Türkiye’de Sosyal Devlet

Türkiye tarihinde sosyal devlet olma yolundaki ilk adımlar 19. yüzyılda atılmaya başlanmıştır. Dolayısıyla bu çerçevede Osmanlı İmparatorluğu döneminin analiz edilmesi, daha sonraki gelişmelere ışık tutması bakımından önem taşımaktadır. Türkiye’de sosyal devlet anlayışı ve uygulamaları “Osmanlı İmparatorluğu Dönemi” ve “Cumhuriyet Sonrası Dönem” şeklinde iki kısım halinde incelenecektir.

1.1.4.1. Osmanlı İmparatorluğu Dönemi

Osmanlı İmparatorluğu döneminde bireylerin sosyal ve mesleki risklere karşı korunmalarında aile, toplumsal yardımlaşma ve dayanışma, meslek kuruluşları ve vakıflar gibi geleneksel kurumlar rol oynamıştır. Tüm bu kurumların yanı sıra, dinsel nitelikte olan zekât uygulaması, toplumda ihtiyaç içinde bulunanlara ve yoksullara yardım yapılmasını dini ve ahlaki bir sorumluluk haline getirmiştir. (Sallan Gül, 2006: 261). Zekâtın yanında fitre, fidye ya da kefaretler, nezirler, kurban ve isteğe bağlı diğer sadakalar da kısmen ya da bütünüyle yoksullara yardım yapılması ve gelir dağılımının bu gruplar yararına değiştirilmesi amacına yönelik diğer dini kurumlar olagelmiştir (Dilik, 1992: 29).

Osmanlı sisteminde devlet esas itibariyle iç ve dış güvenliği sağlamakla görevliydi. Nitekim devlet 19. yüzyıla kadar kendisini vatandaşları eğitmek, onlara sağlık hizmetleri götürmek, yoksullara yardım etmek, yol, köprü vs. yapmakla doğrudan görevli ve sorumlu saymıyordu. Tüm bu hizmetler, hep şahısların (başta padişah olmak üzere diğer devlet büyükleri ve zenginlerin) kurdukları ve devletin de vergi muafiyetleri vs. yollarla dolaylı olarak desteklediği vakıf müesseseleri tarafından gerçekleştiriliyordu. Vakıflar, eğitim ve öğretimden, sağlık, bayındırlık, sosyal güvenlik, sosyal yardımlaşma ve dayanışma ve belediye hizmetlerine kadar çok çeşitli hizmetleri yerine getiriyorlardı. Osmanlı toplumunun en önemli sosyal merkezlerinden birini oluşturan büyük vakıf külliyelerinin odak noktasını cami oluşturmakta, bunun yanında her seviyedeki mektep ve medreseler, kütüphane, hastane (bimarhane-darüşşifa), aşevi, arasta-çarşı, han-kervansaray, hamam ve külliyedeki görevlilerin meskenleri bulunmaktaydı (Kozak, 1994: 16,17).

19. yüzyıla gelindiğinde, vakıflar çerçevesinde işleyen refah sisteminin ve sosyal yardım ağının işlevini büyük ölçüde kaybettiği ve bu işlevleri merkezi devletin üstlenmeye başladığı görülmektedir (Özbek, 2006a: 29; Özbek, 2006b: 423). Nitekim 19. yüzyılın başlarından itibaren Osmanlı İmparatorluğu modern bir sosyal devlet olma yolunda önemli dönüşümler geçirmiş, sosyal alandaki faaliyetler bir kamu hizmeti ve vatandaşlık hakkı çerçevesinde anlam kazanmaya başlamıştır.⁴ İmparatorlukta mali imkânlar çerçevesinde halk sağlığı, karantina uygulamaları, aşı üretimi, devlet hastanelerinin kurulması, önceleri askeri ve sivil devlet memurlarının daha sonra ise imalat sektöründe çalışanlar için emeklilik sisteminin getirilmesi, kimsesiz çocukların korunmasına yönelik hukuki ve kurumsal düzenlemelerin yapılmaya başlanması hep bu döneme rastlanmaktadır (Özbek, 2006a: 29).

