BÖLÜM: SONUÇLAR

No tocante à educação, a importância do investimento e a forma com que os países poderiam financiar este setor eram assuntos abordados por economistas clássicos como Adam Smith, Alfred Marshall e John Stuart Mill desde os séculos XVIII e XIX, como afirma Psacharopoulos (1987). Contudo, com o desenvolvimento da Economia da Educação, a partir da década de 1960, como área de estudo e pesquisa da ciência econômica, foram elaborados estudos sobre a produtividade econômica da educação em que se inseriam, com relevo, as análises dos custos dos sistemas de ensino. Em um dos trabalhos pioneiros e mais influentes desta que era, na época, uma nova área de estudo, Schultz (1967) apresenta o conceito de capital humano. A motivação em torno da proposição desta teoria, segundo o autor, era buscar explicações para o grande resíduo que restava na análise do crescimento econômico dos países quando considerados apenas capital e trabalho como variáveis independentes (fatores de produção explicativos). Da suposição de que as habilidades e conhecimentos adquiridos pelo homem por meio da educação poderiam ser a explicação para o aumento da produtividade econômica, surgiram vários estudos confirmatórios e a ideia de que a educação é um dos investimentos de mais alto retorno, tanto para os indivíduos como para as coletividades (WOODHALL, 1987b; VELLOSO, 2001).

Na proposição da referida teoria, Schultz (1967) apresenta dois conceitos de custo para o setor educacional. O primeiro refere-se ao custo dos serviços educacionais que engloba os recursos necessários para custear os salários e as despesas com materiais didáticos, manutenção e operação das instalações da escola, incluindo a depreciação, obsolescência e

lucros46. Este conceito equivale ao custo monetário, apresentado anteriormente, que pode ser aplicado a qualquer setor. Contudo, para defender sua tese sobre o valor econômico da

educação, o autor apresenta um segundo conceito que chamou de fator total do custo da instrução, que, além das despesas computadas no primeiro conceito, considera (a) o “valor

potencial do tempo dos estudantes durante a permanência na escola”, referente aos salários não recebidos dos alunos a partir do ensino secundário47 (equivalente ao ensino médio) que poderiam auferir rendas no mercado de trabalho ao invés de frequentar a escola ou, no sentido da teoria proposta, investir em capital humano; (b) os impostos destinados ao custeio do sistema local de educação pública; (c) os donativos doados pelas famílias para as escolas filantrópicas ou paroquiais; e (d) os lucros não recebidos, no caso dos acionistas de empresas que fazem doações a escolas. Este é o conceito de custo utilizado por Schultz para determinar um conceito integrado de preço da educação, que, segundo ele, permite calcular o “valor real da instrução” (SCHULTZ, 1967, p.36).

Este entendimento remete à noção econômica de custo de oportunidade, anteriormente mencionado. Segundo esta abordagem, como lembram Verhine e Magalhães (2006, p.232), “os materiais didáticos, o equipamento escolar, os prédios e o tempo das pessoas envolvidas (alunos, professores e funcionários), todos têm custos porque têm utilizações alternativas”.

Para Tsang (1988), quando se analisa os custos da educação, ou seja, a alocação dos recursos para disponibilizar prédios, equipamentos, materiais didáticos, mobiliários, materiais diversos e o trabalho dos profissionais da educação, etc. para gerar os resultados educacionais cognitivos e não-cognitivos48, estabelece-se de alguma forma, mesmo com certas limitações

46 _{O autor se referiu a lucros porque apresentava um conceito aplicável também ao setor privado. Obviamente,}

este item de custo não é pertinente na análise dos sistemas públicos.

47 _{A idade a partir da qual deveria ser computado o custo potencial do tempo dos estudantes, segundo Schultz,}

varia de acordo o nível de desenvolvimento dos países. Na obra, o autor se refere a países subdesenvolvidos em que se poderia considerar este custo para as crianças a partir de 10 anos.

