Elitist Model ile Grindle ve Thomas’ın Gelişmekte Olan Ülkeler Araştırması

Elitist model kamu politikası analizinde odak noktası olarak sokaktaki vatandaştan ziyade yönetici elitlerin öncelikleri, çıkarları ve değerlerini ön plana çıkarmakta olup temel varsayımı şudur: kamu politikasının şekillendirilmesinde kamuoyunun görüşünden ziyade daha küçük bir grubun yani elitlerin görüşleri, çıkarları ve öncelikleri çok daha etkilidir. Bu gruplar; zengin kişiler, meslek örgütleri, işadamları birlikleri, hukukçular odası, mimarlar ve mühendisler odası gibi ekonomik ve meslekî temelli elitler olabileceği gibi sanatçılar, köşe yazarları, medya patronları, üniversite hocaları gibi kültürel elitler de olabilir. Ayrıca seçilmiş hükümet mensupları da kamu politikaları üzerinde direkt etkiye sahip elitler arasında yer almaktadır. Bu yaklaşım çerçevesinde elitist modelin kamu politikasının gelişiminde ön plana çıkardığı bir diğer odak noktası, siyasal liderler ve liderlik kültürüdür (Kraft ve Furlong, 2013: 70-71). Elitist modele göre, toplumun geneli kamu politikalarına karşı ilgi duymadığı gibi

kamuoyu çoğu zaman elitlerin manipülasyonu doğrultusunda şekillenmektedir. Politika uygulayıcıları olarak ön plana çıkan bürokratlar, yönetici elitlerin bizzat oluşturduğu ve şekillendirdiği politikaları hayata geçirmektedirler. Bu kapsamda kamu politikalarının ortaya çıkışı “aşağıdan yukarıya” --kamuoyunun taleplerinin kamu politikalarını şekillendirmesi--şeklinde değil “yukarıdan aşağıya” --yönetici elitlerin öncelik ve çıkarları doğrultusunda--doğru olmaktadır(Dye, 2008: 22). Gerek medya gerekse parti örgütleri tarafından yönlendirilen kalabalıklar toplumsal problemlere ilişkin olarak çoğu zaman gerçeklerden uzak algı yönetimi çerçevesinde yönlendirilmektedir. Bu kapsamda demokratik öğretinin savunduğu gibi seçilmiş yöneticiler çoğu zaman seçmenlerin ve kamuoyunun yönlendirmesiyle değil bilakis kendi çıkarları ve değerleri çerçevesinde kamuoyunu şekillendirmekte ve kamu politikalarını oluşturmaktadırlar.

Elitist model şu şekilde özetlenebilir:

 Toplum iki ana gruba bölünmüştür; güce sahip olanlar ve olmayanlar. Sadece toplumun belli başlı bir kesimi, toplumsal değerleri belirlemekte ve bunları topluma empoze etmektedir. Bunun doğal sonucu olarak ta kalabalıklar kamu politikası yapım sürecinde etkin olamazlar.

 Yönetici azınlık, yönetilen çoğunluktan farklı olarak toplumun üst sosyo- ekonomik tabakasında yer alır. Sayıca azınlık olmalarına rağmen sosyo- ekonomik kaynaklar üzerinde tahakküm kurdukları için geniş halk kitlelerine nispetle kamu politikaları üzerinde oldukça etkindirler.

 Elit sınıfta yer almayanların elit sınıfa yükselmeleri oldukça yavaş ve istikrarlı bir sürecin sonunda gerçekleşmektedir. Bu konuda herhangi düzen değişimine izin verilmediği gibi mevcut elitlerin belirlediği çıkarlar ve değerlere aykırı görüştekiler yönetici sınıfa dâhil edilmezler.

 Elitler, kendi aralarında belli değerler-çıkarlar manzumesinin ve mevcut sosyo- ekonomik yapının muhafazası hususunda tam bir görüş birliği içindedirler -- liberal Batıda özel mülkiyet, serbest piyasa, teşebbüs hürriyeti, bireysel haklar, güçler ayrılığı gibi değerlerinin dokunulmaz varsayılmasında olduğu gibi--..

 Kamu politikaları, kalabalıkların taleplerini yansıtmaktan çok elitlerin çıkar ve önceliklerini yansıtmaktadır. Dolayısıyla kamu politikalarındaki herhangi bir değişiklik, devrimsel bir nitelikten ziyade artırımcı yapı arzeder. Yani sosyo- ekonomik yapıyı tehdit eden bir gelişme olduğunda oldukça küçük bir adım atılarak kamu politikası toplumun gazını alacak şekilde yeniden şekillendirilir.

