Türkiye’de Sosyal Devletin Dönüşümü ve Kamu Yönetimi Reformu

Dünya’da ve Türkiye’de 1980 sonrasında kökten bir yeniden yapılanma ile birlikte iktisadi, toplumsal, siyasal ve yönetsel açılardan köklü değişimler yaşanmaya başlamıştır. Edis Şahin (2009: 333), bu süreçte sosyal devletin, “sosyal”liğini, kamu yönetiminin de “kamusal”lığını yitirmeye başladığını ifade etmektedir.

1970’li yıllarda ortaya çıkan krizle başlayan süreçle birlikte, 1980’li yıllarda devletin öncelikli olarak ekonomik alandaki rolü öne çıkmış, piyasa ekonomisi çerçevesinde

örgütlenmiş bir devlet ve yönetim anlayışı gündeme gelmiştir (Ökmen ve Parlak, 2008: 252).

Sol ve sosyalist düşüncenin sarsıntı geçirmesi liberal değerlerin yeniden egemen paradigma haline gelmesine yol açmıştır. Bu bağlamda devletin/idarenin küçültülmesi düşüncesi ile yerel yönetimlerin gücünü ve işlevini arttırmaya yönelik politikalar izlenmeye başlamıştır (Al, 2007: 364).

Küreselleşme süreci ile birlikte merkezi yönetimin küçültülerek, desantralizasyon yaklaşımı çerçevesinde yetki ve sorumluluklarının yerel yönetimlere ve sivil toplum kuruluşlarına aktarılması yönündeki eğilimler, beraberinde hem devletin yapısını, hem yerel yönetimlerin çehresini değiştirmekte, hem de soysal devlet konusunda yeni arayışları ya da yeni uygulama alanlarını gündeme getirmektedir (Yüksel, 2007: 291). 1945-1975 döneminde gelişmiş ülkelerde kentlerin özellikle sosyal kalkınmasında önemli rol oynamış olan yerel yönetimlerin fonksiyonlarında, 1980’li yıllardan itibaren büyük bir daralma meydana gelmiştir. Merkezi yönetim düzeyinde ortaya çıkan ve serbest piyasa koşullarının kamu yönetiminde de hakim olmasını ve özel sektörün alanını genişletmeyi hedefleyen neo-liberal ilkeler yerel yönetimlerin yönetim, fonksiyon ve hizmet sunma anlayışında önemli değişikliklere yol açmıştır. Neo-liberal ilkelerin benimsenme düzeyine bağlı olarak ortaya çıkan gelişmeler ülkeden ülkeye farklılıklar göstermekle birlikte, tüm dünyadaki yerel yönetimlerin benzeşen yapı ve işlevlere sahip olmaya başladıkları gözlenmektedir (Aydın: 2008: 42).

Nitekim 1980’li yıllardan itibaren küreselleşme ile birlikte neo-liberal politikalara bağlı olarak Türkiye’de de yerel demokrasi ve yerel özerklik söylemleri çerçevesinde yerel yönetimlerin görev, yetki ve sorumlulukları genişletilirken, belediyeler hizmet üretiminden uzaklaştırılmış, kamu hizmetlerinin yerinden ve işletmecilik mantığı içinde karşılanması, rekabete açılması, özel sektör aracılığıyla yerine getirilmesine olanak tanınmaya başlanmıştır (Sallan Gül, 2009: 91).

Dünyada yaşanan yeni eğilimlerle birlikte 1990’lı yıllardan itibaren Türk kamu yönetimindeki reform ihtiyacı daha çok vurgulanmaya başlamıştır⁵ (Yüksel, 2004: 12). 2004 yılında Kamu Yönetimi Reformu çerçevesinde 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu yasalaşmıştır.

Ayman Güler (2003: 1), Türk Kamu Yönetimi Reformu’nu, 24 Ocak 1980 kararları ile 12 Eylül döneminde başlayan çeyrek yüzyıllık “yapısal uyarlama reformları”nın ikinci büyük dalgası olarak yorumlamaktadır. Ona göre (2003: 25, 26) bu kanunlar ile Türk Kamu Yönetimi tercihini sosyal devlet yerine düzenleyici devlet ilkesinden yana yapmıştır:

Sosyal devlet, toplumsal eşitsizlikleri ortadan kaldırmak amaçlı devlettir. Düzenleyici devlet ise, piyasa mekanizmasına dayanan bir sistemi piyasanın gereklerine göre yönetme amacına bağlıdır. Düzenleyici devleti yaratmanın ilk şartı, sosyal devletin mal ve hizmet üreten, dağıtan, yöneten tüm kurum ve mekanizmalarını (KİT'ler, bakanlıkların bağlı-ilgili kuruluşları-okullar, hastaneler) tasfiye etmek; devletin bu tür kurumlaşmaya gitmesini yasaklamaktır. Düzenleyici devlet, tüm toplumsal işleri özel sektöre devrederek, özel sektörün güvenli bir ortamda islemesini sağlayacak kurum ve mekanizmaları kurmakla görevli sayılmaktadır. Sosyal devlette öncelik halkın ihtiyaçları ve toplumsal fırsat eşitliği sorununa verilmişken, düzenleyici devlette öncelik küresel sistemle kaynaşması teşvik edilen şirketler dünyasının ihtiyaçlarına verilmektedir.

