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O conceito de estratégia é tratado com relevância na literatura sobre planejamento. Tal importância é justificada, pois são as estratégias que encaminham o processo do planejamento à intervenção na realidade das organizações ou dos sistemas sociais, o que de outra maneira seria um processo inócuo ou apenas um exercício intelectual sem consequência prática. A estratégia veio à tona como área de estudo nas teorias administrativas a partir da década de 1950, período de profunda transformação, devido às consequências associadas à Segunda Guerra, o que elevou a complexidade no ambiente das organizações públicas e privadas (cuja parte mais visível era o aumento da competitividade, do tamanho das organizações, do número de produtos e serviços a ser oferecidos, dos setores de atuação e das demandas sociais em geral) e exigiam que as organizações integrassem suas áreas a fim de dar respostas às demandas do novo contexto. Foi assim que estudos financiados pela Ford Foundation e Carnegie Corporation influenciaram a mudança no currículo das escolas de negócio americanas para incorporar uma disciplina (Política de Negócios) que reunisse as áreas de marketing, finanças, contabilidade, administração e economia (GORDON E HOWELL, 1959).

Na década de 1960 o conceito inicial de estratégia no ambiente dos negócios foi formulado por Alfred D. Chandler (1990, p.13) como “a determinação dos objetivos e metas

básicas de logo prazo de uma empresa e a adoção de linhas de ação e a alocação de recursos necessários para alcançar esses objetivos”. Estudos entre 1965 e 1975 de Kenneth Andrews e Igor Ansoff avançaram na direção da proposta de Chandler no sentido de considerar a estratégia como um processo. Assim, este termo foi considerado mais adequado do que o termo política (que daria uma ideia de fórmula fixa) para se referir às alternativas possíveis de ação (tomada de decisão) e o caminho a seguir para alcançar os resultados almejados. Discussões semânticas a parte, a disciplina Política de Negócio foi substituída em grande parte das escolas de negócio americanas pela disciplina Administração Estratégica (STONER E FREEMAN, 1999). Este é, atualmente, o nome mais utilizado dessa abordagem ou área de estudo na literatura sobre administração.

O estudo da Administração Estratégica está ancorado num arcabouço teórico variado que vai deste a (a) Teoria da Evolução de Charles Darwin - que empresta a ideia de que a organização deve adaptar-se às demandas ambientais para não extinguir-se; passando pela (b) Teoria da Revolução de Joseph Schumpeter - que fornece a noção de um ambiente que convive com períodos de estabilidade acompanhados de rupturas e revoluções (o que no caso das organizações podem ser inovações tecnológicas que criam novos negócios e tornam outros obsoletos); pela (c) Teoria da Organização Industrial - originária na microeconomia, que enfatiza a influência do ambiente sobre as organizações; pelas (d) teorias econômicas de Edward Chamberlin, também da microeconomia, que empresta a noção de diferenciação para indicar a preferência dos consumidores entre os competidores nos setores industriais; até a (e) Teoria da Contingência - que empresta a noção de que desempenho organizacional é decorrente da relação entre as condições do ambiente da empresa (oportunidades e ameaças) e as condições das organizações para nele atuar (pontos fortes e fracos); e a (f) Teoria Baseada em Recursos – que empresta a noção do uso dos recursos das organizações como variáveis- chaves para obter vantagem competitiva (WRIGHT, KROLL E PARNELL, 2000). Assim,

este arcabouço teórico permeia a Administração Estratégica enquanto área de estudo que se ocupa do

[a] processo contínuo de determinação da missão e objetivos da empresa [b] no contexto de seu ambiente externo e de [c] seus pontos fortes e fracos internos, [d] formulação de estratégias apropriadas, [e] implementação dessas estratégias e [f] execução do controle para assegurar que as estratégias organizacionais sejam bem- sucedidas quanto ao alcance dos objetivos. (WRIGHT, KROLL E PARNELL, 2000, p.)

