Sosyal güvenlik mevzuatı

Kayıtlı olarak çalışanlar için ne düzeyde prim ödeneceği, bu kişilerin hangi koşullarda ne zaman emekli olacakları, bu kişilere ve bu kişilerden ölenlerin hak sahiplerine ne kadar aylık bağlanacağı sosyal güvenlik mevzuatıyla düzenlenmektedir. Ülkemizde, 1999 yılında yürürlüğe giren 4447 ve 2008 yılında yürürlüğe giren 5510 sayılı Kanunlarla sosyal güvenlik reformları uygulamaya konulmuş, özellikle yaşlılık aylığına hak kazanma ve aylık hesaplama formüllerinde önemli değişiklikler yapılmıştır.

Ülkemizde 2006 yılında yürürlüğe giren 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunuyla, SSK, Bağ-Kur ve Emekli Sandığı tek çatı altında toplanmış ve Sosyal Güvenlik Kurumu oluşturulmuştur. Ardından, sosyal güvenliğe ilişkin son reform kanunu olan 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu 2008 yılında yürürlüğe girmiştir. Böylece devredilen SSK sigortalıları için 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu ve 2925 sayılı Tarım İşçileri Sosyal Sigortalar Kanunu, devredilen Bağ-Kur esnaf sigortalıları için 1479 sayılı Esnaf ve Sanatkârlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu, devredilen Bağ-Kur tarım sigortalıları için 2926 sayılı Tarımda Kendi Adına ve Hesabına Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kanunu, devredilen Emekli Sandığı sigortalıları için 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu genel olarak yürürlükten kaldırılmış, ancak kademeli geçiş hükümleri için bazı maddeler yürürlükte bırakılmıştır.

Hak kazanma koşullarına ilişkin olarak, 4447 sayılı Kanunla daha önce 1992 yılında 3774 sayılı Kanunla kaldırılan yaş şartı yeniden getirilmiş ve diğer hak kazanma koşulları zorlaştırılmıştır. Buna göre, 08.09.1999 tarihinden sonra sigortalı olan kişiler için;

 SSK’da erkeklerde 60, kadınlarda 58 yaşını dolduran ve 7000 gün prim ödeme gün sayısına sahip olanların veya erkeklerde 60, kadınlarda 58 yaşını dolduran, 25 yıldır sigortalı olan ve 4500 gün prim ödeme gün sayısına sahip olanların,

 Bağ-Kur’da erkeklerde 60, kadınlarda 58 yaşını dolduran ve 9000 gün (25 tam yıl) prim ödeme gün sayısına sahip olanların veya erkeklerde 62, kadınlarda 60 yaşını dolduran ve 5400 gün (15 tam yıl) prim ödeme gün sayısına sahip olanların,

 Emekli Sandığı’nda erkeklerde 60, kadınlarda 58 yaşını dolduran ve 9000 gün (25 tam yıl) prim ödeme gün sayısına sahip olanların veya erkeklerde ve kadınlarda 61 yaşını dolduran ve 5400 gün (15 tam yıl) prim ödeme gün sayısına sahip olanların yaşlılık aylığına hak kazanabilmeleri hükmedilmiştir.

4447 sayılı Kanunla yeni sigortalı olanlar için erkeklerde ve kadınlarda 60 ve 58 yaş şartı getirilmiş, prim ödeme gün sayısı şartları değiştirilmiş olmakla birlikte, kazanılmış hakların korunması amacıyla o tarihte sigortalı olanlar için kişilerin ilk kez sigortalı oldukları tarihe göre kademeli geçiş hükümleri konulmuştur.