19. yüzyılın sonuna gelindiğinde, dağınık bir görünüm taşıyor olmakla birlikte yoksullara yardım, emeklilik ve halk sağlığı alanlarında Osmanlı Devleti’nin kapsamlı

4 Özbek’e (2006: 29, 30) göre, Osmanlı İmparatorluğu’nun bir sosyal devlet niteliği kazanmasının kendine özgü yönleri bulunmaktadır. 19. yüzyıl Avrupa’sında sosyal politika ve sosyal güvenlik uygulamaları daha çok işgücü piyasasının kontrolü ve işçi hareketlerinin yarattığı politik sorunlara çözüm üretmek üzere şekillenmişti. Fakat aynı dönemde Osmanlı İmparatorluğu’nda geniş bir sanayi sektörünün varlığından söz etmek mümkün değildir. Osmanlı Devleti, ekonomik ve toplumsal dönüşümlerin yaratmış olduğu sorunların giderilmesi, halkın refah ve mutluluğunun sağlanması doğrultusunda geniş bir alanda faaliyet yürütmeye başlamıştır. Bu dönemde ekonominin ticarileşmesi ve toprak kayıplarının yaratmış olduğu nüfus hareketleri, sosyal sorunların daha da karmaşık bir hal almasına yol açmış ve devletin sosyal politikalarının yaygınlaşmasını ve çeşitlenmesini gerekli kılmıştır.

bir faaliyet yürüttüğü anlaşılmaktadır. II. Abdülhamit döneminde, 1896 yılında yaklaşık bin kişilik bir kapasiteye sahip olan Darülaceze faaliyete geçmiş, 1899 yılından itibaren Hamidiye Etfal Hastane-i Âlisi, modern bir çocuk hastanesi olarak yoksul kadınlara ve çocuklara hizmet vermeye başlamıştır. 1902 yılında üç yüz yetime barınma ve eğitim imkânı sağlayan bir yetimhane, yani Darülhayr-ı Ali hizmete girmiştir (Özbek, 2006a: 36; Özbek, 2006b: 431). Ayrıca birçok vilayet merkezinde gureba hastaneleri tesis edilmiştir. Yine birçok vilayette kimsesiz ve yoksul çocuklar için sanayi mektepleri biçiminde ıslahhaneler bulunmaktaydı. Özellikle İstanbul’da önemli askeri ve sivil hastaneler de yer almaktaydı. Bu dönemde Osmanlı Hilal-i Ahmer Cemiyeti (Kızılay) de kurulmuştur (Özbek, 2006a: 36, 79). Tüm bu kategoriler dışında yetim ve dullar ve emekliler devlet tarafından yetim ve dul maaşları ve tekaüd sandıkları çerçevesinde koruma altına alınmışlardır. 19. yüzyılın hayli erken bir aşamasından itibaren askeriye, mülkiye ve ilmiye sınıfları için bir emeklilik ve buna bağlı olarak yetim ve dul aylıkları sistemi şekillenmişti. Ayrıca herhangi bir sebepten dolayı görevinden azledilmiş olanlara da mazulin maaşı ödendiği bilinen uygulamalar arasındadır (Özbek, 2006a: 31). Osmanlı İmparatorluğu’nda devletin çalışma hayatına ilişkin müdahaleleri de 19. yüzyılda başlamıştır. İşçilerin çalışma koşullarının düzenlenmesi ve iş güvenliklerinin sağlanmasına ilişkin ilk düzenlemeler madencilik alanında olmuştur (Sallan Gül, 2006: 263).

Bu dönem, anayasal temelde incelendiğinde ise 119 maddeden oluşan ve ilk Türk anayasası olan 1876 tarihli Kanun-u Esasi’de, sosyal devlete ya da sosyal politikalara ilişkin bir hüküm bulunmadığı dikkat çekmektedir (Kuzu, 1988: 261-282). 23 Nisan 1920’de toplanan Büyük Millet Meclisi tarafından kabul edilen ve Karpat’a göre (1996: 54, 55) bir anlamda cumhuriyetin ilanı olarak nitelendirilen 20 Ocak 1921 tarihli Teşkilat-ı Esasiye Kanunu’nda da (1921 Anayasası) döneme özgü koşuların etkisiyle hak ve özgürlükler konusu ele alınmamıştır (Kara, 2004: 215; Talas, 1992: 64).

