Politikanın Değerlendirilmesi

Toplumsal bir problemin varlığı kabul edildikten sonra problemin çözümüne ilişkin çeşitli çözüm önerileri --politikalar-- geliştirilir, sonrasında bu seçenekler arasından birisi seçilir ve uygulamaya konulur. Bundan sonraki aşamaysa söz konusu politikanın gerçekten problemin çözümünde işe yarayıp yaramadığının analiz edilmesidir. Problemin çözümü için para harcayan ve seçmenlerine karşı taahhüde giren hükümet başta olmak üzere muhalefet ve diğer siyasî partiler, çıkar grupları, think-tank kuruluşları, üniversiteler, akademisyenler ve bireylerden oluşan politik alt-sistemler de politikanın işe yarayıp yaramadığını araştırma ve değerlendirme ihtiyacı hissederler. Bu değerlendirmelerin sonucunda mevcut politikanın devamı, değiştirilmesi ve hattâ yürürlükten kaldırılması talep edilebilir. Kamu politikası döngüsünün bir parçası olan değerlendirme aşaması; yürürlükteki bir politikaya ilişkin olarak hedeflenen amaçlar doğrultusunda tahsis edilen kaynaklar ile elde edilen sonuçların karşılıklı ilişkisinin çözümlenmesi sürecidir denilebilir (Howlett ve Ramesh, 1995: 168). Dye’a (2005) göre değerlendirme süreci, kamu politikasının sonuçları hakkında bilgi edinerek konuya vâkıf olmaktır (s. 332). Nachmias (1979) ise değerlendirme aşamasını bilimsel araştırma faaliyeti olarak yorumlamıştır. O’na göre değerlendirme; objektif, sistematik ve deneysel verilere dayalı bir analiz metoduyla yürürlükteki politika veya programların başta amaçlanan hedeflerini başarıp başaramadıklarının araştırılmasıdır (s. 4). Peters’a (2012) göre kamu politikasının değerlendirilmesi; ilk etapta programın ilan edilen hedef ve amaçlarını listelemeyi, sonrasında hangi amaç ve hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığının ölçülmesini sonrasında da başta belirlenen amaçlara ulaşmak için mevcut politikada değişiklik önerilerini içeren bir süreçtir (s. 171-172). Jann ve Wegrich (2007) ise

değerlendirme sürecinin kamu politikası döngüsü içerisinde yer almasına rağmen en sonundaki aşama olarak ele alınmasının veya beğenilmeyip tekrar gündeme geliş aşamasına döndüğü yaklaşımının eksik olduğunu vurgulamışlardır. Onlara göre değerlendirme aşaması, siyasî bilimlerin bir alt kolu olarak başlı başına ele alınmalıdır. Bu alt-disiplinin odak noktası ise başta belirlenen ve hedeflenen amaçlar ile istenmeyen sonuçlar olmalıdır. Andeson’a (1984) göre değerlendirme aşaması; gerek içerik, gerek uygulama gerekse yarattığı etkileri açısından bir kamu politikası hakkında kanaat sahibi olmaktır. Anderson, politika değerlendirmesine ilişkin olarak başlayıp biten bir aşamadan ziyade politik döngü içerisinde kendini yenileyen bir sürece işaret etmektedir (s.134). Kraft ve Furlong’a göre (2013) değerlendirme aşaması, bir yönüyle politika analistinin başta belirlenen hedeflere ulaşılıp ulaşılamadığıyla ilgili somut kanıtlar aramasına işaret eder. Örneğin toplumsal refah düzeyini artırmayı amaçlayan bir politikanın değerlendirmesinde refah düzeyinin altında yaşayan insanların sayısında anlamlı bir düşüş olup olmadığının kanıtı aranır. Diğer yönüyle ise, bu tür somut kanıtlar yanı sıra politikanın toplumsal meşruiyete de sahip olup olmadığının değerlendirilmesini içermektedir (s. 89).