5510 sayılı Kanunla, 2008 yılından sonra ilk kez sigortalı olanlar için SSK’da 4447 sayılı Kanunla getirilen 7000 gün şartı 7200 güne artırılmış, Bağ-Kur ve Emekli Sandığı’ndaki standart 9000 gün şartı korunmuştur. İlk kez sigortalı olanlarda emeklilik yaşı için 2036 yılına kadar erkeklerde 60, kadınlarda 58 yaş şartı korunmuş, bu yıldan sonra 2048 yılına kadar prim ödeme gün sayısı şartının doldurulduğu yıla göre emeklilik yaşı kademeli olarak 65 yaşa çıkarılmıştır. Alternatif hak kazanma koşulu olarak 65 yaşını geçmemek üzere yaş hadlerine 3 yıl eklenmek üzere 5400 gün prim ödeme gün sayısıyla yaşlılık aylığına hak kazanma imkânı da getirilmiş, bu

durum için de 2036 ile 2048 yılları arasında ayrı bir kademeli geçiş süreci öngörülmüştür.

Kazanılmış hakların korunması adına, 4447 sayılı Kanundan önceki farklı hak kazanma koşulları için 4447 sayılı Kanundan sonra detaylı kademeli geçiş hükümleri konulmuş, 5510 sayılı Kanun döneminde de bu geçiş koşullarının geçerli olabilmesi için mülga olan kanunlardaki ilgili hükümler yürürlükte bırakılmıştır. Mevzuattaki kademeli geçiş süreçleri tasarlanırken kişilerin ilk kez sigortalı oldukları tarihte yürürlükteki hak kazanma koşulları referans alındığından, uygulamada kişilerin yaşlılık aylığına hak kazanabilmeleri için onlarca farklı alternatif koşul oluşmuştur. Bu durum, ülkemizde kamu emeklilik sistemlerini son derece karmaşık hale getirdiği gibi uzun yıllar boyunca erken yaşta emeklilik uygulamalarının devam edecek olmasına yol açmıştır. Mevcut durumda, uygulamada son 30 yıldır yapılan mevzuat değişikliklerinin sigortalıların emekli olma yaşları üzerindeki etkileri sürmektedir. Gelecek yıllarda da ülkemizde sosyal güvenlik sistemi, farklı düzeylerde bu değişikliklerden etkilenmeye devam edecektir.

SSK’da yıl içinde yaşlılık aylığı bağlanan kişilerin yaş ortalamasının gelişimi incelendiğinde, Grafik 2.12’de görüleceği üzere 1999 yılında 48,7 olan yaş ortalaması, reform kanunlarından sonra 15 yılda 2,3 yaş artarak 2014 yılında 51,0 düzeyine ulaşmıştır. 4447 ve 5510 sayılı Kanunlarla öngörülen emeklilik yaşlarıyla karşılaştırıldığında ve 5510 sayılı Kanunda öngörülen nihai emeklilik yaşının 65 yaş olduğu düşünüldüğünde, kademeli yaş geçişine göre efektif emekli olma yaşlarının yavaş bir şekilde artmakta olduğu görülmektedir. Kademeli yaş geçişleri mevzuatta SSK, Bağ-Kur ve Emekli Sandığı için benzer şekilde tasarlandığından, bu yavaş artışın diğer statüler için de geçerli olduğu söylenebilir.

durum için de 2036 ile 2048 yılları arasında ayrı bir kademeli geçiş süreci öngörülmüştür.

Kazanılmış hakların korunması adına, 4447 sayılı Kanundan önceki farklı hak kazanma koşulları için 4447 sayılı Kanundan sonra detaylı kademeli geçiş hükümleri konulmuş, 5510 sayılı Kanun döneminde de bu geçiş koşullarının geçerli olabilmesi için mülga olan kanunlardaki ilgili hükümler yürürlükte bırakılmıştır. Mevzuattaki kademeli geçiş süreçleri tasarlanırken kişilerin ilk kez sigortalı oldukları tarihte yürürlükteki hak kazanma koşulları referans alındığından, uygulamada kişilerin yaşlılık aylığına hak kazanabilmeleri için onlarca farklı alternatif koşul oluşmuştur. Bu durum, ülkemizde kamu emeklilik sistemlerini son derece karmaşık hale getirdiği gibi uzun yıllar boyunca erken yaşta emeklilik uygulamalarının devam edecek olmasına yol açmıştır. Mevcut durumda, uygulamada son 30 yıldır yapılan mevzuat değişikliklerinin sigortalıların emekli olma yaşları üzerindeki etkileri sürmektedir. Gelecek yıllarda da ülkemizde sosyal güvenlik sistemi, farklı düzeylerde bu değişikliklerden etkilenmeye devam edecektir.