1.1.4.2. Cumhuriyet Sonrası Dönem

1923 yılında Cumhuriyet’in ilanı ile yeni Türk Devleti’nin kurulması ile birlikte, ülkenin sanayileşerek kalkınabileceği görüşü benimsenmiş, ulusal sanayinin kurulmasına ve korunarak geliştirilmesine yönelik çabalar başlamıştır (Altan, 2003: 68). Bu yönde izlenilecek politikaların belirlenebilmesi amacı ile 17 Şubat-4 Mart 1923

tarihleri arasında İzmir’de “İzmir İktisat Kongresi” düzenlenmiştir (Altan, 2003: 68). Danışma niteliği taşıyan, alınan kararlar bakımından hükümeti bağlayıcı olmayan kongre, ilk defa tüm toplum kesimlerini (tüccar, sanatkâr, işçi, işveren, çiftçi, banka temsilcisi) bir araya getirmiştir. Her grup temsil ettiği sektörün sorunlarını ve bunların çözüm önerilerini kongreye sunmuştur (Tokol, 2005: 22).

Cumhuriyetin ilk on yılının ekonomik çerçevesini, kongrede de benimsendiği üzere devletçe korunan özel girişim vasıtasıyla sanayileşme politikası (liberal ekonomi politikası) oluşturmuştur. Fakat etkileri ülkemize kadar uzanan 1929 Bunalımı, İzmir

İktisat Kongresi’nde alınan kararlar doğrultusunda özel girişimi özendirme politikasıyla sanayileşme çabasının başarısızlığı, kalkınmayı plana bağlayarak olumlu sonuçlar elde eden ve 1929 Bunalımı’nın dışında kalmayı başaran Sovyet deneyi gibi etkenler, 1932 yılına gelindiğinde ülkemizde devletin ekonomik hayata müdahalesini kaçınılmaz kılmıştır. 1932-1939 yılları arasında devletin ekonomik hayattaki etkinliği, bir yandan devlet işletmeciliği, diğer yandan da ekonomik hayatın, fiyat mekanizmasının, dış ticaretin vs. kontrol yoluyla düzenlenmeye çalışılması gibi şekillerde kendini göstermiştir. Bu bağlamda 1933-1937 yılları arasını kapsayan Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı hazırlanmıştır (Gülmez, 1991: 161-167).

Cumhuriyet’in ilanından sonra yeni Türkiye Devleti’nin ilk anayasası olan 1924 Anayasası, devletin görevleri konusunda oldukça sınırlı hükümler içermiş, özellikle devletin sosyal görev ve sorumluluklarına dair sadece eğitim ve öğretim ile ilgili hükümlere yer vermiştir (Serter, 1994: 119, 120).

1924 Anayasası’nın kabulünden sonra, devletin sosyal hayata müdahaleleri artmış (Serter, 1994: 120), çalışma hayatına ilişkin bir takım yasaların yanı sıra 1930 yılında ise ülke ve halk sağlığının genel olarak korunmasını hedefleyen Umumi Hıfzıssıhha Kanunu çıkarılmıştır (Gülmez, 1991: 295).

1946 yılına gelindiğinde, Türkiye’de siyasal olarak çok partili hayata ve ekonomik olarak ise serbest piyasa ekonomisine geçiş süreci başlamıştır. Sosyal politikalar açısından bakıldığında bu dönemin özellikle ilk yıllarında, dünyadaki eğilime paralel olarak, çalışma hayatına ve sosyal güvenliğe yönelik bir dizi hukuki düzenlemenin yapıldığı dikkat çekmektedir (Tokol, 2005: 49).

Ülkede yaşanan ağır ekonomik bunalımın ardından yaşanan 27 Mayıs 1960 Darbesi’den sonra 1961 yılında Kurucu Meclis tarafından yeni bir anayasa hazırlanmıştır. 1961 Anayasası ile ilk defa Türkiye Cumhuriyeti’nin bir sosyal devlet olduğu ifade edilmiştir (md. 2). Tüm ilkeleri sosyal devlet anlayışını destekler nitelikte olan Anayasa, Türkiye’de ilk defa Sosyal Hukuk rejimi kuran anayasa olarak kabul edilmektedir (Serter, 1994: 131). Sosyal devlet ilkesinin bir sonucu olarak Anayasa’da, devlete önemli sosyal görevler yüklenmiş, Anayasası’nın üçüncü bölümü (md. 35 - md. 53) sosyal ve iktisadi haklar ve ödevlere ayrılmıştır.