Desse modo, vale ressaltar que as seis etapas retro mencionadas da Administração Estratégica têm sido realizadas em muitas organizações como um processo formal de planejamento (STONER E FREEMAN, 1999; OLIVEIRA, 1999). Esta associação entre os termos planejamento e estratégia recebeu maior força quando a técnica conhecida como planejamento estratégico ganhou grande notoriedade, a partir da década de 1960. Entretanto, como esclarece Mintzberg (2004), não se pode tratar planejamento como sinônimo de formação de estratégia, uma vez que o planejamento não é a única maneira de estabelecer estratégias nas organizações privadas ou do setor público. De toda maneira, a figura 2.1, que é uma adaptação de Hofer e Schendel (1986), apresenta, a título de exemplo, a representação de um processo de planejamento estratégico em nove etapas.

Como mostra a figura, o processo de planejamento parte da definição dos objetivos e metas (etapa 1), em seguida realiza um diagnóstico da situação atual da organização (etapa 2), executa uma análise do ambiente em que a organização está inserida para identificar situações, contextos, eventos, legislações, ações, ocorrências, etc. que podem representar oportunidades e ameaças para a consecução dos objetivos almejados (etapa 3), identifica aspectos relevantes do ambiente que podem ser aproveitados ou devem ser contornados a partir das condições (pontos fortes e fracos) atuais da organização (etapa 4), bem como o que precisa ser modificado na estrutura atual para alcançar os objetivos esperados (etapas 5 e 6), desenvolve, avalia e seleciona alternativas de ação (etapa 7), executa ações para colocar em

prática as decisões tomadas (etapa 8) e, por fim, estabelece um mecanismo de avaliação e controle das ações realizadas (etapa 9).

Ilustração12.1 - Etapas de um processo formal de planejamento estratégico

Este processo de planejamento pode contribuir com os processos organizacionais, sobretudo se utilizados de forma crítica e situacional, compreendendo a organização como um sistema aberto (como um organismo vivo, metáfora utilizada por Gareth Morgan, 2007), ou seja, em constante troca com o ambiente e que considera as responsabilidades sociais envolvidas e todos os públicos interessados14. A contribuição do planejamento também é potencializada quando considera que os objetivos, estratégias e decisões nas organizações não são sempre derivados de processos racionais e lógicos (metáfora da máquina de Morgan, 2007), e sim permeados pelos valores e visões de mundo das pessoas que, por sua vez, são formadas a partir de diferentes motivações, interesses, culturas, conflitos, jogos de poder, crenças, informações, conhecimentos, habilidades, ideologias, medos, preocupações, traumas, processos psicológicos conscientes e inconscientes (MORGAN, 2007, STONER e FREEMAN, 1999, MOTTA E VASCONCELOS, 2006).

Por fim, vale ressaltar que quatro noções de estratégia coexistem na literatura. A primeira (e mais comum) está relacionada a plano. Em geral, pensa-se em “plano da alta administração para alcançar resultados consistentes com a missão e os objetivos gerais da organização” (WRIGHT, KROLL E PARNEL, 2000, p.24). Todavia, esta definição ampla é refinada pelos próprios autores, quando asseveram a necessidades de estabelecer estratégias alinhadas em três níveis: empresariais (que norteiam a política da organização), nas unidades de negócios (níveis dos departamentos) e funcionais (nível operacional). Adicionalmente, Stoner e Freeman (1999, p.141), propõem a seguinte definição: “programa amplo para definir e alcançar as metas de uma organização; resposta da organização ao seu ambiente através do tempo”.

14 _{Também denominados de stakeholders, os públicos interessados nos rumos das organizações podem variar um}

pouco caso sejam públicas ou privadas. Mas, em linhas gerais, envolve os proprietários, acionistas, funcionários, clientes, fornecedores, credores, órgãos do governo, cidadãos, partidos políticos, organizações da sociedade civil, organismos multilaterais, etc.