SSK’da yıl içinde yaşlılık aylığı bağlanan kişilerin yaş ortalamasının gelişimi incelendiğinde, Grafik 2.12’de görüleceği üzere 1999 yılında 48,7 olan yaş ortalaması, reform kanunlarından sonra 15 yılda 2,3 yaş artarak 2014 yılında 51,0 düzeyine ulaşmıştır. 4447 ve 5510 sayılı Kanunlarla öngörülen emeklilik yaşlarıyla karşılaştırıldığında ve 5510 sayılı Kanunda öngörülen nihai emeklilik yaşının 65 yaş olduğu düşünüldüğünde, kademeli yaş geçişine göre efektif emekli olma yaşlarının yavaş bir şekilde artmakta olduğu görülmektedir. Kademeli yaş geçişleri mevzuatta SSK, Bağ-Kur ve Emekli Sandığı için benzer şekilde tasarlandığından, bu yavaş artışın diğer statüler için de geçerli olduğu söylenebilir.

Grafik 2.12. SSK’da Yıl İçinde Yaşlılık Aylığı Bağlanan Kişilerin Yaş Ortalaması (1984-2014)

Kaynak: Yüksek Denetleme Kurulu Raporları, SSK ve SGK İstatistik Yıllıkları

Not: 1999 yılı ve öncesi için Yüksek Denetleme Kurulu Raporları, 2000 yılı ve sonrası için ise SSK ve SGK İstatistik Yıllıkları kullanılarak yazar tarafından hesaplanmıştır.

Grafik 2.13. SSK’da Yıl İçinde Yaşlılık Aylığı Bağlanan Kişiler İçerisinde 50 Yaşın Altındakilerin Oranı (1984-2014)

(Yüzde)

Kaynak: Yüksek Denetleme Kurulu Raporları, SSK ve SGK İstatistik Yıllıkları

Not (1): 1999 yılı ve öncesi için Yüksek Denetleme Kurulu Raporları, 2000 yılı ve sonrası için ise SSK ve SGK İstatistik Yıllıkları kullanılarak yazar tarafından hesaplanmıştır.

Not (2): 2000 yılı ve sonrasındaki yıllarda, beşli yaş grupları istatistiklerde farklı şekilde bölmelendirildiğinden, 1999 yılı ve öncesinde 50 yaş dâhil edilmiş, 2000 yılı ve sonrasında 50 yaş hariç tutulmuştur.

Yıl içinde yaşlılık aylığı bağlanan kişilerin yaş ortalamasının 1999-2014 yılları arasında yavaş artmasının temel nedeni, başta 1992 yılında emeklilikte yaş şartını

47,0 47,5 48,0 48,5 49,0 49,5 50,0 50,5 51,0 51,5 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 47 52 57 62 67 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Grafik 2.12. SSK’da Yıl İçinde Yaşlılık Aylığı Bağlanan Kişilerin Yaş Ortalaması (1984-2014)

Kaynak: Yüksek Denetleme Kurulu Raporları, SSK ve SGK İstatistik Yıllıkları

Not: 1999 yılı ve öncesi için Yüksek Denetleme Kurulu Raporları, 2000 yılı ve sonrası için ise SSK ve SGK İstatistik Yıllıkları kullanılarak yazar tarafından hesaplanmıştır.