1960’lar planlama çerçevesinde ithal ikameci sanayileşme stratejisinin temel hedefleri doğrultusunda başarılı sayılabilecek uygulamaların yaşandığı yıllar olmakla beraber, 1970’li yıllardan itibaren petrol krizlerinin yarattığı olumsuzlukların da etkisiyle dönemin sonunda ithal ikamesinin büyümeye katkısının negatif olduğu ortaya çıkmıştır. Ekonominin ithalata olan bağımlılığı arttıkça ülke üretmeden tüketir hale gelmiş, ihracata yönelebilecek bir sanayi yapısı kurulamamıştır (Tokol, 2005: 70, 71).

Türk Silahlı Kuvvetleri, 12 Eylül 1980 günü gerçekleştirdiği darbe ile devlet yönetimine el koymuştur. Sivil toplum kuruluşları ve sendikalar yaşanan olumsuzlukların nedenlerinden biri olarak görülerek faaliyetlerine son verilmiştir. Daha sonra da Danışma Meclisi tarafından hazırlanan bir Anayasa tasarısı, Milli Güvenlik Konseyi’nce yapılan değişiklikler ve eklerle 7 Kasım 1982 günü halkoyuna sunulmuş ve kabul edilerek yasalaşmıştır (Altan, 2002: 75).

1982 Anayasası’nın sosyal devlet olgusuna yaklaşımı, 1961 Anayasası’na göre belirgin bir farklılık göstermektedir. Bu farklılığın sosyal devlet anlayışından geriye gidiş yönünde olduğu genel kabul gören bir düşüncedir (Kara, 2004: 232).

1982 Anayasası, 1961 Anayasası’nda olduğu gibi Türkiye Cumhuriyeti Devleti’nin niteliklerini belirleyen 2. maddesinde devletin sosyal karakterine vurgu yapmıştır. 1982 Anayasası’nın üçüncü bölümü (md. 41-md. 65) sosyal ve ekonomik haklar ve ödevlere ayrılmıştır. “Sosyal Güvenlik Bakımından Özel Olarak Korunması Gerekenler” başlığını taşıyan 61. madde’de, devletin sakatların korunmalarını ve toplum hayatına intibaklarını sağlayıcı tedbirleri alacağı, yaşlıların devletçe korunacağı ve yaşlılara devlet yardımı ve sağlanacak diğer haklar ve kolaylıkların kanunla düzenleneceği hükme bağlanmıştır.

Ancak tıpkı 1961 Anayasası’nda olduğu gibi, 1982 Anayasası’nda da devletin, sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, bu görevlerin amaçlarına uygun öncelikleri gözeterek malî kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getireceği (md. 65) hüküm altına alarak devletin sosyal devlet niteliğine bir sınırlama getirilmiştir.

Dünyadaki gelişmelere paralel olarak Türkiye’de sosyal devlet ve sosyal refah sorunu karşısında yaklaşım değişikliği, kapitalizmin ikinci yapısal krizi sonrasına, Türkiye’nin dışa dönük kalkınma stratejisine geçtiği döneme denk düşmektedir. 24 Ocak 1980 kararları, sosyal refah anlayışının ve devletin sosyo-ekonomik konumunun başkalaşımıyla ilgili olarak dönüm noktası olmuştur (Kara, 2004: 231). 24 Ocak programı, ana çizgisiyle 1988 yılına kadar iktisat politikalarına damgasını vuran ve zaman içinde yeni öğelerin eklenmesiyle zenginleşen neo-liberal bir bütünlük taşımaktadır (Boratav, 2007: 148).

1980’li yıllarda yeni liberal ekonomi politikalarının uygulamaya konulmasıyla, özelleştirme uygulamaları işsizlik sorununun daha da büyümesine, kayıt dışı istihdamın giderek çoğalmasına neden olmuştur (Altan, 2002: 76). Sosyal refah sorunu, aile ve diğer geleneksel himaye mekanizmalarına havale edilmeye çalışılmış, gönüllü sosyal dayanışmanın, özellikle geleneksel sosyal dayanışma kurumlarının aile sistemi ile birlikte teşvik edilmesi gerektiğine vurgu yapılmıştır (Sallan Gül, 2006: 285).

Günümüzde sınırlı, küçük ama asli fonksiyonlarına çekilmiş, etkin ve verimli devlet anlayışı, sosyal dayanışma idealini sağlama misyonunun gönüllü kuruluşlar, sivil örgütler ve aile üzerinden gerçekleştirilmesi gereğine vurgu yapmaya devam etmektedir (Kara, 2004: 243).