Fiyat Kavramı:

A promulgação da Constituição de 1988 iniciou um novo período na trajetória do planejamento governamental no Brasil que se estende até os dias atuais. Em se tratando das formulações de planos, a principal característica desde período contemporâneo é a vinculação do processo de planejamento ao processo orçamentário (CARDOSO-JR. E GIMENEZ, 2011; MELO, 2011; REZENDE, 2011), previsto no artigo 165 nos seguintes termos:

Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Desse modo, os planos governamentais deste período são os Planos Plurianuais (PPAs) com duração de quatro anos35 que passaram a substituir os planos nacionais de desenvolvimento. São eles: PPA 1991-1995; 1996-1999; 2000-2003; 2004-2007; e 2008- 2011. De acordo com Cardoso Jr. e Gimenez (2011), dois princípios orientam os PPAs neste novo período do planejamento no Brasil: (a) continuidade das ações entre os mandatos; (b) associação entre o orçamento e orçamentação do plano (previsão de recursos financeiros) e a gestão e execução das ações detalhadas em programas e ações organizadas em setores.

Todavia, na avaliação de Rezende (2011), a segunda metade dos anos 1980 e o início dos anos 1990 foi um período de desconstrução do planejamento na esfera federal do governo. Para o autor, aquele momento favoreceu tal medida, pois as consequências do processo inflacionário não controlado após sucessivos planos econômicos, que corroia o poder de compra dos trabalhadores, acentuavam as desigualdades sociais e relegavam parcela significativa da população à pobreza. Este fato, somado a denúncias de corrupção no governo colaboraram para construir uma imagem negativa dos servidores públicos (associada à figura dos marajás pela campanha do presidente Collor em 1989), das instituições, da classe política, enfim, da administração pública.

Neste contexto, com uma proposta para solucionar tais problemas da administração pública brasileira, considerada cara e ineficiente, a campanha de Fernando Collor de Mello foi vitoriosa nas urnas e não teve dificuldade para implantar seu programa de governo, que Rezende (2011) adjetivou como “desmonte do Estado e da administração pública”36_{, frente a}

um Congresso Nacional enfraquecido e impulsionado pela opinião pública, pela mídia e pela onda internacional de reforma do aparelho do Estado nos moldes liberais que teve inicio na

35 _{O PPA é elaborado pelo Executivo no primeiro ano do mandato e sua vigência se inicia no segundo ano e se}

estende até o primeiro ano do mandato seguinte. Esta regra é uma tentativa de induzir a continuidade nas ações governamentais entre os mandados. Contudo, a eficácia desta norma ainda não foi comprovada (CARDOSO-JR. E GIMENEZ, 2011; MELO, 2011).

36 _{O autor destaca que o número de ministérios foi reduzido a 12 e 11 estatais foram extintas. Além disso, houve}

demissão, corte de benefícios e descaso (mesmo em meio ao processo inflacionário vigoroso e persistente) com os salários dos servidores. Igualmente, o início do processo de privatização foi deflagrado.

Europa no governo de Margareth Thatcher (a partir de 1979) e nos Estados Unidos sob Ronald Reagan (a partir de 1980). Este movimento inspirou reformas neoliberais do Estado em vários países e alavancou o fenômeno da globalização comercial e liberalização financeira que se acentuou a partir daquela época (ABRUCIO, 1998; PAULA, 2005; CHESNAIS, 2003).

Deste modo, o desmonte do aparato administrativo que dava suporte ao planejamento no início da década de 1990 se deu com a reforma administrativa que juntou os ministérios do Planejamento, Fazenda, e Indústria e Comércio no Ministério da Economia. Nesta nova pasta, segundo Rezende (2011), o planejamento passou a ser uma atividade rotineira de acompanhamento do orçamento em uma secretaria sem grande destaque. Além disso, as estruturas setoriais de planejamento que existiam nos ministérios e apoiavam a formulação dos planos da década de 1970 com trabalhos técnicos foram desativadas e passaram a cumprir tarefas diferentes. Ademais, o mesmo autor destaca que o descaso na elaboração do PPA 1991-1995 (verificada pela posição subalterna do órgão responsável pela execução da tarefa e na necessidade de sua revisão em meados de 1992) evidenciou a perda da importância do planejamento naquele período. Estes e outros fatos denotam que o planejamento passou a ser apenas uma tarefa para cumprir um dispositivo constitucional, ao invés de instrumento para orientação e tomada de decisões estratégicas do governo. Uma das consequências deste processo, ainda de acordo com Rezende (2011), foi a abertura de espaço para que o orçamento federal passasse a ser dominado por grupos dentro da Comissão do Orçamento do Congresso, cujos desmandos redundaram nas denúncias de irregularidades que ficaram conhecidas na mídia como o caso dos “anões do orçamento”. Esta fase teve fim com as denúncias de irregularidades na campanha eleitoral de 1989 que resultaram no processo de impedimento e no afastamento do chefe do Executivo em setembro de 1992.