Politika değerlendirme çalışmaları ilk olarak 1960’larda ABD’de başlamış daha sonra tüm Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü (OECD - Organisation for Economic Co-operation and Development) ülkelerine yayılmıştır. Bu ilk dönemde değerlendirme aşaması; normal şartlar --kontrol edilebilir-- altında uygulanacak yeni politikaların deneysel olarak teste tâbi tutulabileceği sistematik ve bilimsel bir yöntem olarak algılanmıştır. Bilimsel yöntemlerin uygulanmasıyla şekillenen değerlendirme süreci sonunda hataların tespiti yapılıp çok daha etkin bir politikanın re-formülasyonu ve uygulanması sağlanabilir görüşünü içeren bu rasyonel yaklaşım, kamu politikası sonuçları üzerindeki siyasetin ve toplumun etkisini gözardı etmektedir. Hâlbuki uygulanan politikanın mevcut siyasal yapı ve kamuoyu üzerinde yaratacağı etki ve sonuçlar, politikanın yeniden şekillenmesinde önemli rol oynamaktadır. Sayısal verilerin analizi veya deneysel yöntemlerle yapılan değerlendirmelerin siyasî yapı ve toplumsal algı gibi subjektif değişkenleri göz ardı etmesi, hatalı bir değerlendirmeye yol açmaktadır. Aynı şekilde tamamen objektif ve bilimsel metotla değerlendirme yapacağı iddiasıyla ortaya çıkanların taşıdıkları ideolojiler ve değer sistemleri, verilerin

yorumlanmasında üzerinde büyük etkiye sahiptir(Jann ve Wegrich, 2007: 54). Kraft ve Furlong’a (2013) göre, değerlendirme sürecinin en önemli parçasını, maliyet analizi oluşturmasına rağmen --amaçlanan hedeflere ulaşılma sürecinde harcanan paraya değdi mi?-- tüm politik aktörlerin kendi çıkarları çerçevesinde dâhil oldukları politik değerlendirmeler de hemen hemen aynı öneme sahiptir. Diğer deyişle değerlendirme süreci; maliyetler ve elde edilen kazançlar karşılaştırmasını aşan, toplumsal meşruiyeti de içine alan ve sadece teknik bir çalışma alanı olarak ele alınamayacak politik döngünün bir parçasıdır denilebilir (s. 90). Ayrıca kamu politikalarında amaçların hangi kapsam ve çap dâhilinde gerçekleştirileceğininaçık şekilde belirlenebilmesi çoğu zaman mümkün olmamaktadır. Hükümetlerin maruz kaldığı toplumsal tabanlı problemlerin varlığı ve bu problemlere ilişkin her bir grubun kendi çıkarı doğrultusunda ortaya koyduğu subjektif talepler, uygulanan politikanın değerlendirilmesine dair objektif kriterlerinin belirlenmesinin önünde engel yaratmaktadır (Howlett ve Ramesh, 1995: 169). Kısaca politika değerlendirme süreci için yeterli ve herkes tarafından kabul edilebilir ölçütlerin belirlenebilmesi bir taraftan zor olduğu gibi diğer taraftan oldukça ihtilaflı bir konudur (Anderson, 1979: 711). İhtilafın ana noktasını, uygulanan politikanın başarısı veya başarısızlığı oluşturmaktadır. Politika başarısı veya başarısızlığı deyince; oldukça tartışmalı, çokça da kişisel değerlendirmeler içeren, belli bir çıkar veya ihtiyacın karşılanmasına göre tarif edilen ve hattâ hayata bakış açısına göre ifade edilen subjektif bir kavramdan söz edilmektedir. Bu noktada, yarısına kadar dolu olan bardağı bir kişinin yarısının boş olduğunu diğer kişinin ise yarısının dolu olduğunu söylemesi metaforu bu durumu anlamayı kolaylaştırabilir (Ingram ve Mann, 1980: 852).

Politika değerlendirme süreci, politika yapım sürecinin diğer aşamaları gibi içinde siyasal mücadeleleri barındırmaktadır. Politika değerlendirme sürecinin uygulanan politikanın yarattığı tüm etkileri objektif bir şekilde göstermesi amacıyla dizayn edildiğine inanmak safça bir yaklaşım olur. Hükümeti zayıf ve başarısız gösterecek değerlendirme verileri, çoğu zaman hükümet tarafından gizlenmekte veya manipüle edilmektedir (Howlett ve Ramesh, 1995: 169). Politika yapıcılar zaman zaman değerlendirme sürecini saptırarak; bir kararın gecikmesini sağlamak isteyebilirler, zaten verilmiş bir kararın haklılığını ispat etmek ve meşruiyetini sağlamak için kullanabilirler,