Kamu Yönetimi Reformu ile yerinden yönetim düşüncesi ön plana çıkmaktadır. Yerinden yönetim düşüncesi ile yerel yönetimlerin yetki alanlarını genişletici ve mevcut yetkilerini pekiştirici düzenlemeler yapılmıştır. Örneğin belediyelere kültür ve turizm, gençlik ve spor, sosyal hizmet, sağlık, doğal afetler, ekonomi ve ticaretin geliştirilmesi, eğitimle ilgili fiziki altyapının yapılması gibi konularda yeni yetkiler verilmiştir. İl özel idareleri ise il sınırları içerisinde gençlik ve spor, sağlık, tarım, sanayi ve ticaret, il çevre düzeni planı, bayındırlık ve iskan, kültür, sanat, turizm, sosyal hizmetler gibi alanlarda, belediye sınırları dışında ise imar, yol, su, kanalizasyon gibi temel belediye hizmetlerini yürütmekle yetkili kılınmıştır. Ancak il özel idarelerinin yetkili kılındıkları hemen

5 Türk kamu yönetiminde reform ihtiyacının geçmişinin Tanzimat’a kadar götürülmesi mümkün olmakla birlikte, özellikle II. Dünya Savaşı’ndan itibaren bu konu hemen hemen bütün hükümetlerin hedefleri ve programları arasında yer almıştır (Yüksel, 2004: 11).

hemen bütün alanlarda, belediyelerin ise kültür ve turizm, sosyal hizmetler, gençlik ve spor gibi yeni görev alanlarında aynı zamanda merkezi idarenin taşra kuruluşları da yetkilidir. Dolayısıyla çok başlı sistem hala var olmaya devam etmekte, il özel idaresinin yetki ve görevleri büyük ölçüde kâğıt üzerinde kalmakta, belediyeler ise mali güçleriyle paralel bir şekilde yetkili kılındıkları yeni alanlardaki görevlerini yapmaya çalışmaktadırlar (Arıkboğa, 2007: 57).

1980 sonrası belediyelerde yeni hizmet yöntemleri kullanılmaya başlamıştır. Kamu hizmetlerinin piyasa ortamında yürütülmesi politikaları benimsenmiş ve birçok yerel hizmet özel sektöre gördürülmüştür. Kamusal hizmetlerin bizzat kamu tarafından yürütülmesi gerektiği düşüncesinden vazgeçilmiş, ulaşım ve temizlik hizmetleri başta olmak üzere birçok hizmet özel sektör eliyle gerçekleştirilmeye çalışılmıştır (Al, 2007: 369).

Önceleri sadece Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nda yer alan çeşitli hizmetlerin yerine getirilmesiyle ilgili olarak “yapar veya yaptırır”, “kurar veya kurdurur”, “işletir veya işlettirir” ifadelerine Belediye ve İl Özel İdaresi Kanunları’nda da yer verilerek kapsamı genişletilmiştir. Yani yerel yönetimler bu görevleri bizzat kendileri yapabilecekleri gibi özel sektöre de yaptırabilecek, ihale edebileceklerdir. Böylece kamusal hizmetlerin yerine getirilmesinde özel sektöre önemli bir rol verilmektedir (Arıkboğa, 2007: 59, 60). Nitekim 5393 sayılı Belediye Kanunu ile belediyelere sosyal hizmetler alanında verilen çeşitli görev ve sorumluluklar ile sosyal sorumlulukları arttırılmakta ve bu hizmetlerin piyasa aracılığıyla verilmesi desteklenmektedir (Sallan Gül, 2009: 92). Örneğin Türkiye’de evde bakım hizmetleri veren İstanbul, Ankara ve Kocaeli Büyükşehir Belediyeleri, bu hizmetleri ihale yoluyla özel sektörden satın alma yoluna gitmektedirler.

Türkiye’de bu gelişmelerden en çok etkilenen alanlardan birisini sağlık sektörü oluşturmaktadır. 1980’li yıllara kadar Türk sağlık sektörü devletçi bir gelenekten beslenmekte iken, bu tarihten sonra liberal eğilimler çerçevesinde şekillenmeye başlamıştır. Dünya Bankası ülkelerdeki sağlıkta reform programlarına finansal destek vermeye başlamış, Türkiye’de de 1990’lardan itibaren sağlık hizmetlerinin yerelleştirilmesine ilişkin çalışmalara başlanmıştır. Türkiye’de sağlık hizmetlerinin aşırı merkeziyetçi olduğu ve yönetimden sorumlu kurumlar arasında yeterli koordinasyon

bulunmadığı gerekçesiyle programlar hazırlanmaya başlanmıştır. En son 2003 yılında hazırlanan Sağlıkta Dönüşüm Programı ile sağlık hizmetlerinin desantralizasyonu çerçevesinde Sağlık Bakanlığı’na sadece planlama (ulusal düzeyde program ve politika geliştirme, standartları belirleme), koordinasyon sağlama ve denetleme fonksiyonları yüklenmekte, uygulamaya yönelik karar verme süreci taşra teşkilatına kaydırılmakta ve aile hekimliği uygulamasına geçilmesi öngörülmektedir (Balcı, 2005: 47-59).