Latin Amerika Refah Rejiminin Temel Özellikleri 62 

Refah çalışmaları, refahın ana kaynakları olarak genellikle devlet, piyasa ve aile üçlüsünü gösterir. Refah politika ve programlarının bu üç kaynak arasında farklı düzeylerdeki rol paylaşımının, “tamamlayıcılık” ya da “ikamecilik” ilişkisinin bir sonucu olarak şekillendiği de açıktır. Latin Amerika konusunda da benzer bir değerlendirme yapmak mümkündür. Latin Amerika refah rejiminin mli bir özelliği, devlet, piyasa ve hanehalkı desteklerine dayanıyor olmasıdır. Ancak bunların sistem içindeki yerleri ve önem dereceleri ülkeden ülkeye değişmektedir. Örneğin, Şili gibi liberal ideolojinin daha güçlü olduğu ülkelerde piyasa daha ağırlıklı bir role sahipken ve devletin rolü mümkün olduğunca ikame edilmişken, Uruguay, Küba gibi başka bölge ülkelerinde ise sahip olunan siyasi ve ekonomik ideolojinin de etkisiyle, devlet refah sunumunda asıl role sahip aktör görünümündedir ve diğer aktörler onun tamamlayıcısıdır.

Bu iki uç örnek arasında bir genelleme yapılacak olursa, kayıtlı çalışanlara istihdam koruması sunan sosyal sigortaların hemen hemen bütün ülkelerde 1980’li yıllara kadar sistemin en önemli ayağını oluşturduğu belirtilebilir. Belli işçi gruplarına belli risklere karşı kazançlarıyla ilişkilendirilmiş güvence ve destek sunan sosyal sigorta fonları özellikle 1960-1980 döneminde hem kapsanan işgücü miktarı hem de kapsanan riskler açısından genişlemiştir. Ancak sosyal sigorta sisteminin temel mantığının, kayıtlı sektör çalışanlarının istihdamlarının devamlılığını sağlamak olduğunu da belirtmek gerekir. Bu sistem esas olarak işveren finansmanına dayanmakla birlikte, sistemdeki haklar ve kapsam devlet tarafından belirlenmiştir. Ayrıca bölgede sosyal sigortalara ek olarak, istihdamı korumaya yönelik etkili

63

düzenlemeler ve ücretsiz eğitim ve sağlık hizmetleri de bulunmakta; ancak bunların kalitesi ve kapsamı gelişmiş ülkelerin ortalamasından daha düşük olmakla birlikte, benzer gelişmişlik seviyesindeki diğer birçok bölgeden daha yüksek durumdadır. Bu ikisini tamamlaması düşünülen temel uygulama ise sosyal yardımlardır. Ancak sosyal yardımlar birkaç istisnai bölge ülkesi haricinde, başta yoksul ve diğer savunmasız gruplar olmak üzere, nüfusun geniş kesimlerini dışarıda bırakan, kısıtlı etkiye sahip uygulamalar olarak göze çarpmaktadır.113

Temelini sosyal sigortaların oluşturduğu bu refah sisteminin kapsamı, kayıtlı ve ücretli çalışan işgücü miktarına bağlı olarak ülkeden ülkeye değişmektedir. Bu açıdan bakıldığında Latin Amerika’nın nispeten gelişmiş sosyal güvenlik ya da refah sistemine sahip ülkelerinin, sosyal sigortalarını nispeten daha erken kuran ülkeler olduğu görülmektedir. Bu ülkeler 1980’li yıllarda katkıya dayalı sosyal sigorta ve katkı ön koşulu bulunmayan sosyal yardım sistemlerinin birleşimi sayesinde, neredeyse evrensel kapsama ulaşmışlardır. Bu gruba giren ülkeler Arjantin, Şili ve Uruguay’dır. Bu ülkelerde kapsamın geniş olmasını kolaylaştıran başlıca etmenler ise kayıtlı sektörde ücretli statüde çalışan işgücünün fazla oluşu, nispeten daha küçük bir kayıtdışı sektörün bulunması, kırsal kesim nüfusunun nispeten daha az yoğun olması, komşu ülkelere göre daha düşük yoksulluk oranının bulunması ve Arjantin ile Uruguay’da zorunlu, Şili’de ise isteğe bağlı olarak, kendi hesabına çalışanların da kapsanmasıdır. Bu ülkelerde, tüm bu nedenlere bağlı olarak, sosyal yardım ödemelerinin düşük olmasına rağmen, bütün yoksullar sosyal güvence altındadır. 114

