Halkla İlişkiler ve Tanıtım:

Como forma de delimitar o escopo da pesquisa, esta seção define o conceito de custo utilizado. Isso é necessário, pois a análise de custos, como um processo multidisciplinar, envolve conceitos, princípios e métodos das áreas de economia e contabilidade que suscitam entendimentos diversos. Igualmente, quando o assunto é educação, o conceito de custo também está sujeito a interpretações de educadores e pais, administradores educacionais e de outros profissionais que têm a educação como área de estudo e atuação, como os sociólogos, psicólogos, cientistas políticos, estatísticos, etc. Por isso, é natural que haja diferentes entendimentos sobre a palavra “custo” (VAIZEY e CHESSWAS, 1974; HALLAK, 1975; WOODHHALL, 1987a). Além disso, as definições serão utilizadas nos critérios de inclusão

e exclusão das pesquisas utilizadas na revisão da literatura que darão suporte à elaboração do modelo conceitual aqui desenvolvido.

Inicialmente foi utilizado o background teórico da economia para a compreensão da noção de custos implícitos e custos explícitos. Em seguida foram apresentados conceitos oriundos da contabilidade, mais especificamente da ‘contabilidade de custo’, para delimitar o significado de termos que podem ser confundidos com a ideia de custo, ou mesmo serem utilizados erroneamente como termo alternativo para expressar o mesmo conceito, tais como

gasto, desembolso, investimento, preço, perda e despesa. Este último foi definido à luz dos

conceitos das finanças públicas.

De forma geral, a palavra custo está relacionada à ideia de sacrifício(s) para obtenção de benefício(s). Assim, pode-se associá-la a uma função produção em que se alocam fatores de produção ou inputs (dinheiro, tempo das pessoas, tecnologia, equipamentos, prédios, etc.) para serem transformados em produtos, serviços, benefícios ou resultados desejados (outputs). Desse modo, segundo Silva et al. (2007, p.55), não é possível dissociar a noção de custo de sua representação positiva, que é o benefício gerado pelo sacrifício dos recursos alocados na obtenção de um objetivo. Nesta direção, Levy, Campino e Nunes (1970) enfatizam que os agentes econômicos têm a racionalidade como um aspecto subjacente à tomada de decisão e que, por isso, a comparação entre custos e benefícios é inevitável. Para os autores, este raciocínio constitui um aspecto da ciência econômica.

Do ponto de vista econômico, a ideia comunicada pelo termo custo têm como pressuposto o fato de que a sociedade administra recursos escassos e que todo recurso alocado para determinada finalidade pode ser empregado em finalidade alternativa. Por isso, para mensurar o custo da alocação de um recurso é preciso verificar sua melhor opção alternativa. Esta medição, de acordo com Mankiw (2008), é um princípio econômico e dele decorre o conceito de custo implícito, também denominado custo de oportunidade, real, econômico ou

não-monetário, que é o valor que se abre mão para se obter determinada finalidade. Com base

nesta noção, Levin e McEwan (2001) definem o custo de uma intervenção ou finalidade como o valor de todos os recursos utilizados para este fim em sua alocação alternativa mais valiosa. Esta finalidade pode ser a aquisição de produtos ou serviços específicos ou a aquisição e contratação de um conjunto de bens e serviços para a realização de um objetivo pessoal ou profissional que constituam um projeto mais amplo que requeira inúmeros bens ou serviços combinados, como uma viagem ou uma casa para a família, a abertura de um negócio próprio, a construção e manutenção de uma escola, etc.

A título de ilustração, um aluno que conclua o ensino superior e opte por continuar sua formação em nível de pós-graduação pode ser tomado como exemplo. Para realizar tal objetivo, além de adiar a entrada no mercado de trabalho, o estudante incorrerá em diversos gastos. Para ter certeza de sua decisão, o aluno resolve analisar o custo do curso de pós- graduação. Para isso, inicialmente, ele deve calcular todos os gastos com mensalidades e taxas da universidade (caso haja), livros, transporte e demais gastos necessários para a participação no curso (moradia e alimentação, por exemplo). Ademais, de acordo com a noção econômica de custo apresentada, o tempo do estudante também é um fator de produção ou recurso escasso que tem possibilidades alternativas de alocação (obviamente considerando um contexto em que haja empregos disponíveis e a possibilidade real de entrar no mercado de trabalho) e, por isso, deve ser considerado no custo da opção de fazer o curso. Neste caso, o custo do tempo deve ser estimado pelo montante dos salários não recebidos (a preço de mercado) que o pós-graduando abrirá mão durante o tempo em que se dedicar ao curso. Assim, pela noção econômica de custo, o custo total da pós-graduação para o estudante será o valor que efetivamente desembolsará com despesas para frequentar o curso mais o custo

implícito (ou custo de oportunidade) dos salários que deixará de receber. Este último, apesar

segundo Hallak (1975) e Levin e McEwan (2001), a “falta de consumir ou realizar”, “esforço de abstinência” ou “sacrifício de uma oportunidade” em relação a qualquer um dos usos alternativos dos recursos alocados para um propósito.

Ante o exposto, este trabalho investigará apenas o custo enquanto “recursos ou meios utilizados para a oferta do serviço educacional, expressos em valores monetários”, definição dada por Luce e Farenzena (1998) citado por Farenzena e Machado (2006, p.279). Isso porque este conceito atende os requisitos das políticas de financiamento da educação ao oferecer parâmetros para o cálculo do montante de recursos que o Estado deve despender com o funcionamento de suas escolas, ou seja, focaliza o fluxo de recursos que realmente deve haver para a manutenção delas.