48 _{Há grande discussão, mesmo entre educadores, sobre os resultados a serem perseguidos pelo ensino ministrado}

nas escolas, embora não haja dúvidas sobre os efeitos positivos (cognitivos, sociais, econômicos e políticos) da educação. Para não adentrar neste campo, que não é o foco deste trabalho, uma discussão recente sobre o

decorrentes das especificidades da atividade educacional, um relacionamento entre inputs e

outputs que caracteriza uma “função de produção da educação” (educational production function).

Esta noção de função produção e a escassez de recursos financeiros do Estado para fazer face ao aumento da demanda por educação de qualidade fez com que a discussão sobre a quantidade de recursos que deve ser investido no setor educacional passasse a ser um tópico recorrente na pauta de debates sobre políticas públicas educacionais (RICE e SCHWARTZ, 2008). Decorre dessa preocupação o grande número de pesquisas em economia da educação cujo foco é compreender uma possível relação entre os recursos educacionais e os resultados, metas ou produtos da educação, ou seja, analisar a produtividade dos recursos educacionais ou estabelecer uma “função produção” que maximize o uso dos recursos direcionados ao setor. A análise de produtividade é tradicionalmente utilizada pelas empresas para aumentar a eficiência do uso dos insumos (fatores de produção) e, para tanto, consiste na verificação da quantidade de produtos gerados a partir de cada unidade de insumo utilizado. Todavia, a transposição desta técnica para o setor educacional não é muito óbvia, sobretudo porque não é fácil definir e medir os outputs educacionais de forma concreta (RICE e SCHWARTZ, 2008; WOODHALL, 1987a). Não é fácil estimar, por exemplo, o impacto na melhoria do raciocínio lógico ou das habilidades sociais dos alunos se for concedido um aumento de 10% nos salários dos professores ou se for reduzido o número de alunos por turma de 25 para 20. De toda maneira, este é o foco das pesquisas sobre produtividade em educação cujos resultados, em linhas gerais, pretendem indicar quais insumos educacionais são mais produtivos e, portanto, devem ser priorizados como forma de aumentar os resultados da aplicação de certo montante de recursos destinados a um programa, projeto, plano ou política educacional.

assunto, crítica em relação às políticas que assumem os testes padronizados (PISA, Prova Brasil, ENEM, etc.) como metas das políticas educacionais, pode ser consultada em Rothstein e Jacobsen (2008).

Desse modo, considerando que os custos são importantes indicadores para a tomada de decisão dos gestores, alguns métodos de análise da relação entre insumos e resultados educacionais são integrados às estimativas de custos e constituem a base de alguns métodos de avaliação que servem para orientar as deliberações, sob a lógica input-output, quanto ao uso do dinheiro destinado ao financiamento da educação. Como observa Woodhall (1987), estes métodos consideram o custo de oportunidade dos recursos. Levin e McEwan (2001) destacam quatro deles: (a) Cost-effectiveness analysis (análise de custo-efetividade); (b) Cost-

benefit analysis (análise de custo-benefício); (c) Cost-utility analysis (análise de custo-

utilidade); e (d) Cost-feasibility analysis (análise de custo-viabilidade). O último não utiliza medidas de resultado e, por isso, rompe com a lógica imput-output. O quadro 2.2 oferece uma visão geral, ainda que resumida, do delineamento básico dos quatro métodos, além de suas vantagens e limitações.

O método cost-effectiveness analysis investiga a relação entre os custos de oportunidade dos insumos e as medidas de resultados educacionais (WOODHALL, 1987a). Algumas medidas comumente utilizadas como medidas de efetividade são os resultados dos testes de larga escala como Prova Brasil e PISA ou índice de aprovação, taxa de concluintes das etapas de ensino, etc.

Alternativamente, a cost-benefit analysis compara os custos e os benefícios econômicos (atratividade) de um investimento ou projeto educacional. A atratividade é expressa sob a forma de taxa de retorno calculada por meio dos valores presentes dos custos e dos benefícios futuros estimados pelos recursos alocados em dado empreendimento educacional (WOODHALL, 1987a).

