3. ŞARTLI NAKİT TRANSFERLERİNİN SOSYAL KORUMADAKİ ROLÜ 137
3.7. Nakit Transferinin Şartlı ya da Şartsız Sunulması Üzerine Tartışmalar 180
Nakit destekleri sosyal koruma sistemleri içinde önemli bir yer tutmaktadır. Ancak bu desteklerin şartsız sunulmasının mı, yoksa kapsamdaki ailelere de bazı sorumluluklar yükleyerek belli şartlara bağlanmasının mı daha doğru olduğu konusu sürekli tartışılmaktadır. Bu tartışmalar genellikle insan hakları ekseninde gerçekleşiyor gibi görünse de, hangisinin daha başarılı olduğu, yoksulların bağımsız bireyler olma niteliklerinin sınırlandırıldığı ya da tersine geliştirildiği, dünyanın herhangi bir ülkesinde hemen ve aynen uygulanabilir olup olmadıkları gibi konuların da bu tartışmalarda sıkça gündeme geldiği görülmektedir.
Şartsız nakit transferleri yerine şartlı nakit transferlerini tercih etmenin daha isabetli olacağını savunan görüşlerin temel gerekçelerinden biri, şartların aileleri çocuklarının sağlığına ve eğitimine yatırım yapmaya güçlü bir biçimde teşvik ettiği iddiasıdır.418 Hatta bu güçlü teşviğin, zamanla yoksul ailelerdeki çocukların yoksulluktan kurtulma şanslarını tehlikeye atan bazı olumsuz geleneklerden kurtulmayı sağlayan, kültür değişimlerine zemin oluşturduğu da belirtilmektedir. Bu anlamda, Brezilya’da kendisi çocukken çalışmış olan aile reislerinin çocuklarını çalıştırmaya daha yatkın oldukları belirlenmiştir. Bu gibi durumlarda, şartlılık yoksul ailelerdeki çocukları erken bir yaşta emek piyasasına girmekten koruyacak kültürel bir değişime yol açabilir.419
Buna karşılık, nakit desteklerine şartlar eklemenin çok da mantıklı ve doğru olmadığını savunan kesimler ise çocukların bir işe girip çalışmak yerine, okula devam etmelerinin daha doğru olduğunu ailelerin zaten bildiğini; bunun için bir şartlı nakit desteğine ihtiyaç olmadığını savunmaktadır.420 Ayrıca yoksulların, şartlı olsun ya da olmasın, nakit destekler sayesinde gelirleri arttığı zaman, bu gelir farkını zaten
418 International Labour Office (ILO)-Social Security Department, a.g.e., s.41. 419 Soares, a.g.m., s.3.
181
eğitim, sağlık ve beslenme iyileştirmeleri için harcayacağı da bir başka güçlü iddiadır.421 Dolayısıyla, bu açılardan bakıldığında şartlılık, aslında davranışa getirilmiş bir kısıtlama gibi değerlendirilebilir. Bu nedenle, transferler şartsız sunulursa, zaten aileleri ve çocukları için en iyiye karar vermek isteyen yetişkinlerin, doğru seçimi kendilerinin yapacağı düşüncesi geçerli olacaktır.
Transfer öncesi şart öne sürmenin olumlu olduğunu düşünenlerin bir diğer iddiası, ŞNT programları sonucunda temel sosyal hizmetlere yönelik altyapı yatırımı baskılarının artacağıdır. Buna göre, temel sosyal hizmetlerden yararlanma yoğunluğunun artması bir pozitif dışsallık yaratır ve özellikle de hizmet kalitesinin düşük olduğu durumlarda, kamu otoritelerini yeni yatırımlar yaparak, kamu hizmetlerinin kalitesini yükseltmek konusunda harekete geçirir.422
Bununla birlikte, ŞNT programlarını en şiddetle savunanlar bile, programların ancak belli koşullar altında uygulanabilir olduğunu kabul etmektedir. Bu doğrultuda, temel hizmetlerin kolay erişilebilir olduğu, buna karşılık yoksul bireylerin yeterli gelir sahibi olmadıkları için okula ve sağlık kurumlarına devam etme ihtimalinin az olduğu ülkelerde, etkili bir sosyal yardım ağı oluşturmak ana hedefi kapsamında ŞNT programlarının uygun ve başarılı olma ihtimali daha yüksektir. Çünkü hizmetlerin büyük ölçüde erişilebilir olması nedeniyle, transferler için öne sürülen şartlar insanları programın sosyal yardım rolünden dışlamayacak; tam tersine, sağlık ve eğitim hizmetlerinin kullanımını daha da yükseltecektir.423
ŞNT programlarının bir başka üstün yanı, genel kamu harcamalarından farklı olarak, en fazla ihtiyaç sahibi en yoksul kesimlere ulaşmalarının daha kolay ve mümkün olmasıdır. Nitekim klasik kamu harcamaları genellikle en yoksul kesime ulaşma konusunda başarısız olabilmektedir.424 Ancak, ŞNT taraftarlarının üstünlük olarak gördüğü bu “seçici” sosyal koruma, transfer öncesi şartları gereksiz bulan kesimler için tam tersine ŞNT sisteminin en ciddi zaaf noktalarından biridir. Çünkü
421 Soares, a.g.m., s.3.
422 International Labour Office (ILO)-Social Security Department, a.g.e., s.41. 423 Grosh, del Ninno, Tesliuc ve Ouerghi, a.g.m., s.323.
