2.2 SPOR ENDÜSTRİSİNDE ARZ TALEP VE DENGE FİYAT
2.5. Sporun Turizme Etkisi:
O início da experiência brasileira quanto à utilização do planejamento como instrumento da administração pública e orientação do processo de desenvolvimento econômico remonta ao final da década de 1930 22. Antes daquela década, a primeira república contava com uma economia cafeeira voltada para a exportação e um Estado capturado por oligarquias liberais que mantinham relações patrimonialistas com a coisa pública e suas instituições nascentes. Assim, como não existia um aparato administrativo burocrático, também não havia um corpo técnico que se ocupasse das atividades de planejamento.
Para Jorge Gustavo da Costa (1971), a principal lição do exercício do planejamento na década de 1930 foi o reconhecimento da importância de pautar as ações do governo por objetivos pré-estabelecidos, recursos pré-fixados e ações programadas. Para o autor, houve uma adesão oficial ao planejamento, muito embora não houvesse um aparato administrativo apto a elaborar planos com conteúdo técnico que potencializasse sua exequibilidade, assim como para coletar, sistematizar e fornecer informações para o planejamento ou mesmo executar e avaliar as ações previstas. O Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento de Defesa Nacional (1939-1943) é citado por Moreira (1989) como a primeira experiência brasileira na elaboração de um plano. Mas para Rezende (2011, p.218), este plano, bem como outros daquela época, “(...) tratavam mais de um regime orçamentário próprio voltado para a execução de projetos e investimentos selecionados com base em prioridades definidas em
22 Vale recordar que a última década da república velha foi marcada pela crise do regime oligárquico e que os
anos de 1930 foram profícuos em transformações para a sociedade brasileira. O início daquela década foi marcado pela Revolução de 1930 e pela crise econômica decorrente da queda das exportações do café (fortemente influenciada pela quebra da bolsa de Nova Iorque em 1929 e pela impossibilidade econômica do governo brasileiro para manter os preços do café). Esta crise, por outro lado, favoreceu o crescimento do mercado interno e a transferência de capital para a indústria em detrimento da atividade agrícola, potencializando assim, profundas transformações estimuladas pelo surgimento de novos atores na sociedade: a burguesia industrial e o proletariado urbano. No que se refere ao aparato administrativo do Estado, naquela década surgiram os primeiros ministérios do governo federal e em 1936 foi realizada a primeira reforma administrativa. No bojo desta reforma, em 1938, os princípios da administração burocrática clássica foram introduzidos através da criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) para organizar os órgãos do Estado, elaborar a proposta orçamentária do governo e assessorar o presidente da República (BRESSER-PEREIRA, 1998; MONTEIRO, 2000).
determinado período de governo, do que um exercício sistemático de planejamento”. Esta é uma característica que acompanharia vários planos governamentais brasileiros, até mesmo planos de períodos atuais.
Neste sentido, Daland (1969) ressalta que o plano carecia de estratégias para ser executado, e que, portanto, se caracterizava mais como uma lista de investimento do que propriamente um plano. Para o autor, a principal contribuição dessa iniciativa foi estabelecer um orçamento no período de cinco anos. Como informa Rezende (2011), as principais realizações impulsionadas por esse plano foram a criação da Companhia Siderúrgica Nacional, da Fábrica Nacional de Motores, a prospecção de petróleo, a expansão de rodovias e a melhoria do controle do transporte aéreo. Autores como Costa (1971) consideram os resultados satisfatórios.