O período do Governo Itamar Franco, apesar da inclinação nacionalista, de tentar reverter, em certa medida, a reforma administrativa de seu antecessor e de contar com um Congresso mais fortalecido após o episódio do impeachment, não conseguiu adotar medidas para fortalecer o processo de planejamento no âmbito do governo. Entretanto, foi bem sucedido na implantação do plano de estabilização da moeda (o Plano Real) conduzido pelo então Ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso, que seria eleito em 1994 e chefiaria o poder executivo federal de 1995 a 2002.

O fato de o Ministério do Planejamento ter ressurgido como uma pasta formada por uma equipe técnica competente e pela importância dada ao processo de elaboração do PPA 1996-199937 (subsidiado por estudos e projeções macroeconômicas) gerou a expectativa de que o planejamento voltasse a ocupar um papel de destaque na formulação de estratégias e tomadas decisões naquele período (REZENDE, 2011). Contudo, tanto o PPA 1996-1999, quanto o PPA 2000-2003 foram norteados por um governo que adotou inovações de gestão e boas práticas administrativas aplicadas ao setor público em detrimento do planejamento (CARDOZO JR. E GIMENEZ, 2011). Afinal, estas práticas estavam alinhadas com as recomendações da já citada onda internacional de reforma do aparelho do Estado. Assim, durante o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, sob o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), o Brasil conheceu as orientações da onda gerencialista38.

O PPA 2000-2003 considerou um cenário de crises internacionais e a dificuldade de financiamento das ações propostas para aquele período. Por isso, segundo Rezende 2011, o

37 _{Os objetivos desse PPA eram: (a) construção de um Estado moderno e eficiente; (b) redução de equilíbrios}

espaciais e sociais; e (c) inserção competitiva e modernização produtiva.

38 _{A denominada nova administração pública (new public management) tinha como orientações gerais a (a)}

descentralização do aparelho do estado; (b) privatização de estatais; (c) terceirização dos serviços públicos; (d) regulação estatal das atividades públicas conduzidas pelo setor privado; (e) flexibilização e desregulamentação; (f) responsabilização individual, (g) focalização e desempenho institucional e (h) uso de princípios e técnicas gerenciais do setor privado (PAULA, 2005; CARDOZO JR. E GIMENEZ, 2011). Com base nestas orientações, novas terminologias passaram a ser incorporadas na administração pública, tais como: accountability, gestão por resultados e qualidade total. Além disso, os destinatários do serviço público passaram a ser denominados de “clientes” ao invés de “cidadãos”, entre outras inovações.

que seria um plano foi apenas um orçamento plurianual, fazendo com que a característica do planejamento no final do século XX recrudescesse às suas características da década de 1940, cuja tônica era assegurar recursos para implantar ações prioritárias e não orientações estratégicas para alcançar objetivos do Estado num período de tempo.

Assim como a Constituição foi o marco para início do ciclo de planos plurianuais, um quadro legal para o planejamento se erigiu a partir da Carta de 1988 também no setor educacional. No artigo 212, que prevê a vinculação dos recursos de impostos à educação, a Lei Maior estabeleceu que “a distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere à universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de educação”

(destaque nosso). Adiante no texto constitucional, o artigo 214 prevê que

[...] a lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam a: I - erradicação do analfabetismo; II - universalização do atendimento escolar; III - melhoria da qualidade do ensino; IV - formação para o trabalho; V - promoção humanística, científica e tecnológica do País; VI - estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto (destaque nosso).

Depreende-se da Constituição o entendimento de que um plano educacional estabelecido em lei e de longa duração (10 anos) é uma estratégia para assegurar a aplicação dos recursos do setor para vencer os desafios históricos que não foram equacionados até então, quais sejam, entre os principais descritos na trajetória dos planos apresentada até este ponto, o analfabetismo, a universalização do ensino e a oferta de um ensino de qualidade. A necessidade de um plano para a educação foi corroborada pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional vigente (Lei n. 9.394/1996), que estabeleceu para a União a tarefa de enviar em até um ano uma proposta de plano decenal para o Congresso Nacional. Duas propostas tramitaram no Congresso até a sanção do PNE em 2001 (Lei 10.172). Uma