Outra noção de estratégia está relacionada a padrão. Neste sentido, Mintzberg (2004) sugere que as estratégias de uma organização são as que, de fato, foram realizadas ao longo dos anos. Por este prisma, o autor resgata duas classificações bastante reconhecidas na literatura sobre o tema: (a) estratégia pretendida – aquelas que a empresa gostaria de realizar; e (b) estratégia realizada. Contudo, Mintzberg acrescenta a noção de (c) estratégia

emergente, que compreende as estratégias que não foram previamente formuladas, mas que,

devido à necessidade de adaptação decorrente da interação da organização com o seu ambiente sócio, político, legal, econômico e cultural, convergiram para a constituição de um padrão entre as estratégias realizadas durante um período de tempo. O reconhecimento das estratégias emergentes implica em considerar que as organizações não são máquinas cujo funcionamento pode ser totalmente previsto. Segundo esta noção, as organizações não podem deliberar sobre suas estratégias e estarem certas de que todas serão realizadas. Por isso, Mintzberg (2004) defende o uso do termo formação ao invés de formulação de estratégias, que é o mais corriqueiro. Assim, embora seja necessário formular estratégias pretendidas, deve-se considerar que há (ou deveria haver) um processo de aprendizado da organização na lida com os desafios reais, pois os detalhes das estratégias realizadas emergem dos fatos ao longo do tempo. Por isso, pode-se dizer que as estratégias realizadas se constituem na execução das estratégias pretendidas, o que, segundo Mintzberg (2004), ocorre com menor frequência, ou das estratégias emergentes que surgiram sem serem previamente delineadas ou, ainda, de um misto de ambas, com maior ou menor magnitude de cada uma. Seguindo este raciocínio, Mintzberg afirma que as organizações perseguem “estratégias guarda-chuvas”– que compreende as estratégias traçadas em linhas gerais cujos detalhes emergiram ao longo do tempo. O conceito de estratégia emergente também rompe com a artificialidade da cisão entre formulado e realizado e com o pressuposto de que as estratégias devem sempre emanar de um centro de comando, pressuposto que tem se revelado como falso quando se verifica que

muitas organizações adotam estratégias que surgiram de ideias nascidas ou adaptadas em diversos pontos da empresa e não da mente de um “planejador estrategista iluminado” ou de um departamento que reúne profissionais com tal função.

Uma terceira noção de estratégia é associada à ideia de posição. Esta noção foi originalmente proposta por Michael Porter (1980; 1985) e ocupa-se em colocar a organização na posição ideal no mercado (ou seja, produto ou serviço certo a cada mercado específico).

Por fim, a quarta noção de estratégia foi proposta por Peter Drucker e está associada à

perspectiva ou à forma com que as organizações entregam seus produtos ou serviços no

mercado (MINTZBERG, 2004).

As estratégias ganham relevância no contexto do planejamento no setor público, especialmente no contexto brasileiro, marcado por planos que não são, em alguma medida, efetivados (como foi visto na introdução e será detalhado na próxima seção). A experiência sugere que têm faltado estratégias eficazes por parte do grupo que apoia as metas traçadas para sobrepor os óbices históricos, sociais, econômicos, políticos, e, igualmente, as estratégias dos grupos que planejam para contrapor as metas dos planos. Aliás, como adverte Carlos Matus (1997), uma das suposições simplistas (e inocentes) do planejamento convencional é que os demais atores do ambiente organizacional não planejam e não têm estratégias de ação contrárias. Isso é obviamente falso, pois mesmo que os atores não tenham um processo de planejamento sistemático e formal, é possível que eles tenham estratégias de atuação para alcançar objetivos que nem sempre são convergentes aos objetivos dos planos das empresas e governos (MINTZBERG, 2004). Este é um dos motivos pelos quais o ambiente efetivamente vivenciado pelas organizações durante o período de vigência de um plano é, muitas vezes, diferente do diagnosticado durante sua elaboração, ou seja, diferente daquele que a organização espera atuar.