Esta escolha se deve ao fato de que, como argumenta Hallak (1975), o custo de oportunidade tem pouco efeito prático para as decisões orçamentárias da administração pública, pois estas não se baseiam no valor da alternativa mais valiosa de alocação dos recursos empregado nas escolas (equipamentos, salário do professor, uso do prédio, etc.), e sim nos preços correntes de mercado possíveis de aquisição ou contratação pelo Estado. Para Paro (1982), a noção de custo de oportunidade é útil para tomada de decisões quanto à escolha entre opções alternativas de aplicação de recursos quando se trata de decisões de entes privados. No entanto, quando se trata da apuração dos investimentos necessários à educação (que é um bem público, voltado para a satisfação das necessidades da população) é uma noção irreal, um valor hipotético que não tem correspondente real. Segundo Xavier e Marques (1987) e Brooke e Afonseca (1991), o caráter compulsório da educação básica e a vinculação de recursos, aspectos que, por força de lei, fazem com que o tempo dos alunos e os recursos destinados à educação não possam ter destinações alternativas, contribuem para que a noção de custo de oportunidade perca o sentido nas análises de custo do setor educacional. Brooke e Afonseca (1991, p.101) acrescentam ainda que, além de difícil mensuração, os custos de

oportunidade não oferecem informações pertinentes à decisão de “como melhor gastar aquilo que tem de ser gasto pelo Estado”.

Um exemplo da distorção e/ou inadequação do uso na noção de custo de oportunidade quando o objetivo é subsidiar a política orçamentária do governo quanto ao montante que deve ser alocado na oferta do ensino é apresentado em Verhine e Magalhães (2006). Esta pesquisa mostra que, ao considerar o valor de mercado dos terrenos de uma amostra de 95 escolas, em duas delas, cujos terrenos foram avaliados, respectivamente em R$ 4,44 milhões R$ 48 milhões e pertenciam ao Estado, os valores de custo-aluno-ano encontrados estavam muito acima da média da amostra. Em uma delas o custo-aluno-ano foi estimado em R$ 20,3 mil e, portanto, não pôde ser considerado como um parâmetro razoável do valor que o governo deveria efetivamente alocar nesta escola.

De toda maneira, alguns poderiam questionar que os recursos destinados ao financiamento do sistema público de ensino têm um custo de oportunidade, uma vez que concorrem com aplicações em outras áreas de atuação do próprio Estado. Dependendo das prioridades de cada país ou localidade (de acordo com o nível de desenvolvimento historicamente alcançado nos diversos setores), tais aplicações podem ser tão necessárias ou urgentes, do ponto de vista econômico, social ou político, quanto os serviços educacionais. Isso é razoável, pois de acordo com Poignant (1972), trata-se de investimentos coletivos que devem ser custeados por recursos escassos auferidos pelo sacrifício da sociedade que entrega parte de sua riqueza sob a forma de tributos para o Estado satisfazer as necessidades coletivas de diversas ordens: saúde, educação, segurança, infraestrutura, justiça, transporte, etc. Aliás, não há como se pensar em educação de qualidade sem equalizar minimamente questões básicas como a alimentação, saúde, segurança, etc. Deste ponto de vista, está correto pensar em custo de oportunidade; todavia, tal visão não é coerente se consideramos o retorno financeiro do capital investido, pois o Estado, diferente dos entes privados, não é motivado

pela maximização do retorno econômico dos fatores de produção de que é proprietário, mas pela maximização do bem estar social. Assim, ao usar seus fatores de produção na promoção do bem comum, o Estado deve justificar suas escolhas em função do cumprimento de sua finalidade, observando os critérios de eficiência, eficácia e efetividade, e não a maximização econômica dos recursos. Um exemplo disso, imaginando um contexto de extrema escassez de recursos e não condicionado por motivações políticas, seria o sacrifício de parte do orçamento da educação básica, em determinada localidade e por determinado período, para financiar um programa de saneamento básico numa situação em que os problemas neste setor estão vitimando as crianças com inúmeras doenças e as afastando da escola. Neste contexto, os recursos públicos escassos teriam maior retorno social, no curto prazo, se aplicados em saneamento ou saúde pública num primeiro momento, pois, de outra forma, não contribuiria para a efetividade do sistema de ensino para parte dos potenciais estudantes.

A segunda noção associada ao termo custo está relacionada ao fluxo financeiro para a produção, aquisição ou uso de um bem, serviço ou finalidade. Esta é a ideia por trás do conceito de custo explícito, monetário ou contabilizável que remete à noção cotidiana do termo quando se diz que “o custo do tratamento médico foi R$ 400” ou que “os materiais para a reforma do prédio custaram R$ 25 mil”. Nesta noção está implícito o conceito, cunhado por Silva et al. (2007, p.55), que define custo como “o montante de recursos comprometidos com o processo de se obter um outro produto ou serviço”. No exemplo do estudante de pós- graduação, os custos explícitos referem-se aos desembolsos financeiros com mensalidades, livros, transporte, alimentação, etc.

Para Mankiw (2008), estes conceitos demarcam a visão de economistas e contabilistas sobre custos. Para o autor, os economistas analisam os custos de forma perspectiva, analisando as oportunidades futuras sacrificadas, enquanto os contabilistas os veem sob a

forma de saída de caixa para avaliar, de forma retrospectiva, as mutações do patrimônio das pessoas e organizações.

Em resumo, com vistas aos objetivos da pesquisa e como forma de orientar a revisão da literatura, no decorrer do trabalho, o termo custo é utilizado para designar o conjunto de gastos do Estado na aquisição ou contratação dos recursos necessários à oferta da educação pública. Por isso, apenas os estudos que estimaram custos explícitos ou monetários serão inseridos na revisão das pesquisas sobre o tema.