politikanın seçmenlerinin gözünde haklılığını kanıtlamak için kullanabilirler veya politikanın gidişatına ilişkin ileride doğabilecek tartışmalarda muhalefetin eleştirilerinden temize çıkabilmek için kullanabilirler (Weiss, 1972: 14). Aynı şekilde muhalefet partileri veya muhalif grupların değerlendirmeleri de, çoğu zaman mevcut politikanın iyileştirilmesi amacıyla değil partizan bir tutum veya ideolojik bir duruşa göre belirlenmektedir (Howlett ve Ramesh, 1995: 169; Anderson, 1984: 134). Bu noktada, olası bir başarısızlıkta günah keçisi ilan edilme riski çoğu zaman hükümetlerin problemin tanımını ve amaçlarını muğlak bırakmalarına sebep olmaktadır. Problemin tanımında ve politika hedeflerindeki muğlaklık, hükümete olası bir başarısızlıkta manevra alanı bırakmaktadır (Jann ve Wegrich, 2007: 54). Böyle durumlarda çoğunlukla bürokrasi günah keçisi ilan edilerek muhalefete karşı hükümetin eli rahatlatılabilmektedir. Günah keçisi ilan edilme ve kamuoyunda prestij kaybetme korkusuyla net şekilde ifade edilmeyen politika amaçları politika değerlendirme sürecinin analizini zorlaştıran etmenlerden birisidir.

Farklı insiyaklarla şekillenen politika değerlendirme girişimlerini Anderson (1984) şu şekilde sınıflandırmıştır:

 Subjektif Değerlendirme: Politika yapıcılar ve kamu yöneticileri belirledikleri

ve uyguladıkları politikaların sonuçları ve katlanılan maliyete değip değmediğini hakkında kanaat sahibi olmaya çalışırlar. Varılan kanaatler çoğu zaman zanna dayalıdır veya tepkisel davranışlar sonucu şekillenirler. Bu kanaatler çoğu zaman kulaktan dolma ve eksik bilgilere dayandığı gibi aynı zamanda ideolojik tavra veya partizan bir çıkar ilişkisine veya subjektif değerler silsilesine bağlı olarak oluşur. Mesela toplumsal refahı artırmayı amaçlayan bir politikanın yarattığı veya yaratacağı olumlu etki göz önünde alınmadan bazı kesimler bu politikaya sosyalist içerik taşıdığı için karşı çıkabilir. Vergi indiriminin yapılmasının ne kadar gerekli olduğu bazı politikacılar tarafından şiddetle savunulabilir, bunun arkasında ise seçimlerde daha fazla oy oranı elde etme amacı olabilir. Bu tür bir politika değerlendirme şekli, aynı politikaya ilişkin farklı aktörlerin farklı değerler, çıkarlar penceresinden yaklaşmaları sebebiyle farklı sonuçları ve yargıları da beraberinde getirir.

 Operasyonel Değerlendirme: Bu tür politika değerlendirmesinde odak noktası,

politikanın işleyişidir. Genellikle şu sorulara cevap aranır: söz konusu program sahici bir şekilde yürütülüyor mu? Programın yürütülmesinin finansal maliyetleri nedir? Politikadan kimler hangi oranda yararlanmaktadır? Verilen hizmetler veya yapılan ödemelere ilişkin uygulanan başka bir program yürürlükte midir? Programın amaçlarını gerçekleştirebilecek başka bir program varken gereksiz tekrara düşülüp düşülmediğinin tespiti anlamında, programın yürütülmesi için gerekli yasal ve idarî düzenlemeler yapılmış mıdır? Bu sorulara cevap aranması, politikanın yürürlüğe girmesi ve etkin şekilde yürütülebilmesi hususunda bilgiler sağlarken söz konusu politikanın kamuoyu üzerinde yarattığı etkilerin değerlendirilmesinde yetersiz kalmaktadır.

 Sistematik Değerlendirme: Bu tür değerlendirmede odak noktası, mevcut

politikanın uygulanmasının toplum üzerinde yarattığı etkinin objektif şekilde tespit edilmesidir. Probleme konu alan toplumsal talebin ne ölçüde karşılandığı ve hedef kitle üzerinde yarattığı etkiler ölçülmeye çalışılır. Diğer deyişle şu sorulara cevap bulunmaya çalışılır: Uygulanan politika başta belirlediği hedefleri ne ölçüde yakalamıştır? Katlanılan maliyetler ve elde edilen yararlara değmiş midir? Politikadan yararlanan kitle kimlerden teşekkül etmektedir? Sistematik değerlendirme metodu, politika yapıcılara ve kamuoyuna politikanın gerçek hayatta yarattığı etki hakkında belirli bir kavrayış olanağı tanıdığı gibi tartışmaların daha sağlam zemin üzerinde yürütülmesine katkı yapmaktadır (s. 134-135).