Grafik 2.13. SSK’da Yıl İçinde Yaşlılık Aylığı Bağlanan Kişiler İçerisinde 50 Yaşın Altındakilerin Oranı (1984-2014)

(Yüzde)

Kaynak: Yüksek Denetleme Kurulu Raporları, SSK ve SGK İstatistik Yıllıkları

Not (1): 1999 yılı ve öncesi için Yüksek Denetleme Kurulu Raporları, 2000 yılı ve sonrası için ise SSK ve SGK İstatistik Yıllıkları kullanılarak yazar tarafından hesaplanmıştır.

Not (2): 2000 yılı ve sonrasındaki yıllarda, beşli yaş grupları istatistiklerde farklı şekilde bölmelendirildiğinden, 1999 yılı ve öncesinde 50 yaş dâhil edilmiş, 2000 yılı ve sonrasında 50 yaş hariç tutulmuştur.

Yıl içinde yaşlılık aylığı bağlanan kişilerin yaş ortalamasının 1999-2014 yılları arasında yavaş artmasının temel nedeni, başta 1992 yılında emeklilikte yaş şartını

47,0 47,5 48,0 48,5 49,0 49,5 50,0 50,5 51,0 51,5 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 47 52 57 62 67 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 37

kaldıran 3774 sayılı Kanun olmak üzere reformlardan önceki kanunların uygulamalarının devam eden etkileridir. Grafik 2.13’te görüldüğü üzere, 1999 yılına kadar SSK’da yıl içinde yaşlılık aylığı bağlanan kişiler içerisinde 50 yaşın altında olanların oranı önemli ölçüde artmış, 4447 sayılı Kanunla yapılan reformdan sonra düşmekle birlikte ancak 2011 yılında 1986 yılındaki düzeye geri gelebilmiştir. 2014 yılı itibarıyla, SSK’da yıl içinde yaşlılık aylığı bağlanan kişilerin yüzde 48’i 50 yaşın altında bulunmaktadır.

4447 ve 5510 sayılı Kanunlarla, yaşlılık aylığı hesaplama formülünde de önemli değişiklikler yapılmıştır.

Belirlenmiş fayda esaslı diğer emeklilik sistemlerinde olduğu gibi, ülkemizde de kamu emeklilik sistemlerinde yaşlılık aylıkları temel olarak kişilerin ortalama aylık kazancı ile aylık bağlama oranının çarpılmasıyla hesaplanmaktadır. Ortalama aylık kazanç ile aylık bağlama oranının çarpılması yerine gösterge sistemi kullanılan sistemlerde emekli aylığı; gösterge, göstergeye ilişkin katsayı ve aylık bağlama oranının çarpılmasıyla bulunmaktadır. Bu durumda da gösterge ve katsayının çarpımı, bir çeşit ortalama aylık kazanç yerine geçmektedir. Kişinin çalışma hayatı boyunca farklı zamanlardaki primlere esas kazançlarının ortalamasının alınabilmesi için, prime esas kazançların aylık talep tarihindeki değere getirilmesi, yani güncellenmesi gerekmektedir. Aylık bağlama oranı ise, kişinin toplam prim ödeme gün sayısına ve bazı durumlarda yaşa ve göstergeye (dolayısıyla kazanç düzeyine) bağlı olarak değişen bir çarpan olup bu parametrelere göre kişinin brüt ortalama aylık kazancının ne kadarlık kısmının yaşlılık aylığı olarak bağlanacağını göstermektedir. Ayrıca, bu şekilde hesaplanan yaşlılık aylığının tanımlanan alt sınır aylığından düşük olması durumunda, yaşlılık aylığı söz konusu alt sınır aylığı düzeyine yükseltilerek bağlanmaktadır.