182
onlara göre bunun anlamı, bütün yoksulların kapsama alınamamasıdır.425 Dolayısıyla yoksul bir mahalledeki sadece bazı yoksul hanelerin kapsama alınması sonucunda bunlarda meydana gelen olumlu yöndeki davranış değişikliği, o mahalledeki tüm hanelerin herhangi bir hedefleme mekanizmasına tabi tutulmadan kapsanması halinde meydana gelecek davranış değişikliği kadar büyük olmayabilir.426
Ayrıca, ŞNT programlarının söz konusu üstünlüğünün gerçekleşmesi için, son derece başarılı bir hedefleme mekanizmasına sahip olması da şarttır. Hatta bu hedefleme mekanizması, yoksullukla mücadelede yapılan transferin miktarından bile daha önemlidir. Bu sağlanabilirse, en fazla ihtiyaç sahibi en yoksul kesim diğer kamu harcamalarından daha başarılı ve etkili biçimde kapsama alınmış demektir. Bu da kimileri için sonuç itibariyle, ŞNT programlarının yoksulluğu genel kamu harcamalarının gerçekleştiremediği bir biçimde düşürmesi anlamına gelmektedir.427
Öte yandan, ŞNT programlarının şartsız programlara kıyasla daha uzun süreli olması, bir diğer tercih sebebi olarak gösterilmektedir. Nitekim geleneksel sosyal yardım programları hem daha kısa dönemlidir hem de devamları konusunda genellikle her yıl yeniden bir siyasi irade gerekmektedir. ŞNT programlarıysa, tam tersine, başladıktan itibaren şartlara uyulduğu sürece ortalama 4–5 yıl sürmektedir. Hatta Meksika ve Kolombiya örneklerinde de görüleceği gibi, 6 ve daha fazla yıl sürenler de vardır. Bu da, hükümetlerin yapısal yoksulluğa karşı yeni bir yöntemle mücadele ettiğinin göstergesidir. Daha uzun süreli destekler, ailelere geleceklerini planlama ve riskleri daha iyi yönetme fırsatı sağlamaktadır.428
ŞNT programlarının önemini, şartsız desteklerin zayıf yönlerine bakarak vurgulayan araştırmacılar da bulunmaktadır. Buna göre, geleneksel sosyal yardım programları bazı hantal ve kullanışsız bürokratik prosedürler içermektedir. Bunlar arasında bir yardımdan yararlanmak için öncesinde başvuru yapılması ve bazı formların doldurulması gerekliliği, sosyal hizmet görevlilerinin bu başvuruların sonuçlarını değerlendirmesi için uzunca bir süre beklemek zorunda kalınması, gıda
425 Paqueo, a.g.e., s.123.
426 Tzannatos, Orazem ve Sedlacek (b), a.g.m., s.15.
427 Fiszbein, Schady, Ferreira, Grosh ve Kelleher, a.g.m., s.47. 428 Castañeda, a.g.m., s.188.
183
paketleri dağıtımı gibi geri kalmış sunum sistemleri, kontrol ve değerlendirme sistemlerinin yetersizliği, etkin işleyen bir şikayet ve öneri sisteminin bulunmayışı öncelikle sayılabilir. Buna karşılık ŞNT programları ise tüm bu aksayan konularda gözle görülür bir iyileşme sağlamış ve sosyal refah birimlerinin sosyal güvence programlarını yönetme biçimini değiştirmiştir.429
Görüleceği üzere, ŞNT programlarının belli açılardan bazı üstünlüklerinin bulunduğu ortadadır. Ancak sadece bunlara bakarak, her koşulda kesin bir sosyal koruma mucizesi yaratacakları sonucu da çıkarılmamalıdır. Nitekim bazı kırılganlıklar yoksulluktan veya temel eğitim ve sağlık hizmetlerinden yeterince faydalanamamaktan çok, gelir şoklarından ve ayrımcılıktan kaynaklanıyor olabilir. Bu tür kırılganlıklara yönelik en etkili çözüm, sosyal normlarda ve tutumlarda belli değişikliklere gitmenin yanı sıra, siyasi ve yasal reformları hayata geçirmektir. ŞNT programları bu tür durumlar için en doğru mekanizma olmayabilir.430
Ayrıca, beşeri sermayenin en iyi ŞNT programları yoluyla geliştirilebileceği iddiası da tam anlamıyla doğru değildir; şartsız nakit transferlerinin de en az onun kadar olumlu insani gelişim sonuçları doğurması mümkündür. Örneğin, Brezilya’daki emekli aylıklarının okula devamlılığın yükselmesine yardımcı olduğu yapılan araştırmalarla belirlenmiştir. Dolayısıyla, şartlılığın kendisinin insani gelişim hedeflerini karşılamada tek yol olduğu sonucuna doğrudan varılmamalıdır. Ancak şartlılığın yoksullara yönelik sosyal yardım ve transferlerin siyasal ve toplumsal olarak kabul edilebilirliğini kolaylaştırdığı da kesindir. Çünkü karşılıklılık ilkesi çerçevesinde, yoksullara yapılan yardımlar yüklenilen sorumluluklarla bir şekilde dengelenmektedir.431
Bu da hükümetler açısından, sosyal koruma programlarının uygulanabilirliğini kolaylaştırmaktadır. Çünkü nakit transferlerini arzu edilir bir şarta bağlamakla ve karşılıklı sorumluluk fikrini güçlendirmekle, ŞNT programları siyasi olarak uygulanabilir hale getirilmektedir. Dolayısıyla hükümetler “geniş kitlelere az
