2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Toplam Kamu
3.6 TÜRKİYE’DE KAMU AÇIKLARININ FİNANSMAN NİTELİKLERİNİN DIŞ BORÇ YÖNETİMİ KAPSAMINDAKİ GÖRÜNÜMÜ
Stoku (Milyar $) Artış (%) Yıllar Dış Borç Stoku (Milyar $) Artış (%) 1991 53,6 2,40 2002 130,2 14,51 1992 58,6 9,36 2003 145,4 11,67 1993 70,5 20,31 2004 161,7 11,21 1994 68,6 -2,62 2005 170,6 5,5 1995 75,7 10,31 2006 208,4 22,15 1996 79,4 4,80 2007 250,4 20,16 1997 84,2 6,12 2008 281,4 12,38 1998 96,4 14,49 2009 269,5 -4,22 1999 103,0 6,85 2010 292,2 8,42 2000 118,6 15,12 2011 306,7 4,96 2001 13,7 -4,13 2012 323,5 5,47 www.hazine.gov.tr
Yukarıdaki tablolardan da görüldüğü üzere Türkiye’nin toplam dış borç stoku yıllardan beri önüne geçilemeyecek bir hızla artmaktadır. 1980’de 15,7 milyar dolar olan dış borç stokumuz, 1991’de 53,6 milyar dolara ve 2005’te de 170,6 milyar dolara yükselmiştir. Bu durum geleceğe fazla iyimser bakmamızı engellemektedir. Her yıl artarak borçlanan ve dış ticaret açığını borçlanma yoluyla kapatan bir ekonominin istikrar içinde kalkınması çok kolay değildir. Dış borcun GSMH’ya oranı 1991–2012 döneminde, gerek GSMH, gerekse sermaye hareketlerindeki iniş çıkışlar ve ülkede yaşanan ekonomik krizler nedeniyle dalgalı bir seyir izlemiştir (Adıyaman, 2006).
1980’lerden bugüne uygulanan makro ekonomik politikalar cari işlemler açığı ile dış borç birikim süreci arasındaki bağı koparmıştır. Dış borç birikiminin altında yatan neden ise hızla artan kamu kesimi açıkları olmuştur.
3.6 TÜRKİYE’DE KAMU AÇIKLARININ FİNANSMAN NİTELİKLERİNİN DIŞ
BORÇ YÖNETİMİ KAPSAMINDAKİ GÖRÜNÜMÜ
Bu başlıkta Türkiye’de dış borç yönetim uygulamasının genel çerçevesi çizilmeye çalışılmıştır. İlgili uygulamalara yer verilip ülkemizde dış borç yönetiminin artan önemine değinilmiştir.
3.6.1 DIŞ BORÇ YÖNETİMİNİN KAPSAMI
1970’li yıllarda borç yönetimi uygulamasının gerekli olduğu bilinse de bu durum ciddiye alınmamıştır. Bu dönemde dış borç yönetimiyle ilgili analizler yeterince yapılamamış ve bunun sonucunda da ülkenin dış borç yapısı ile ilgili sağlıklı veriler elde edilememiştir. 1978-82 döneminde yapılan borç erteleme görüşmeleri bu duruma kanıt olarak gösterilebilir. Görüşmeler sırasında garantisiz borçlar ve dövize çevrilebilir borçlar konusunda birçok sorun yaşanmıştır. 80’li yıllarda borçlarda hızlı artışlar görülmüş, buna bağlı olarak da örgütsel ve kurumsal yapıyla ilgili yoğun çalışmalar yapılmıştır. Özel sektör borçlarının yönetimi Türkiye’de üzerinde önemle durulması gereken bir konudur. 1989 öncesinde uygulanan kambiyo rejimiyle özel sektör borçları önemsiz seviyelerdeyken, 90’lı yıllarda serbest kambiyo rejimiyle tersi bir durum yaşanmaya başlamıştır. Borç stoğundaki artışa paralel olarak Türkiye’de dış borç yönetiminin önemi her geçen gün artmaktadır. Bu yüzden kurumsal ve makro ekonomik yönetimin yanı sıra ülke dış borçlarının ortak bir çerçevede yönetimi gerekmektedir (Sarı, 2004).
İç borçlara nazaran dış borçların yönetimi daha titiz bir çalışma ve planlama gerektirmektedir. Çünkü ülke adına bir takım taahhütler verilmektedir ve verilen taahhütler, ülkelerin geleceğini doğrudan etkileyecektir. Dış borçlarda kredi riski önemli bir faktördür. Borcun ödenmemesi durumunda, ülke güvenirliliğini kaybedebilecek, bu durum belki de tekrar dış piyasalardan borçlanma yoluna gidilmesini ortadan kaldıracaktır.