Latin Amerika ülkelerinin refah tiplerini sınıflandırmak için genellikle Esping- Andersen’in modellemesine başvurulmaktadır. Bu konuda Huber, Şili, Arjantin ve bir yere kadar Brezilya’nın muhafazakar ve korporatist refah devletleri tipine daha yakın olduğunu; Kosta Rika’nın ise henüz doğum aşamasındaki sosyal demokrat refah devleti olduğunu savunmaktadır.115 Ayrıca, özellikle son reform eğilimleri dikkate alındığında Brezilya’da ve Kosta Rika’da evrensel sosyal güvenlik modelinin

113 _{Barrientos, a.g.m., s.124-138.} 114 _{Mesa-Lago (a), a.g.m., s.12.}

115 _{Evelyne Huber, “Options for Social Policy in Latin America: Neoliberal versus Social}

64

denendiği, dolayısıyla Şili tipi liberal modelin tek reform yöntemi olmadığı da ileri sürülmektedir.116

Armando Barrientos ise özellikle son 25–30 yıl içinde Latin Amerika’nın “muhafazakar-enformel” refah rejiminden “liberal-enformel” refah rejimine doğru bir dönüşüm geçirdiğini savunmaktadır.117 İlk durumda ülkeler Esping-Andersen’in işaret ettiği Güney Avrupa tipi muhafazakar refah rejiminin birçok kilit özelliğiyle yakın benzerliklere sahip olmuştur. Bu anlamda, bölgedeki refah üretiminin özü, bir taraftan parçalı bir sosyal sigorta sistemine ve istihdam korumasına, diğer taraftan ise aile desteklerine ve özenli analık koruması uygulamalarına dayanmaktadır. Parçalı sosyal güvenlik sistemi ile kastedilen, sadece kayıtlı sektörde istihdam edilenlerin sosyal korumanın hedefi olduğu ve yardımların bunların meslekleriyle doğrudan ilişkilendirilmiş olduğudur. Kayıtdışı sektörde çalışanlar ise hastalık ve yaşlılık gibi risklere karşılık kendi gelirlerine ve aile desteklerine dayanmak zorunda kalmıştır. Aynı türden bir benzerlik, sağlık sigortasının ve sağlık bakımı hizmetlerinin parçalı yapısında ve refah sunumunda işverenlerin üstlendiği önemli rollerde de görülebilir. Hanehalkının dışında bunlar ana refah üretme kurumlarıdır ve refah karışımını esas olarak bunlar teşkil etmektedir. Bu alanlardaki yardım ve hizmetler de gelişmiş ülkelerdeki muhafazakar rejimlerin aksine, sadece kayıtlı sektör çalışanlarına uygulanmaktadır. Bununla birlikte, Latin Amerika’daki refah rejimi özellikle de son dönemlerde, Esping-Andersen’in liberal refah modeliyle daha fazla benzerlik göstermeye başlamıştır. Sosyal risklerin oldukça dar bir çerçevede tanımlanması ve devletin refah yardımlarında en son aşamada devreye girmesi, liberal modelle arasındaki en önemli benzerlikler olarak belirtilebilir. Farklı olan özelliği ise Latin Amerika ülkelerinde ihtiyaç tespitine dayalı gelişmiş sosyal yardım programlarının uygulanmamasıdır. Bu da Latin Amerika ülkelerini liberal refah rejimi modeline tam olarak dahil etmeye engel teşkil etmektedir.118

116 _{Koichi Usami (a), “Introduction: Comparative Study of Social Security Systems in Asia and Latin}

America –A Contribution to the Study of Emerging Welfare States-, The Developing Economies, XLII–2, June 2004, s.133.