Dye (2008) ortaya koyduğu politika tesiri kavramıyla, değerlendirme sürecinin sıkı bir şekilde politikanın başta belirlenen amaçlarına bağlanmasına karşı çıkmaktadır. Politikalarınbirçoğunda amaçlar net bir şekilde ifade edilmediği gibi birbiriyle çelişen amaçlar da aynı anda metin içinde yer alabilmektedir. Dolayısıyla politika değerlendirme sürecinde başta belirlenen hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığının araştırılmasından ziyade politikanın yarattığı tüm sonuçlara yani yarattığı tesire odaklanmak gereklidir. Henüz gerçekleşmemiş hedefler ve amaçlardan ziyade gerçek hayatın realitesi kapsamında ele alınması gereken politik tesir şu unsurları içermektedir: Hedef kitle ve grup üzerinde yarattığı tesir, hedef kitle hâricindekiler üzerinde yarattığı

etki (yayılma etkisi), mevcut zaman dilimi içerisinde ve gelecek döneme ilişkin yaratacağı tesir, programın uygulanması için tahsis edilen kaynaklar (direkt maliyetler), diğer alternatifin seçilmemesinden doğan olası kayıplar (fırsat maliyeti). Politik tesirin doğru ölçülmesi için yarattığı ve yaratacağı etkinin gerek sembolik/soyut gerekse somut yöntemlerle ele alınması gereklidir (s. 332-333). Politik tesir, politikanın ürettiği çıktılardan daha farklı anlam ifade eder. Politika çıktıları; köprü yapımı, yol yapımı, işsizlik parası ödenmesi gibi hükümetin bilfiil icraatlarına işaret ederken uygulanan politikanın toplum üzerinde --gerçek hayatta-- yarattığı politik tesirden farklıdır. Politika çıktılarının analizi politikanın gerçekte nasıl bir etki yarattığı hakkında çok az şey söyler. Bundan dolayı politik tesirin ölçülmesi için ana ilgi alanının çevresel değişimlere yani uygulanan politika sonucu politik sistemde yaşanan değişimler üzerinde yoğunlaşması gereklidir (Anderson, 1984: 136). Mevcut bir politikayı tanımlamak veya unsurlarını açıklamak için politik çıktıların anlaşılması önemlidir, fakat politikanın yarattığı tesiri değerlendirmek için hükümetin icraatlarının başarı derecesi ve buna eşlik eden toplumsal değişimin ve tepkinin teşhis edilmesi gereklidir (Dye, 2008: 333).

Hükümetin ve diğer politik aktörlerin politika değerlendirmesi sürecine dâhil olma sebeplerindenbelki de en önemlisi katlanılan maliyetlerdir. Aktarılan kaynaklar, tahsis edilen personel ve sağlanan fizikselimkânlar düşünüldüğünde politikanın uygulanması hükümet için oldukça maliyetli bir iştir ve aynı zamanda seçmenine karşı sorumluluğu söz konusudur. Politikanın başarısı hususunda seçmene karşı olan sorumluluk göz önünde bulundurulduğunda hükümet açısından politika değerlendirmesinin özünü maliyetler ve karşılığında elde edilen başarı oluşturmaktadır. Daha önce ifade edildiği üzere politikanın değerlendirmesinde ekonomik maliyetler önemli rol oynadığı gibi yarattığı toplumsal etkiler de önemlidir. Dolayısıyla, değerlendirme aşamasında politik aktörlerin algılarının şekillendirdiği siyasî değerlendirmenin de kendine yer bulması, değerlendirme sürecini tamamen teknik bir konu olmaktan çıkarmaktadır. Meclis, çıkar grupları, düşünce kuruluşları, seçmenler kısaca tüm politik aktörler gerek çıkarları gerekse inançları-ideolojileri vasıtasıyla politikaları ve uygulanan politikaları her daim gözden geçirmekte ve değerlendirmeye tâbi tutmaktadırlar.

Uygulanan politikaya ilişkin yapılan eğerlendirmeler ve geri bildirimler sonucunda;“hükümet programı genişletmeli mi yoksa kapsamını daraltmalı mı?”, “idareciler farklı bir politika alternatifini gündeme almalı mı?” şeklindeki sorular araştırmacıları değerlendirme sürecinin yarattığı politika değişikliğine ve politika