Quanto às primeiras tentativas de formulação de um plano para a educação brasileira, para José Mario Pires Azanha (2004), isso só seria possível a partir do momento em que a educação fosse tomada como “um problema nacional” e não, como equivocadamente foi tratado até a década de 1920, um tema relevante somente para os filhos da elite abastada ou para formação de funcionários públicos para o governo do império e da república nascente. Para o autor, o advento do “Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova”, escrito em 1932 (AZEVEDO, 2006), conseguiu expressar o anseio coletivo por transformações e ascensão social por meio da educação do povo. O autor lembra que o país vivenciava, desde a década de 1920, intensos questionamentos políticos, econômicos e culturais e que o Manifesto colaborou de sobremaneira para colocar a discussão sobre a educação pública na pauta dos problemas do povo que deveria ser tratado pelo Estado em um “plano geral de educação” (expressão do próprio Manifesto). O Manifesto estimulou uma mobilização em torno da educação pública durante a formulação do texto da Constituição de 1934 e conseguiu avanços importantes no texto da Carta Magna como, pela primeira vez na
história brasileira, a vinculação de recursos de impostos para a área, além de estabelecer o dever, para o Conselho Nacional de Educação, de elaborar o plano nacional de educação e de organizar conselhos e departamentos de educação nos Estados e Distrito Federal. Em resumo, as conquistas históricas daquele tempo foram (a) o início da construção de instituições que cuidariam da gestão da educação pública (ministério, conselho nacional e conselhos e departamentos estaduais), (b) a vinculação de recursos e (c) a ideia de um plano nacional de educação. As duas últimas conquistas, a partir daquela Constituição, sempre estiveram presentes nos textos constitucionais (excetos nos períodos autoritários e a ideia de plano também exceto na Carta de 1946).
Uma proposta do plano referido na Constituição de 1934 só foi submetida pelo Conselho Nacional de Educação à Presidência da República em 1937, mas, devido à instalação do governo autoritário no mesmo ano, segundo Azanha (2004), o plano não teve nenhum andamento. O autor tece críticas ao projeto, pois o considera excessivamente detalhista por prever regras sobre aspectos da educação nacional, como o currículo, critério de avaliação, número de provas, etc., desde a pré-escola até a educação superior. Para João E.R.Villalobos apud Moreira (1989), as ideias deste projeto estavam longe das ideias descentralizadoras presentes no Manifesto dos Pioneiros. O autor também adverte que o projeto continha falhas como a não previsão do alcance de metas em etapas (curto, médio e longo prazo) e de recursos financeiros para sua implantação. Por outro lado, o autor analisa que algumas concepções acerca de um plano nacional de educação exaradas naquele documento (que não foi implantado) orientaram, ao menos em parte, os planos educacionais que se tornariam realidade posteriormente. São elas: (a) A identificação do plano com as diretrizes da educação nacional; (b) A fixação do plano em lei; e (c) A indicação de vigência de longo prazo.
Após as importantes transformações da sociedade brasileira e as primeiras tentativas de planejamento na década de 1930, o Plano Especial foi sucedido pelo Plano de Obras e Equipamentos (1944-1949)23. Este plano foi precedido pela visita de duas missões americanas que tinham o objetivo de realizar um diagnóstico dos problemas brasileiros na área econômica, energética, logística, industrial, educação, etc. Esta nova iniciativa contou com as lições da anterior e contou com um quadro técnico-administrativo estável nos órgãos responsáveis pela sua formulação (o DASP havia sido instalado desde 1937). De todo modo, como avalia Vermulm (1985), o plano ficou mais na esfera do diagnóstico e alcançou poucos resultados.
O planejamento educacional não avançou muito na década de 1940. Contudo, as transformações na sociedade brasileira continuavam (sobretudo a urbanização e a crescente demanda por mão-de-obra para atividades econômicas urbanas nos principais centros urbanos) e o país viveu o processo de redemocratização que culminou na Constituição de 1946. Aquela Carta não se referiu a um plano de educação, mas estabeleceu que uma lei fixasse diretrizes e bases para a educação nacional24. Assim, a concepção de “diretriz” que estava presente no projeto de plano nacional de educação de 1937 foi substituída pela ideia de “esquema distributivo de recursos”, e continuou nos planos que foram elaborados após aquela época. É interessante notar que a ideia de que o plano deveria ser fixado em lei (como citado no parágrafo anterior) permaneceu, apesar do aparente paradoxo, uma vez que planos, como sugere as teorias administrativas, deveriam ser flexíveis e passíveis de revisões periódicas para adaptar-se às novas realidades do período de vigência (AZANHA, 2004). Dessa forma, como as leis não são facilmente modificadas, parece que o papel de manter os grandes
23 O período de vigência do plano foi marcado por discussões acerca das ideias liberais sob influência da obra de
Friedrich A. Hayek, as quais Eugênio Gudin se apresentava como defensor contra as ideias de intervenção do Estado na economia defendidas por outro grupo, cujo Roberto Simonsen era um dos interlocutores principais. Também fora marcada por certa efervescência política em decorrência da redemocratização do país e a eleição de Eurico Gaspar Dutra (representante do discurso liberal).