delas foi discutida por educadores no Segundo Congresso Nacional de Educação em 1997 (II CONAE) e expressava as expectativas de um plano que favorecesse a inclusão social e a recuperação do atraso educacional historicamente imposto ao povo brasileiro devido à falta de prioridade do setor nas decisões dos governos (CURY, 1998). A outra era a proposta do executivo que, segundo Celso de Rui Beisiegel (1999), estaria comprometida com a implantação da política educacional orientada pela racionalidade administrativa e posição “realista” do ponto de vista financeiro. Esta estava de acordo com as concepções do MEC no governo Fernando Henrique Cardoso, cujo foco na educação básica era o ensino fundamental39, etapa que alguns consideravam que o mecanismo de financiamento já estava resolvido40 por meio do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF)41. Neste ponto, como lembra José Marcelino de Rezende Pinto (2002), o discurso do governo Fernando Henrique Cardoso era de que o gasto de 4% do PIB em educação era suficiente, sendo necessário apenas fazer uma gestão eficiente dos recursos. Tal concepção levou o Presidente da República a vetar a propositura exarada no texto final da Lei do PNE (ou seja, aprovado pelo Congresso Nacional) de que o gasto em educação atingisse 7% do PIB no período de 2001 a 2010.

De todo modo, como apresentado na introdução, o PNE 2001-2010 alcançou as metas apenas de forma parcial devido a óbices de ordem financeira, mas também, como resume Dourado (2010), devido (a) à não regulamentação do regime de colaboração e cooperação entre os entes federados; (b) à falta de ações articuladas entre os entes federativos em torno dos objetivos do plano; (c) à ausência de um plano para igual período no âmbito dos estados e

39 _{O ensino fundamental era a etapa “ideal” para a população que na época estava na faixa etária (7 a 14 anos) de}

escolarização obrigatória.

40 _{Vale lembrar que o FUNDEF, que vigorou de 1996 a 2006, representou avanços para o financiamento da}

educação no Brasil, apesar de não ter contado de forma suficiente com a participação da União para a sua formação, o que restringiu de sobremaneira sua possiblidade de solucionar problemas. Uma discussão mais ampliada sobre avanços e limitações deste fundo pode ser vista em Rodriguez (2001), Abrahão (2005) e Pinto (2002 e 2005).

41 _{Vale o registro de que o FUNDEF e o atual FUNDEB foram inspirados nas ideias de Anísio Teixeira ainda na}

municípios alinhados às metas gerais do PNE nacional; e (d) ao fato de o PNE ter sido colocado em segundo plano nos processos de gestão e decisão pelo governo federal.

O primeiro PPA (2004-2007) sob a gestão de Luiz Inácio Lula da Silva sinalizava a orientação do novo governo: foco no desenvolvimento e comprometimento com as questões sociais. Porém, depois de algum tempo, demonstrou que seguiria atento com a estabilização da moeda e, para isso, manteve o aperto fiscal e os juros elevados como estratégias da política macroeconômica. A prioridade econômica nas decisões do governo frustrou parte das expectativas dos setores sociais, uma vez que várias ações endereçadas àqueles setores ficaram aquém do esperado de um partido historicamente de esquerda.

Quanto ao planejamento, o novo governo se mostrou empenhado na tarefa de elaboração dos PPAs, inclusive buscando tornar o processo de elaboração mais consistente, por meio da recomposição do quadro técnico e órgãos dedicados à atividade, e participativo, por meio de reuniões estaduais com representantes das organizações da sociedade. Porém, para Cardozo-Jr e Gimenez (2011), os documentos produzidos durante a vigência do PPA 2003-2007, representativos das diretrizes econômicas do governo naquele período, tais como (a) “Projeto Brasil 3 Tempos”, (b) “Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior” (Pitce); (c) “Política Nacional de Desenvolvimento Urbano”; (d) “Política Econômica e Reformas Estruturais”, etc. eram genéricos e careciam de maior detalhamento para que as politicas propostas ganhassem maior concretude. Durante a vigência deste PPA, a educação estava sob o PNE que entrara em vigência em 2001. Contudo, o governo não colocou o plano como sua prioridade nos processos de gestão e decisão (DOURADO, 2010), pois estava “gestando” um novo plano para o setor, o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE).

A elaboração do segundo PPA sob o governo Lula (2007-2011) se deu em condições econômicas e políticas mais favoráveis. De todo modo, como avalia Rezende (2011), o que ocorreu foi uma superabundância de 4.300 ações organizadas em 374 programas sem apontar

a forma como seria, de fato, viabilizada. Isso, segundo o autor, se deve, em parte, às limitações do modelo do plano plurianual, primeiro, no que se refere ao prazo reduzido (quatro anos) que faz com que as estratégias de governos tenham que se adaptar ao orçamento e não o contrário e, segundo, quanto à cooperação entre os entes federativos para a implantação das políticas que requerem coordenação de esforços. De toda maneira, Cardozo- Jr e Gimenez (2011) avaliam que há notória evolução do ponto de vista da concretude e pragmatismo dos documentos que expressam a política do governo no segundo PPA do governo Lula, tais como (a) o PDE; (b) “Programa de Aceleração do Crescimento” (PAC); (c) “Plano Nacional de Energia”; (d) “Programa Minha Casa, Minha Vida”, etc. em relação aos programas, políticas e planos atrelados ao PPA 2003-2007.