3.6.2 DIŞ BORÇ YÖNETİMİNİN HUKUKSAL NİTELİĞİ
Borçlanma ve iyi bir borç yönetimi politikası için, kararların hızlı alınıp uygulanmasına imkan veren esnek bir altyapıya sahip olunması gerekmektedir. Bunun gerçekleşebilmesi için sağlam bir hukuksal alt yapıya ihtiyaç vardır. Özel sektörün ve kamu sektörünün dış borçlanmaya gidebilmesi hukuksal altyapı içinde anayasadan başlayarak çeşitli yasal düzenlemelerin varlığı durumunda söz konusu olmaktadır.
Türkiye'de kamu finansmanı ve borç yönetiminin düzenlenmesine ilişkin olarak, piyasalarda en düşük maliyet ve makul bir risk düzeyinde borçlanma yapılabilmesine imkan tanıyacak bir borç yönetimi oluşturmak amacıyla borçlanma
kanunu çıkarılmıştır. Bu kanun ile tüm kamunun genel borç stratejisini oluşturma sorumluluğu tek elde toplanarak, iç ve dış borç portföylerinin iş birliği ile yürütülmesi ve risk yönetimi ile etkin bir borç yönetimi yapılması amaçlanmıştır. Bu kanunla, düzenlemelerin tek bir yasa altında toplanmasına ve mali yükümlülüklerin tek bir yetkili makamca yürütülmesine olanak tanınırken, borçlanma limiti ve şekli yönünden bazı değişikler de yapılmıştır. Böylece, borçlanma limitlerine ve garantili borçlara ait tanımlama tekrar yapılarak yeni düzenlemeler getirilmiştir. Etkin borç yönetiminde hesap verilebilirlik ve saydamlık ilkesi gözetilerek kamuyu ve ilgili otoriteleri bilgilendirmek amacıyla Kamu Borç Yönetim Raporu hazırlanması öngörülmüştür. Borç yönetiminin, birimlere ayrılarak, iş bölümünün yapılması, birimlerde konusunda uzmanlaşmış kişilerin çalıştırılması, teknolojik bir veri ağının kurulması ve risk yönetimi konusunda gerekli alt yapı çalışmalarının yapılması ve Hazine bünyesinde yeni borçlanma stratejilerinin oluşturulmasının uygun olacağı öngörülmüştür.
Türkiye’de kamu iç ve dış borçlanmalarından sorumlu kuruluş Hazine Müsteşarlığıdır. 28.3.2002 tarihinde kabul edilen 4749 sayılı “Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkındaki Kanun”un 1. maddesine göre piyasalarda güven ve istikrarı koruyarak makro ekonomik dengeleri gözeterek, devletin iç ve dış borçlanmasına, hibe alınmasına, nakit yönetiminin para ve maliye politikaları ile birlikte koordineli yürütülmesine, devletin iç ve dış borçlarının izlenmesine ve hazine müsteşarlığı ile mali ilişkileri yürüten diğer kamu kurum ve kuruluşları arasındaki ilişkilerin düzenlenmesine ilişkin hükümler bu kanunla yeniden düzenlenmiştir. Türkiye’de 2002 yılına kadar makroekonomik istikrarsızlık ve borç yönetimine ilişkin yaşanan süreçler sonucunda artan borç stoku kamu mali yönetiminde disiplin ihtiyacını gündeme getirmiştir. Çıkarılan 4749 sayılı borçlanma kanunu ile birlikte konsolide bütçe ve borç stokuna mali risk oluşturan bir çok probleme çözüm getirilmiş, dağınık mevzuat tek bir yasa altında toplanarak, mali yükümlülük yaratan işlemlerde tek bir yetkili makam belirlenmiş ve kavramlarda tekdüzelik sağlanmıştır (Kocaoğlu, 2005).
Türkiye’de dış borçlanmanın alt yapısını oluşturan hukuki yapının temel öğeleri aşağıdaki gibidir.
3.6.2.1 ÖZEL SEKTÖR BORÇLANMASI AÇISINDAN
Özel sektör dış borçlanmasıyla ilgili iki temel mevzuattan söz edilebilir; (i) 1567 Sayılı Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında Kanun ve bu Kanuna Dayalı Mevzuat ve (ii) Yabancı Sermayeyi Teşvik Mevzuatı.