öğrenmeye götürmektedir (Kraft ve Furlong, 2013: 90). Politika değerlendirme süreci

ile politika değişikliği arasındaki bağı anlayabilmek için daha geniş planda oluşan politika öğrenme sürecini analiz etmek gereklidir. Bu kapsamda politika değerlendirmesi, kamu politikası problemlerinin ve çözümlerinin dinamik ve değişken doğası hakkında politik aktörlerin kendini tekrarlayan aktif öğrenme süreci olarak algılanmaktadır (Feick, 1992: 257). Politika öğrenmeye ilişkin bir kaç farklı tanım söz konusudur. Hall (1993) öğrenmeye daha çok araçsal açıdan yaklaşırken öğrenmeyi hükümetin daha kesin politik hedefler oluşturabilmek için önceki politikalardan gerekli dersleri çıkararak ve yeni bilgilerden yararlanarak iyice hesaplanmış politika tekniklerini belirleme çabası olarak nitelemektedir. Hall’a (1993) göre öğrenme, kamu politika sürecinin doğal bir parçasıdır. Bu süreçte politika yapıcılar, bazı politika teşebbüslerinin istenen sonucu verirken diğerlerinin neden başarısız olduğunu anlamaya çalışırlar. Öğrenme sonucu politikada yaşanan bir değişikliğin arka planında, hükümetin resmî olarak adım atmasını gerektirecek ve hükümetin farkında olduğu bir uyaran söz konusudur denilebilir (s. 278). Heclo (1974) ise öğrenmeyi, toplumsal bir değişim veya sosyo-politik çevrede yaşanan bir değişime hükümetin kendini adapte etme çabası olarak ele almaktadır. O’na göre öğrenme, tecrübelerden doğan devamlı bir davranış değişikliğidir. Bu davranış değişikliğinin sebebi ise, çevreden algılanan bir uyarana ilişkin reaksiyon geliştirme tutumudur. Diğer bir deyişle öğrenme, hükümetin geçmiş tecrübeleri ışığında çevresinde yaşanan değişimlere cevap verebilmek için yaptığı şeylerdir (s.306).

Howlett ve Ramesh (1995) ise politika öğrenme sürecine, söz konusu değişikliğe sebep olan faktörlerin ve bizzat politika öğrenme faaliyetinin içsel bir gelişim sonucu mu yoksa dış kaynaklı bir gelişme sonrası mı ortaya çıktığı sorusu üzerinden yaklaşmışlardır. Howlett ve Ramesh’e (1995) göre içsel öğrenme, küçük ve belli bir merkez etrafında kümeleşmiş politik örgütler arasında cereyan ederken öğrenmenin ana amacı politika dizaynı ve uygulanacak politika araçları hakkında bilgi edinmektir. Bu

tür öğrenme resmî politika yapım süreci içinde gerçekleşirken en büyük etkisini politika amaçlarını gerçekleştirmek için gayret gösteren politika yapıcıların tasarrufunda bulunan teknikler veya kaynakseçiminde gösterir. Bu öğrenme, çoğunlukla geçmiş tecrübelerin ışığında politika yapım sürecinin farklı alanlarına ilişkin pratik uygulama önerileri şeklinde tezahür eder (s. 175-176). Dışsal öğrenme ise resmî politika alanlarını da kapsayan daha geniş toplumsal çerçevede cereyan ederken bizzat problemin tanımlanmasını ve çözümü için belirlenen amaçların sorgulanmasını ve yeniden ele alınmasına işaret eder. Daha geniş kapsamlı öğrenmeyi içeren dışsal öğrenme, sosyal öğrenme olarak ta nitelendirilebilir. Toplumsal algı, değerler ve düşünüş biçiminde ortaya çıkan bu değişimler aynı zamanda politikaların amaçları üzerinde de önemli etki yaratır (Howlett ve Ramesh, 1995: 176). 1980’lerdeki neo-liberal akımların hemen hemen tüm dünyayı sarması ve bunun sonucunda özelleştirme politikalarının devletçi politikaların yerini alması sosyal öğrenmeye örnek olarak verilebilir (Hall, 1993: 275).

Politika değerlendirme süreci gerek içsel öğrenme şeklinde gerekse de dışsal öğrenme şeklinde işleyebilir. Özellikle yerleşik idarî kurumlar içinde yapılan politika değerlendirmeleri --idarî değerlendirme-- genellikle geçmiş tecrübelerden ders çıkarma şeklinde olurken içsel bir öğrenmeye daha yakındır. Bunun yanı sıra siyasî

değerlendirme ve hukuki değerlendirme süreçleri ise toplumsal değerler ve adetlerdeki

değişimlere daha duyarlıdır. Devletin idarî yapı ve kapasitesinin yüksek olduğu ve siyasete hâkim olduğu ülkelerde daha çok içsel öğrenme yoluyla politikalar değişirken toplumsal grupların ve aktörlerin siyaset üzerinde daha hâkim olduğu ülkelerde politika değişiklikleri daha çok dışsal öğrenme şeklinde ortaya çıkmaktadır denilebilir (Howlett ve Ramesh, 1995: 176-178).