O método cost-utility analysis é comumente utilizado para comparar alternativas de alocação de recursos em relação a medidas de utilidade (melhoria do ensino de leitura, por exemplo) operacionalizadas por meio de diversas medidas de efetividade (como velocidade de

leitura, compreensão de texto, vocabulário, gosto pela leitura, para o exemplo dado). Dessa forma, o método de avaliação consegue promover a participação de diferentes atores do sistema educacional e contemplar as preferências deles com relação às medidas de resultado a serem utilizadas na avaliação de custo benefício (LEVIN E McEWAN, 2001).

Quadro 2.2 – Delineamento dos métodos de análise e avaliação de custos

Tipo de

análise Questão analítica

Medida de custo

Medida de

resultado Vantagens Limitações

Cost- effectiveness

Qual alternativa gera um nível de efetividade esperado pelo menor custo (ou maior nível de efetividade por um dado custo)? Valor monetário dos recursos Unidades de efetividade  Incorpora facilmente padrões de avaliações de efetividade;  É útil para alternativas

com um ou pequeno número de objetivos

 É difícil interpretar resultados quando são utilizadas múltiplas medidas de efetividade;  Não permite julgar o

valor de uma alternativa única; é aplicável apenas para comparar duas ou mais alternativas.

Cost-benefit

Qual alternativa gera um nível de benefício esperado pelo menor custo (ou maior nível de benefício por um dado custo)? Valor monetário dos recursos Valor monetário dos benefícios

 Pode ser utilizado para julgar o valor absoluto de um projeto;  Permite comparar os

resultados de uma grande variedade de projetos, seja apenas entre projetos de educação ou de outras áreas (como saúde, e infra-estrutura, por exemplo)

 É difícil estimar valores monetários para todos os benefícios

educacionais relevantes.

Cost-utility

Qual alternativa gera um nível de utilidade esperado pelo menor custo (ou maior nível de utilidade por um dado custo)? Valor monetário dos recursos Unidades de utilidade  Incorpora preferências individuais por unidades de efetividade;  Pode incorporar múltiplas medidas de efetividade dentro de uma medida de utilidade  Incentiva a participação dos agentes envolvidos na tomada de decisão  Às vezes é difícil encontrar uma consistente e acurada medida de preferência individual;

 Não permite julgar o valor de uma alternativa única; é aplicável apenas para comparar duas ou mais alternativas. Cost- feasibility É viável a implementação da alternativa com o orçamento existente? Valor monetário

dos recursos Nenhuma

 Permite que

alternativas não viáveis sejam imediatamente refutadas, antes da avaliação dos resultados

 Não permite julgar todo o valor do projeto porque não incorpora medidas de resultado.

Fonte: Traduzido e adaptado de Levin e McEwan (2001, p. 27 e 28)

Sem dúvida, para alguns atores do setor educacional, as descobertas das pesquisas que utilizam os três primeiros métodos têm reverberado, muitas vezes, de forma controversa. Para eles, não é possível aproximar a lógica de funcionamento das organizações educacionais à

lógica industrial e, por isso, muitos veem com resistência as técnicas baseadas somente no princípio da eficiência (que não considera a efetividade e equidade no uso dos recursos), visto que, muitas vezes, elas servem de subsídio intelectual para programas governamentais que acabam por reduzir ainda mais os parcos recursos das escolas em localidades em que há evidências de sub-financiamento.

Por fim, o quarto método (cost-feasibility analisys), diferente dos anteriores, não requer nenhuma medida de resultado e, portanto, não adota a lógica da função produção. Este é aplicado em análises que visam estimar os custos de um projeto, programa ou plano educacional para compará-los ao montante de recursos disponíveis para implantação (LEVIN e McEWAN, 2001). Esta pesquisa adota a lógica deste método para estimar o impacto financeiro do custo-aluno-qualidade nos orçamentos públicos (ver item 4.2 e figura 4.1 no capítulo 3).