No que tange especificamente ao setor educacional, em abril de 2007, o governo federal lançou o PDE, um programa de ação com mais de 40 programas que repousa sob os pilares (a) da visão sistemática da educação; (b) da territorialidade; (c) do desenvolvimento; (d) do regime de colaboração; (e) da responsabilização; e (f) da mobilização social. Simultaneamente, como forma de operacionalizá-lo, juntamente com o anúncio do PDE foi lançada uma de suas ações: o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação (por meio do Decreto no 6.094/2007). Os programas do PDE tem por objetivo a melhoria do desempenho da educação brasileira para elevá-la ao padrão dos países desenvolvidos no período de 15 anos (2007-202242) e englobam a educação básica, a educação superior, a educação profissional e a alfabetização. Para alcançar tal intento em relação à educação básica, o PDE vale-se do FUNDEB para o financiamento das ações; de testes de larga escala como instrumentos de avaliação e do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) para fixar metas; e, na área do planejamento e gestão das redes de ensino, do Plano de Metas, já citado, que é operacionalizado por meio de assistência técnica e repasse de transferências

42 _{O cumprimento das metas até 2022, como lembra Saviani (2007), faz menção ao caráter simbólico do}

voluntárias para os estados e municípios que assinarem um convênio com o ente federal e aderirem ao compromisso de realização do Plano de Ações Articuladas (PAR) no âmbito local.

Neste ponto, é preciso considerar a multiplicidade de significados atribuídos à palavra “plano”, uma vez que tanto o PDE quanto o Plano de Metas e o PAR levam o nome de plano. Quanto a isso, no que se refere ao planejamento no setor educacional, interessa verificar se todos estes são “planos” no sentido de instrumento para “introdução da racionalidade na ação educativa, entendida esta como um processo global que articula a multiplicidade dos seus aspectos constitutivos num todo orgânico”, como define Demerval Saviani (2007, p.1242). A princípio, o PDE poderia ser considerado um plano educacional “guarda-chuva” de várias estratégias e ações para operacionalizar o alcance de seus objetivos. Desse modo, o Plano de Metas e o PAR seriam, respectivamente, estratégia e instrumento de ação de alguns objetivos do PDE e não planos propriamente dito. Mas, na visão de Saviani (2007), o PDE também não é um plano propriamente dito, e sim um conjunto de ações que, teoricamente, são estratégias para alcançar os objetivos propostos. Para o autor, o PNE (2001-2010), estaria mais alinhado à ideia de plano como resultado de um processo de planejamento, uma vez que ele parte de um diagnóstico, fixa diretrizes, formula objetivos e metas a serem alcançadas progressivamente durante o período de duração, muito embora tenha apresentado limites na formulação de mecanismos de execução, tais como avaliação de resultados, acompanhamento da implantação e coordenação de esforços.

Quanto à relação PDE e PNE, Saviani (2007) analisa que as ações do PDE se relacionam com algumas metas do PNE, mas que ficou evidente que aquele não era uma estratégia para alcançar as metas deste que estava em curso. Na avaliação de Saviani (2007, p.1239), o PDE “(...) não parte do diagnóstico, das diretrizes e dos objetivos e metas constitutivos do PNE, mas se compõe de ações que não se articulam organicamente com

este”. Para o autor, o PNE foi ignorado pelo governo Lula, que havia apoiado a proposição e a tramitação da proposta opositora do projeto original apresentado pelo governo Fernando Henrique Cardoso. Ao ascender ao poder em 2003, o presidente Lula não retirou os vetos do presidente anterior nos pontos que viabilizariam o alcance das metas do PNE 2001-2010 (sobretudo do dispositivo que previa elevar os gastos em educação para 7% do PIB), pelo menos no que dependesse de fatores monetários. Apesar de a decisão de lançar o PDE ser mais um evidente caso de descontinuidade nos planos educacionais no Brasil, é preciso reconhecer que o PDE avançou em relação ao PNE quanto ao problema da qualidade da educação ao propor mecanismos de avaliação, criar o Ideb e prever ações para dar andamento a aspectos relacionados às condições de trabalho do professor, como o piso do magistério e a formação docente (SAVIANI, 2007), embora sejam questionáveis os valores de piso, as estratégias de formação previstas e a associação direta que apressadamente algumas pessoas fazem entre a nota do Ideb e a qualidade do ensino (associação incentivada pela mídia, que por sua vez é subsidiada por instituições e especialistas que supervalorizam as métricas educacionais).