 Siyasal alan üzerinde etkili olan elitler, ilgisiz ve miskin kalabalıkların etkilerinden göreceli olarak etkilenseler de kalabalıkları istedikleri istikamete yönlendirebilecek kabiliyet ve imkânlara sahiptirle (Anderson, 1984: 16-17). Elitist modelin kamu politikası analizinde yarattığı etkilere göz atıldığında ise şu sonuçlar görülmektedir:

 Kamu politikası, kalabalıkların taleplerini yansıtmaktan ziyade elitlerin öncelik ve çıkarlarını içeren kararlar manzumesidir. Bunun sonucu olarak kamu politikalarındaki değişim ve alternatif politikaların formüle edilmesi, sadece elitlerin mevcut çıkarlarını ve önceliklerini yeniden tanımlamasıyla söz konusu olabilir. Politika önceliklerinin yeniden tanımlanması, elitlerin temel güdüsünün var olan sistemin muhafazasını sağlamak olduğu için köktenci bir şekilde değil oldukça yavaş ve kademeli şekilde gerçekleşir. Diğer deyişle, kamu politikaları elden geçirilirken çok nadir olarak temelli kaldırılıp yerine başka bir politika ihdas olunur. Siyasal sistemin gözden geçirilmesi ise ancak bizzat sistemin varlığının tehlikeye düşmesi sonucu gerçekleşebilir. Bu durumda elitler kendi varlık ve çıkarlarını korumak için yeni bir siyasal sistem dizaynına girişirler. Elitlerin çıkarları her zaman toplumun genelinin çıkarlarına ve genel refahın artmasına aykırı değildir. Hattâ çoğu zaman elitler toplumun sosyo-ekonomik refahının artırılmasını kendilerine soylu bir amaç edinebilirler ancak toplumsal refahın artırılması görevi toplumun kendi inisiyatifine bırakılamaz ancak elitler tarafından hayata geçirilebilir.

 Elitizm kalabalıkları çoğunlukla edilgen, yönlendirilebilir sürü olarak görme eğilimindedir. Kamu politikalarının oluşumu aşağıdan yukarıya yükselen taleplerin sonucu olarak değil bizzat elitlerin belirlediği hedefler ve amaçlar

doğrultusunda yukarıdan aşağıya empoze edilir. Dolayısıyla seçimlerle siyasî partilerin varlığı ve faaliyetleri, kalabalıkların yönetimde rol aldığını göstermez. Çoğu toplumsal ve siyasî problemler ve bunlara ilişkin politika alternatifleri, seçimler veya siyasî partilerin girişimleri vasıtasıyla gündeme gelmez. Demokratik sistemin ana unsurlarından olan ve kalabalıkların siyasî sisteme dâhilettiği varsayılan seçimler ve siyasî partiler sadece sembolik bir işleve sahiptir. Gerek sadece seçim gününde oy verilen seçimler gerekse kalabalıkların siyasal bir kimlik kazanıp özdeşleşme imkânı sağlayan siyasal partiler, kalabalıkların siyasal sisteme eğreti olarak iliştirilmesinden ibarettir. Elitistlere göre, kalabalıkların yapabilecekleri en iyi şey gerek seçimler gerekse siyasal partiler vasıtasıyla elitler üzerinde yaratabilecekleri dolaylı ve sınırlı etkidir.

Elitler, ortak çıkarlarının korunması ve mevcut statükonun devamını sağlamak için belli başlı ilkeler ve politikalar üzerinde mutabıktırlar. Ancak bu durum elitler arasında hiç bir anlaşmazlık veya güç mücadelesi olmadığını göstermez. Mevcut sosyo- ekonomik sistemi sarsmayacak tâlî konular üzerinde anlaşmazlıklar ve küçük çaplı çatışmalar yaşanabilir (Dye, 2008: 24-25). Anderson (1984) elitist modelin çoğulcu Batı demokrasilerinden ziyade çoğunlukçu siyasî geleneğe sahip gelişmekte olan ülkelerdeki veya sosyalist gelenekten gelen ülkelerdeki kamu politikası yapım sürecini açıklamakta daha etkili olduğunu savunmaktadır (s. 17).

Anderson’un (1984) ortaya koyduğu, politika yapım sürecinin açıklanmasında elitist modelin çoğunlukçu siyasî geleneğe sahip ülkelerde daha etkili olabileceği tezinin bir diğer versiyonu, Grindle ve Thomas’ın (1989; 1991a) gelişmekte olan ülke kategorisindeki onbir farklı ülkede yapmış olduğu oniki reform alanının incelenmesiyle ortaya konulmuştur. Grindle ve Thomas (1991a), gelişmekte olan ülkelerin politika yapım süreçlerinde yaşanan politika değişiklikleri ve kurumsal değişimlerin nasıl, neden ve ne zaman gerçekleştiğini açıklarken, siyasal karar alma gücünü elinde bulunduran elitlerin rolleri üzerine vurgu yapmışlardır (s. 2). Bu modelde, reform politikalarının ortaya çıkışı, iki farklı değişkenler kümesinin sistematik şekilde birleştirilerek değerlendirilmesiyle açıklanmaya çalışılmıştır. Birinci değişkenler kümesi, siyasal elitlerden oluşurken değerlendirme çerçevesine elitlerin sahip olduğu değerler,