24 Esta seria a primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional do Brasil que, após 15 anos de
objetivos de longo prazo em tela atribuída aos planos e citado por Cardoso Jr. (2011)
prevaleceu sobre a ideia de flexibilidade.
A década de 1950 foi promissora para o planejamento público no Brasil, sobretudo quando se trata de planos econômico-sociais gerais do governo federal. Inicialmente, o Plano SALTE25 (1950-1954), elaborado e coordenado no âmbito do DASP, visava sanar os gargalos dos setores da saúde, alimentação, transporte e energia. Uma das estratégias para sua viabilização política foi submetê-lo a uma comissão interpartidária durante a fase de elaboração. Embora este plano tenha inovado do ponto de vista da coordenação de esforços entre as diferentes esferas de governo, segundo Mello e Souza apud Moreira (1989), o plano não cumpriu nenhum de seus objetivos devido, principalmente, a debilidades técnicas e problemas administrativos. Daland (1969) ressalta que os trabalhos da Comissão Mista Brasil e Estados Unidos (conhecida como Comissão Abink) no período de 1951 a 1953 resultaram em estudos técnicos para subsidiar decisões de planejamento no sentido de selecionar e preparar projetos com os requisitos técnicos necessários para obter financiamentos estrangeiros. Outros desdobramentos dessa comissão foram a criação do Fundo de Reaparelhamento Econômico em 1951 e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE)26 em 1952. Naquele momento, o BNDE atuou como agência de desenvolvimento e desempenhou um importante papel relacionado às atividades do planejamento, quando realizou estudos macroeconômicos para subsidiar as decisões e a elaboração de planos econômicos.
Na educação, o início da década de 1950 vivia um momento de discussão e tramitação da Lei de Diretrizes e Bases no Congresso Nacional e ausência de um plano para melhorar as condições do ensino público. Em outras palavras, como lembra Moreira (1989), havia uma
25 O plano recebeu este nome por causa das letras iniciais dos setores estratégicos focalizados: Saúde,
Alimentação, Transporte e Energia.
26 Precursor do atual Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) - empresa pública
ausência de legislação que estabelecesse diretrizes ou rumos para a educação nacional naquele período (lacuna que só seria sanada em 1961 com a sanção da primeira LDB e em 1962 com o primeiro Plano Nacional de Educação).
Contudo, Anísio Teixeira, no início daquela década, quando ocupou a presidência do INEP, em pronunciamento sobre o financiamento do sistema educacional brasileiro27 baseado em dados levantados pela Campanha Nacional de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES)28, apresentou metas quantitativas e sugeriu estratégias de financiamento e de estruturação do sistema em regime de colaboração que poderiam subsidiar um plano para aquele momento histórico (TEIXEIRA, 1999). Mas apenas em décadas posteriores (1970, 1980 e 1990), algumas delas foram adaptadas e implantadas, ao menos em parte, na educação brasileira. Com base em levantamento da época, Anísio Teixeira afirma que o Brasil investia 2% do PIB em educação, o que para ele (1999, p.107), não era suficiente para enfrentar os desafios de prover ensino público gratuito “que ofereça o mínimo de educação reputado necessário para a vida normal do brasileiro”. Naquela época, ele já falava sobre universalização da educação básica, expansão do ensino superior e padrão mínimo de qualidade. Quanto às metas, ele previa uma expansão de 60% das matrículas do ensino fundamental e 250% no ensino médio (apenas para atender 20% dos alunos provenientes do ensino fundamental). Previa também uma expansão de 60% da educação superior (para que 23% da população economicamente ativa tivesse formação em nível superior). Para o financiamento do sistema, os recursos vinculados para educação na Constituição de 1946 (10% dos recursos na União, 20% dos recursos dos Estados e dos Municípios) constituiriam um fundo educacional que seria administrado de forma autônoma em orçamentos próprios sob
27 Publicado originalmente na Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, v.20, n.52 em 1953. 28 Atual Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES).
a gerência de conselhos e departamentos federais, estaduais e municipais de educação29. Quanto à estrutura administrativa, Anísio Teixeira sugeria, com base na experiência de países com sistema educacional considerado mais desenvolvido naquela época, que as escolas fossem administradas pelo poder local e recebessem recursos suplementares da União e dos Estados de acordo com o número de alunos matriculados para equalizar as condições de oferta de ensino entre as localidades (TEIXEIRA, 1999).