4447 sayılı Kanundan önce SSK’da aylık hesabında son beş ve on yılın dikkate alındığı bir gösterge sistemi kullanılmakta iken Kanundan sonra gösterge sistemi kaldırılmış ve ortalama aylık kazancın hesaplanması için Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten sonraki kazançlar için güncelleme katsayısı olarak (1 + TÜFE artış oranı)*(1 + GSYH reel büyüme oranı) formülü kullanılmaya başlanmıştır. Kanundan önce Bağ- Kur’da aylık hesabında son gelir basamağının dikkate alındığı bir çeşit gösterge

38

sistemi olan basamak sistemi kullanılmakta iken Kanundan sonra basamak sistemi kullanılmaya devam edilmiş ancak Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten sonraki kazançlar için gelir basamaklarının ortalaması dikkate alınmaya başlanmıştır. Emekli Sandığı’nda ise aylık hesabında memurların kademe, derece ve diğer göstergelerine göre hesaplanan son prime esas kazanç tutarı esas alınmaya devam edilmiştir. Kanunla aylık bağlama oranları da değiştirilmiş, SSK ve Bağ-Kur’da toplam prim ödeme gün sayısının ilk 3600 gününde her 360 gün için yüzde 3,5, sonraki 5400 gününde her 360 gün için yüzde 2, daha sonraki her 360 gün için yüzde 1,5 oranlarının toplamı olarak hesaplanmaya başlanmıştır. Emekli Sandığı’nda ise aylık bağlama oranı, baz aylık bağlama oranı olan yüzde 75’e 25 yıldan sonraki her yıl için yüzde 1 eklenerek hesaplanmaya devam edilmiştir. Kanunla, alt sınır aylıklarının düzeyi de önemli ölçüde düşürülmüştür. Ayrıca, bağlanmış olan aylıkların artırılmasında SSK ve Bağ- Kur’da TÜFE artış oranının referans alınması öngörülmüştür. Emekli Sandığı’nda ise aylıkların memur maaş katsayısına göre artırılması uygulamasına devam edilmiştir.

5510 sayılı Kanunla aylık hesaplama formülü yeniden değiştirilmiş ve Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten sonra sigortalı olan kişilerin tümü için ortak hale getirilmiştir. Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten sonraki prime esas kazançlar için güncelleme katsayısı (1 + TÜFE artış oranı + GSYH reel büyüme oranı*%30) olarak değiştirilmiş, Bağ-Kur ve Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten sonra sigortalı olan Emekli Sandığı sigortalıları için de bu katsayı kullanılmaya başlanmıştır. Aylık bağlama oranı ise sigortalıların prim ödeme gün sayısının her 360 günü için yüzde 2 olarak uygulanmaya başlanmıştır. Aylık bağlama oranı için bir kademeli geçiş de öngörülmüş, 5510 sayılı Kanundan önce sigortalı olanlar için, Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten sonraki kazançlara ilişkin 3600 güne tamamlanıncaya kadar her 360 gün için yüzde 3 oranının kullanılmasına hükmedilmiştir. Kanunla alt sınır aylığı düşürülmüş, asgari ücrete göre hesaplanan yaşlılık aylığının yüzde 35’i olarak belirlenmiştir. Ayrıca, bağlanmış olan aylıkların artırılmasında SSK ve Bağ-Kur’da TÜFE artış oranının referans alınması uygulamasına devam edilmiş, Emekli Sandığı’nda ise 5510 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten sonra Emekli Sandığı sigortalısı olanların emekli olduktan sonra aylıklarının TÜFE artış oranına göre

39

artırılması öngörülmüştür. Mevcut Emekli Sandığı emeklileri için memur maaş katsayısı artış oranına göre aylıkların artırılması uygulamasına devam edilmiştir.