429 Castañeda, a.g.m., s.189.
430 Bloom, Mahal, Rosenberg ve Jaypee Sevilla, a.g.m., s.18.
184
miktarda” destekte bulunmaktan, daha gözle görülür refah etkileri yapan “seçilmiş belli gruplara daha cömert” desteklerde bulunmaya doğru hızla kaymaktadır.432
Ancak ŞNT programlarında gözden kaçırılmaması gereken çok ciddi bir tehlike de bulunmaktadır. Nitekim ŞNT programları bazı yönlerden insani gelişim hedeflerini olumsuz da etkileyebilir. Örneğin, yoksul bir birey sağlık şartını yerine getiremez ve transfer kesilirse, yoksulluğun şiddetinin azaltılması ve daha kaliteli beslenme gibi o transferin içerdiği başka gelişim hedeflerinden de dışlanmış olacaktır. İnsani gelişim hedeflerine, şartları yerine getiremeyen yoksul bireylerin programlardan çıkarılması veya yardımların askıya alınması suretiyle cezalandırılmaları yoluyla ulaşılamaz. Çünkü sonuç itibariyle, en güç durumda bulunan ve desteğe en fazla ihtiyaç duyan kesim şartları yerine getirmesi beklenen yetişkin bireyler değil, çocuklardır.433 Daha doğrudan bir ifadeyle, ebeveynlerinin yaptığı sorumsuz bir davranıştan ötürü çocuklar, sosyal koruma programının kapsamından çıkarılarak cezalandırılmamalıdır.
ŞNT programlarının bir başka yapısal eksikliği de krizlerden doğan olumsuz koşullara karşı bir koruma sunamamasıdır. Çünkü bu programlar tersine döngülü bir yapıya sahip değildir ve asıl olarak beşeri sermaye eşitsizliklerini ortadan kaldırmaya yönelik uygulanırlar. Bu da anlık etkilerden çok, ancak uzun dönemde gerçekleşebilecek bir hedeftir. Bir ekonomik kriz yoksulların ve yoksul olmaya yakın durumda bulunanların istihdam ve gelirlerini etkiler ve işsizlik sigortası, ücret destekleri gibi aktif işgücü piyasası politikalarıyla daha başarılı karşılık verilebilir. Bu durumlarda şartsız nakit transferleri kuşkusuz çok daha etkilidir. Şartsız nakit transferlerini tasarlamak ve uygulamak ŞNT programlarından daha kolaydır. Çünkü bu programlar aile uygunluk bilgileri toplamayı gerektirmez ve genellikle her aile için tek ve standart bir miktardadır.434 Kısaca, şartsız nakit transferleri şartlı nakit transferlerine göre çok daha az idari ve bürokratik süreç gerektirmektedir.
Sonuç olarak, transferlerin bir şarta bağlanıp bağlanmaması konusu hâlâ tartışmalıdır. Muhtemelen en doğru cevap, her iki durumu da bir arada uyumlu bir
432 Castañeda, a.g.e., s.187.
433 International Labour Office (ILO)-Social Security Department, a.g.e., s.41. 434 Handayani ve Burkley, a.g.e., s.201.
185
şekilde uygulayabilmektir. Çünkü her iki transfer yönteminin de kendine has güçlü yönleri bulunmaktadır. Bu anlamda, ŞNT programlarının temel teşkil ettiği bir sosyal koruma ağı içinde, bu programların dışında kalan çocuksuz yoksul aileler, özürlüler, yaşlılar, krizden etkilenenler gibi kesimlerin geleneksel yöntemlerle koruma kapsamına alınması daha isabetli bir politika olacaktır.