117 _{Barrientos, a.g.m., s.167.}

118 _{Juliana Martínez Franzoni, “Welfare Regimes in Latin America: Capturing Constellations of}

Markets, Families, and Policies”, Latin American Politics and Society, 50:2, 2008, s.70; Barrientos,

65

Barrientos’un bu modellemesi kemikleşmiş kuralların ve kabullerin ötesine geçip, uygulamadaki mevcut duruma göre çıkarsamalarda bulunması bakımından beğenilmekle birlikte, tüm Latin Amerika ülkelerini tek bir refah rejimi grubuna dahil ederek aşırı bir genellemeye gitmesi açısından eleştirilmiştir. Halbuki bölge, özellikle de sosyal harcamalar konusunda son derece heterojen bir yapı göstermektedir. Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC)’ın 2004 yılında yayınladığı bir çalışmaya göre, 2000-2001 döneminde sadece merkez Amerika’da sosyal harcamalar geniş bri değişkenlik göstererek, Nikaragua’da 61, Honduras’ta 77, El Salvador’da 88 ve Kosta Rika’da 689 dolar düzeyinde gerçekleşmiştir.119

Esping-Andersen’in çalışmasını Latin Amerika’ya uyarlayan bir başka yazar da Fernando Filgueira’dır. Ona göre, bir ülkenin vatandaşlarının refahı için sadece ne kadar yatırım yaptığı değil, aynı zamanda bu yatırımların hangi kıstaslar göz önünde bulundurularak yapıldığı da önemlidir. Bu çerçevede Latin Amerika ülkelerini kapsam, yardım ve destek miktarları, ön koşullar ve parçalılık koşullarını dikkate alarak gruplandırmıştır. İlk grupta “tabakalı evrensellik (stratified universalism)” başlığı altında Uruguay ve Arjantin yer almaktadır. Bu ülkelerdeki yardım politikaları mesleklere göre parçalı bir görünüme sahiptir. Kosta Rika da bu gruba dahil edilebilir, ancak gruptaki diğer ülkelerden daha fazla bir evrensellik ve daha düşük bir parçalanmışlık gösterir.120

İkinci grupta El Salvador ve Nikaragua gibi dışlamacı ülkeler yer alır. Residual∗ bir karakter taşıyan bu ülkelerde kaynakların kamusal yeniden dağıtımına neredeyse hiç rastlanmamaktadır. Brezilya ve Meksika gibi ülkelerin dahil olduğu üçüncü grup ülkeler ise “ikili” yapı ülkeleridir ve bunlar kent alanlarında uyguladıkları parçalı evrensellikle, kırsal alanlardaki dışlamacılığı bir araya getirmişlerdir. 1980’li yıllardaki ekonomik krizin ardından ülkelerin iki farklı parçalı evrensellik yolu izledikleri görülmektedir. Buna göre, Kosta Rika ve Uruguay’ın başı

119 _{ECLAC (f), Social Panorama of Latin America 2004, United Nations Publication, 2004, s.386.} 120 _{Franzoni, a.g.m., s.69.}

∗ _{Refah sunumlarının özel sektöre veya bireylerin bizzat kendisine bırakıldığı; devletin ise sadece}

66

çektiği bazı ülkeler kamusal temelli; Arjantin ve Şili’nin de dahil olduğu diğer bazı ülkelerse piyasa temelli bir değişim sergilemiştir.121

Latin Amerika bölgesine yönelik bir başka refah rejimi çalışmasında ise bu kez kamu harcama tipleri temel alınmıştır. Buna göre sosyal politikalar, emeklilik gibi sosyal koruma amaçlı ya da sağlık ve eğitim gibi beşeri sermaye oluşturma amaçlı olabilmektedir. Bu bakış açısından hareket edilerek kapsam, harcama miktarı ve sosyal yatırımın dağıtımı gibi kıstaslar temelinde, Şili’nin yanı sıra 4 grup belirlenmiştir. Birinci grupta Arjantin, Uruguay ve Kosta Rika, ikinci grupta Brezilya ve Meksika, üçüncü grupta Bolivya, Ekvator, Peru, Kolombiya ve Venezüella, son grupta ise Guatemala, El Salvador, Honduras ve Nikaragua yer almaktadır. Bu ülkeler içinde Şili, Arjantin, Uruguay ve Kosta Rika’nın başarılı kabul edilebileceği, ancak bunların da kamu kaynaklarının dağıtımı konusunda kendi aralarında ciddi farklılıklar taşıdığı savunulmaktadır.122