4447 sayılı Kanunla, ilk kez SSK ve Bağ-Kur’da birden fazla aylık hesaplama formülü bir arada kullanılmıştır. Yeni aylık hesaplama sisteminin 4447 sayılı Kanundan sonra sigortalı olan kişilere uygulanacağı, 4447 sayılı Kanundan önce sigortalılığı başlayanlar için eski ve yeni aylık hesaplama sistemlerinin birleşiminden oluşan karma bir hesaplama yöntemi kullanılması öngörülmüştür. Buna göre, hizmetlerin bulundukları dönemin mevzuatına göre hesaplanan iki kısmi aylığın toplamı, yaşlılık aylığı olarak alınmıştır. 5510 sayılı Kanunla, 4447 sayılı Kanunun getirdiği karma sistem daha da karmaşık hale gelmiş; 4447 sayılı Kanun öncesi dönem, 4447 sayılı Kanun ile 5510 sayılı Kanun arası dönem ve 5510 sayılı Kanun sonrası dönem için üç kısmi aylığın toplanmasıyla yaşlılık aylığının hesaplanmasına başlanmıştır. Emekli Sandığı’nda ise, SSK ve Bağ-Kur’da olduğu gibi farklı dönemler için farklı hesaplanan aylıkların ağırlıklı ortalamasının kullanılması yoluna gidilmemiş, 5510 sayılı Kanun öncesi sigortalı olan Emekli Sandığı sigortalıları için eski aylık hesaplama formülünün, Kanun sonrası sigortalı olanlar için ise Kanunla getirilen yeni aylık hesaplama formülünün kullanılması öngörülmüştür.

SSK ve Bağ-Kur’da, 4447 sayılı Kanun öncesi dönemin kazançlarına ilişkin hesaplanan kısmi aylığın yüksek alt sınır aylıkları nedeniyle nispeten yüksek olması ve dönemlere göre ağırlıklandırılmış olarak hesaplanan toplam aylık tutarında birinci kısmi aylığın ağırlığının azalması nedeniyle yeni bağlanan aylıkların, mevcut durumda düşük kazanç düzeylerinde benzer çalışma süresine sahip olan ve ardışık yıllarda emekli olan kişilerde nominal tutarlarla bile azalabildiği görülebilmektedir. Reform etkileriyle SSK ve Bağ-Kur’da yeni bağlanan yaşlılık aylıklarının düzeyleri sigortalıların son ücretlerine kıyasla hızla düşmektedir. Bu hızlı düşüşün, 5510 sayılı Kanunla aylık bağlama oranındaki yüzde 3 – yüzde 2 geçişinin de tamamlandığı 2030’lu yıllara kadar sürmesi beklenmektedir. Emekli Sandığı’nda ise, 5510 sayılı Kanundan önce sigortalı olan kişilerde eski aylık hesaplama sistemi geçerli olduğundan mevcut durumda böyle bir düşüş görülmemektedir. Bununla birlikte, yıl içinde yaşlılık aylığı bağlanan kişiler arasında 5510 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği 2008 yılından sonra Emekli Sandığı sigortalısı olan kişilerin yoğun olarak emekli

40

olacakları 2040’lı yıllardan sonra, Emekli Sandığı’nda bağlanan yaşlılık aylıklarının son ücrete oranının belirgin bir şekilde düşmesi beklenmektedir.

4447 ve 5510 sayılı Kanunlarla yapılan reformlarla, gerek yaşlılık aylığına hak kazanma koşulları gerekse de aylık hesaplama formülü son derece karmaşık hale getirilmiştir. Üst üste gelen kademeli geçiş koşullarının ve önceki mevzuat etkilerinin projeksiyonlarda sağlıklı bir şekilde yansıtılabilmesi için modelleme yapılırken mevzuat parametrelerinin modelde detaylı bir şekilde yer bulması gerekmektedir. Hak kazanma ve aylık bağlamaya ilişkin mevzuatta özellikle kişilerin ilk kez sigortalı oldukları tarihin kilit bir rol oynaması nedeniyle, ülkemiz için kamu emeklilik sistemlerinin modellemesinde sigortalılık süresi parametresinin modelde yer alması hayati bir önem taşımaktadır. Aylık düzeylerinin gelişiminin incelenmesinde, reform etkileri hususunda ayrıca dikkatli olunması gerekmektedir.

2.2.2. Kamu emeklilik sistemlerinin aktüeryal modellemesinde kullanılan