tecrübeler, algılar, dürtüler, beceriler ve imkânlar dadâhil edilmektedir. İkinci değişkenler kümesi ise, siyasal sistemin içeriğine ilişkin faktörlerden oluşurken bu faktörler kapsamına; tarihî, kültürel ve anayasal durumun yarattığı şartlar, ittifaklar ve çatışma alanları, siyasal destek ve muhalefetin derecesi, ortaya çıkan tehditler ve fırsatlar girmektedir. Gelişmekte olan ülkeler söz konusu olduğunda bu kombinasyonda; siyasal elitlerin rolleri siyasal sistemin içeriğinden daha belirleyici olmaktadır. Gelişmekte olan ülkelerdeki bilgi kaynaklarının kısıtlı olması, ihtiyaçların fazlalığı yanında kaynak yetersizliği, sorumlulukların kapsamlı ve geniş olması gibi faktörlergelişmekte olan ülkelerdeki elitlerin pozisyonunu farklılaştırmakta ve daha ön plana çıkarmaktadır. Grindle ve Thomas’a (1991a) göre, gelişmekte olan ülkelerdeki bilgi kaynakları, çoğu zaman yetersiz ve üzerine politika inşâ edecek kesinlikten uzaktır, diğer deyişle, güvenilmezdir. Bunun sonucunda, siyasal elitler karar alma sürecinde güvenilir bilgi kaynaklarından ziyade sezgilerine ve tecrübelerine dayanarak karar almak durumunda kalırlar. İlaveten, az gelişmişlik --kırsal nüfusun fazlalığı, iletişim kanallarının zayıflığı, düşük okuma yazma oranı-- sorununun yarattığı koşullar, gelişmekte olan ülkelerdeki karar alma sürecine siyasal katılımı daralttığı gibi elitlerin gücünü pekiştirici etki yaratmaktadır. Çoğu gelişmekte olan ülkenin geçmişinden kaynaklanan sömürge tecrübesi, siyaset alanı ve karar alma sürecindeki merkeziyetçilik ve vesâyetçiliği artırıcı etki yaratmaktadır. Gelişmekte olan ülkelerdeki bu koşulların yarattığı sonuç, siyasal elitlerin karar alma sürecinde gelişmiş ülkelere göre kıyasla çok daha güçlü olması şeklinde ortaya çıkmıştır. Karar alma sürecinin en etkili aktörü olan siyasal elitlerin algıları, reform girişimlerinin içeriğini belirlediği gibizamanlamasına ve sıralamasına da etki etmektedir (s. 49-50).

Grindle ve Thomas (1991a), elitlerin karar alma sürecindeki başatlığını vurguladıktan sonra aynı etkinlik derecesine sahip olmasa da tarihî, siyasî ve kurumsal içeriği oluşturan koşulların da politikanın ortaya çıkış sürecine etki ettiğini kabul etmişlerdir. Onlara göre, bu koşulların politika girişimi üzerinde yarattığı etkinin arka planında yatan ana unsur; elitlerin algılarını, opsiyonlarını ve aksiyonlarını şekillendirme gücüdür. Grindle ve Thomas’a göre, kamu politikası reformunu harekete geçiren unsurları anlayabilmek için; tarihî, siyasî ve kurumsal içeriğin yarattığı

koşulların yanı sıra bu koşullar çerçevesinde şekillenen elitlerin değerleri, tecrübeleri ve algılarının beraberce sistematik analize dâhil edilmesi gerekir (s. 5-7).

Grindle ve Thomas (1991a), karar verme sürecinde elitlerin sadece dışsal etkenlerden etkilenmediğini aynı zamanda kendilerine münhasır değerlendirme alanı içerisinde kararlarını gözden geçirdiklerini savunmuşlardır. Münhasır değerlendirme alanı, karar verici elitlerin politikaya ilişkin verileri ve kaynakları değerlendirme kapasitelerine göre dar veya geniş kapsamlı olabilmektedir. Karar alma sürecinde elitlerin önemine binâen elitlerin daha iyi anlaşılması ve analiz edilmesi hayatî önemdedir. Elitlerin anlaşılması ve analiz edilmesi içinse; elitlerin sahip olduğu algılar ve bu algıları şekillendiren kişisel vasıfları ve gayeleri, ideolojik eğilimleri, profesyonel uzmanlık alanları ve eğitimleri, aynı türden politikalar karşısındaki geçmiş tecrübeleri, makam-mevki ve güç kaynakları, siyasî ve kurumsal bağlılık ve sadakatleri gibi faktörlerin tespit edilmesi gereklidir (s. 33-37). Grindle ve Thomas’ın elde ettiği bulgular çerçevesinde gelişmekte olan ülkelerde gelişmiş ülkelerin aksine karar verici siyasal elitlerin belirli özerkliği söz konusudur. Elitlere münhasır değerlendirme alanının ortaya çıkmasının arka planında ise;gelişmiş bir ekonomik yapının olmaması, siyasal kutuplaşmadan dolayı siyasal işbirliklerinin kurulamaması, güçlü muhalefetin olmaması ile çıkar grupları ve sivil toplumun güçsüzlüğü yatmaktadır denilebilir.