Latin Amerika refah rejiminin yapısını etkileyen diğer bir faktör ise sendikaların bu süreçte oynadığı roldür. Ülkelerin demokratik gelişmişlik düzeyi ile sendikaların etkinlik düzeyi birbirini besleyen iki olgudur ve bir ülkede demokrasi ne kadar yerleşikse, sendikaların çıkarlarına yönelik siyasal baskılarda bulunma gücü de o kadar fazladır. Bu açıdan bakıldığında, Latin Amerika’da sendikaların, Avrupa’nın aksine daha kısıtlı bir demokratik ortamda işgücünün nispeten daha küçük bir bölümünü temsil etmekte olduğu ve genellikle kırsal nüfusla ve kayıtdışı sektörle işbirliği geliştiremediği görülmektedir. Bu nedenle, refah harcamalarının genişlemesi için kararlı baskılar yapmış olmalarına ve çabalarını esas olarak sosyal güvenlik ve emeklilik programlarına yöneltmiş olmalarına karşın, temsil kabiliyetlerinin ve buna bağlı olarak siyasal baskı güçlerinin düşük olması nedeniyle, bu konuda çok etkili olamamışlardır. 123

Konuya sadece sendikalar açısından değil, genel olarak sivil toplum örgütleri açısından bakıldığında ise son dönemlerde sivil toplum örgütlerinin kamu programlarının pasif kullanıcıları olmaktan yavaş yavaş çıkarak, kamusal temelli

121 _{Franzoni, a.g.m., s.69.} 122 _{Franzoni, a.g.m., s.69.} 123 _{Kaufman ve Haggard, s.2.}

67

çözümleri belirleme, ulusal politika meselelerinde görüş bildirme ve uygulama sürecine katılma ve hatta yerel toplulukları güçlendirme yeteneğine ve sorumluluğuna sahip kurumlar haline gelmekte olduğu görülmektedir.124 Sivil toplumun genelinde görülen bu etkinlik artışı, refah dönüşümlerinin gündemde olduğu ve bu dönüşümlerin yönünün ağırlıklı olarak liberal eğilimlerle belirlenme tehlikesinin bulunduğu bir dönemde, kuşkusuz olumlu bir gelişme olarak değerlendirilebilir.

Sonuç olarak Latin Amerika refah modelinin hem muhafazakar hem de liberal özellikler taşıdığı ortadadır. Ancak asıl ayırt edici yanı, enformel niteliklerinin hâlâ çok belirgin olmasıdır. Resmi refah programlarından sadece kayıtlı işgücü ve bunların bakmakla yükümlü olduğu yakınlarının yararlanmakta oluşu, nüfusun büyük çoğunluğunun sosyal sigortaların ve istihdam koruma düzenlemelerinin dışında kalması, bu tarz bir yorumu haklı çıkarmaktadır. Dolayısıyla Latin Amerika’nın esas olarak enformel ağlara dayalı refah rejimine sahip olmasından hareketle, bölgedeki refah rejimi tipini, Esping-Andersen’in tipolojisine göre adlandırmak çok kolay değildir. Ancak kısıtlı etki alanlarına rağmen, resmi refah programlarının düzeyinin ve kapsamının büyük ölçüde kayıtlı sektör mesleklerine bağlı olarak belirlenmesi nedeniyle muhafazakar modele daha yakın bir görünüm sergilediği; bununla birlikte, 1990’lı yıllardan sonra bölgede liberal politikaların gittikçe yaygınlaşmasıyla bölgenin refah rejimi tipinin liberal modele daha çok yakınlaştığı ve muhafazakar niteliklerin liberal modelle ikame edilmekte olduğu da dikkatlerden kaçırılmaması gereken gerçeklerdir.