440 Coğrafi ve hane temelli hedeflemeyi birleştiren Oportunidades, nüfusun yaklaşık %23’üne denk gelen 5 milyon aile ve 25 milyon civarındaki kullanıcısıyla, Latin Amerika’nın en geniş kapsamlı ŞNT

438 _{Handa ve Davis, a.g.m., s.514.}

439 _{Johannsen, Tejerina ve Glassman, a.g.m., s.140.} 440 _{Vermehren, a.g.m., s.49.}

189

programlarından biri haline gelmiştir ve günümüzde kent alanlarına ve daha büyük yaştaki çocuklara da yayılmıştır.441

Brezilya’da da en az Progresa/Oportunidades kadar etkili ve kapsamlı ŞNT programları uygulanmaktadır. Bolsa Escola ve PETI olarak bilinen bu programlar da yoksulluğu azaltmayı, eğitime devam düzeyini yükseltmeyi ve çocuk işçiliğini düşürmeyi amaçlamaktadır. PETI’nin temel amacı, kırsal bölgelerde 7–14 yaş grubundaki çocuklar arasında çocuk işçiliğinin en kötü biçimlerini ortadan kaldırmak; bunu da eğitime devam süresini uzatarak ve kısa dönemli yoksulluğu azaltarak gerçekleştirmektir. 2003 yılından itibaren bu program kent alanlarına da yaygınlaştırılmış ve uyuşturucu gibi zararlı aktivitelere bulaşmış çocuklar da kapsama alınmıştır.442 Bolsa Escola ise belediye düzeyinde finanse edilmektedir ve Brezilya’nın büyük metropollerinde uygulanmaktadır. Devlete olan maliyeti milli gelirin ancak %0,4’ü kadardır. 2010 yılı itibariyle program kapsamında 46 milyon yoksul birey bulunmaktadır ve bu da nüfusun yaklaşık %24’ü demektir. Toplam nüfusa oranlandığında en kapsamlı ŞNT programı ise Ekvator’daki Bono de Desarrollo Humano (İnsani Gelişim Desteği) programıdır. Bu programdan toplam 5 milyon kişi faydalanmasına rağmen, bu sayı toplam nüfusun %40’ına denk gelmektedir.443 Bu da Ekvator’un sosyoekonomik kalkınması açısından ŞNT programının ne kadar önemli olduğunu açıkça ortaya koymaktadır.

Şili gibi diğer bazı bölge ülkelerindeyse, bu programlar çok daha dar tanımlanmışlar ve sosyal dışlanmaya uğrayanlar gibi belli grupları hedeflemenin yanı sıra, diğer sosyal yardım programlarının yetersiz kaldığı boşlukları doldurmayı amaçlamışlardır. Bir genelleme yapmak açısından, ülkelerin geri kalmışlık düzeyi ne kadar artarsa, programların da dar tanımlanma ihtimalinin o kadar arttığı belirtilebilir. Örneğin en geri kalmış ülkelerdeki ŞNT programlarının, kız çocukları arasında okullaşma oranını yükseltmek gibi çok daha belirgin ve dar hedefleri bulunmaktadır.444

441 _{Grosh, del Ninno, Tesliuc ve Ouerghi, a.g.m., s.318.} 442 _{Vermehren, a.g.m., s.49.}

443 _{International Labour Office (ILO)-Social Security Department, Extending Social Security to All:}

A Guide Through Challenges and Options, Geneva, 2010, s.27; Grosh, del Ninno, Tesliuc ve Ouerghi, a.g.m., s.318.

190

Günümüze yaklaştıkça, ŞNT programlarının popülaritesi de artmıştır. Bu bağlamda, XXI. yüzyılın ilk 10 yılında yaklaşık 30 civarında gelişmekte olan ülke, bir biçimde başarılı bir ŞNT programı hayata geçirmiştir.∗ Hatta bazı ülkelerde aynı anda birden fazla program uygulanmıştır. Günümüzde artık sadece gelişmekte olan ülkeler değil, gelişmiş ülkeler dahi ŞNT programlarını uygulamaya sokmaktadır. Bu anlamda, 2007 yılında New York’ta Meksika’dakine benzer bir program yürürlüğe konmuş ve önceden belirlenmiş şartları taşıyan yoksul ailelere nakit yardımlarında bulunulmaya başlanmıştır.445

Bu gelişme, başlangıçta kırsal kesimlerdeki yoksulluk ve eşitsizlik sorunlarıyla mücadele etmek üzere tasarlanan ŞNT programlarının ilk sonuçlarının olumlu olmasından sonra, kent alanlarını da kapsayacak şekilde genişletilmesi eğiliminin bir sonucudur. 1961 yılından 2007 yılına gelene kadar şehirlerdeki toplam yoksul sayısının %50’den %78’e yükselmesi de kuşkusuz bu gelişmede zorlayıcı bir etki yapmıştır.446 Sonuç itibariyle, ŞNT programları hem ülkeler arasında hem de aynı ülke içinde hızlı bir genişleme dönemi geçirmiş ve sosyal koruma politikalarının en önemli uygulamalarından biri haline gelmiştir.

∗ _{2008 yılı itibariyle ŞNT programı uygulayan ülkeler Arjantin, Bangladeş, Brezilya, Bolivya, Burkina}

Faso, Kamboçya, Şili, Kosta Rika, Dominik Cumhuriyeti, Ekvator, El Salvador, Guatemala, Honduras, Hindistan, Endonezya, Jamaika, Kenya, Meksika, Nikaragua, Nijerya, Pakistan, Panama, Paraguay, Peru, Filipinler, Türkiye ve Yemen’dir. Ayrıntılı bilgi için;

http://siteresources.worldbank.org/SOCIALPROTECTION/Resources/280558- 1225731593400/SPL_at_the_WB-ch01.pdf

445 _{Tzannatos, Orazem ve Sedlacek (a), a.g.m., s.207.} 446 _{Johannsen, Tejerina ve Glassman, a.g.m., s.150.}