Politika Formülasyonu

Hükümet kanadı bir toplumsal problemin varlığına ve bunun için bir şeyler yapılması gerekliliğine ikna olduktan sonra sorunla ilgili harekete geçme ihtiyacı doğmaktadır. Diğer bir deyişle bir problem mevcut politik sistem tarafından kabul edilip siyasî gündeme dâhil olduysa akla gelen ikinci soru “şimdi ne yapılacak?” sorusudur. Sorunun cevabı, politika yapım sürecinin bir diğer aşaması olan “politika

formülasyonuna” işaret etmektedir. Politika formülasyonu; siyasal gündeme dâhil olan

toplumsal bir problemin çözümü için belirlenecek yöntemler, araçlarla birlikte benimsenecek tavır ve duruşa ilişkin politika alternatiflerinin geliştirilmesi sürecidir (Kraft ve Furlong, 2013: 85, Howlett ve Ramesh, 1995: 122; Jann ve Wegrich, 2007:48; Peters, 2012: 59; Anderson, 1984: 53; Dye, 2005:42). Politika alternatiflerinin geliştirilmesi, toplumsal problemlere ilişkin hükümetin sorunun varlığını ve çözümünü işaret ettikten sonra başlayan aşama olarak da değerlendirilebilir (Howlett ve Ramesh, 1995: 122). Aynı zamanda, politika alternatiflerinin geliştirilmesi aşamasında Kingdon’un (1995) politika akış sürecinde ifade ettiği herhangi bir toplumsal sorunun kamuoyunun dikkatini çekip çekmediğine bağlı olmaksızın çeşitli politika alternatifleri devamlı bir şekilde üretilmekte ve mevcut düzen içinde doğan politika kabul standartlarına göre elemeye tâbi tutulmaktadır. Söz konusu alternatiflerin ekonomik maliyeti, toplumsal ve siyasî açıdan kabul edilebilirlik derecesi ve sorun çözmedeki etkinliği politika kabul standartlarının arasında sayılabilir (Kraft ve Furlong,2013: 85). Formülasyon aşamasında kamu politikası analizi çalışmalarının sayısı arttığı gibi önemi de o derece artmaktadır. Bu süreçte etkin rol oynamaya çalışan resmî veya gayriresmî politik aktörler öncelikle kendi görüşleri ve çıkarlarını savunacak yeni bilgiler ve düşüncelerin arayışı içindedirler. Alternatif politika seçeneklerine ilişkin bilgi ve düşüncelerin üretildiği bu alan teknik olduğu kadar politik çerçeve içinde de cereyan etmektedir (Birkland, 2006: 157). Teknik alan içinde yer almaktadır çünkü dikkatsiz ve özensiz bir şekilde --yetersiz veri ve bilgiyle formüle edilmesi, müphem tahminler içermesi, kabul edilemez öneriler sunulması-- ortaya konan politika alternatifleri herhangi bir siyasal faaliyet içinde yer almadan direkt elenmektedir (Kraft ve Furlong,2013: 85). Politika formülasyonu aşamasının temel özelliği, mevcut imkânlar dâhilinde toplumsal bir ihtiyacın karşılanması için sivil veya resmî/politik aktörlerin

algılarının şekillendirdiği çözüm önerilerini kapsamasıdır (Jones, 1984: 77). Bu çözüm önerileri ister rasyonel bir yaklaşımla isterse algıların yönlendirmesiyle ortaya çıkmış olsun politika yapıcıları tarafından elemeye tâbi tutulacaktır. Bu kapsamda, formülasyon aşamasının temeli veya özü, eleme mekanizmasının nasıl çalıştığını anlamakla yakından ilgilidir denilebilir.

İlk dönem kamu politikası analizi çalışmalarının görüldüğü 1960’ların sonu ve1970’lerde birçok Batı ülkesinde uzun dönemli planlama yaklaşımının kamu politikası formülasyonu çalışmalarında ön plana çıktığı görülmektedir. Uzun dönem planlama yapılmasını öngörenrasyonel yaklaşımda; politika amaçları, mevcut bütçe planlaması içerisindeki politik çıktılar ve hedefleri, maliyet-fayda analiz uygulamaları bilimsel araştırmalar yoluyla kesin bir şekilde ortaya konmakta ve başta belirlenen hedeflere ulaşabilmek için politik karar alıcılara politika önerileri yapılmaktadır (Jann ve Wegrich, 2007: 48). Bu süreçte ön plana çıkan politika analistleri, çeşitli bilimsel ve analitik teknikler uygulayarak kendi politika alternatiflerinin diğerlerinden daha üstün olduğunu ortaya koymaya çalışmaktadırlar. Ancak rasyonel metot, uygulanacak politikanın yaratabileceği sosyal riskler ve yararları veya politikanın ortaya çıkaracağı olası etkileri ölçmede yetersiz kalabilmektedir. Aynı şekilde toplumsal alışkanlıklar, gelenek ve görenekler, hükümetin ve diğer resmî kurumların benimsediği usul ve teamüller, edinilen tecrübeler gibi faktörler politika alternatiflerinin belirlenmesinde/seçiminde rasyonel metodun başarı şansını azaltan faktörler arasında sayılabilir. Hattâ bazı zamanlarda rasyonel olmayan faktörler seti gayet rasyonel hale dönüşebilir. Özellikle mevcut bir politika için uygulanmış olan metot, yeni politika önerileri için de iyi bir zemin oluşturabilir. Bu aşamada önceden test edilmiş ve güven duyulan bir analiz metodu yeni uygulanacak, güvenirliği test edilmemiş --teknik olarak daha iyi olsa dahi--analiz metoduna tercih edilecektir. Dolayısıyla politika formülasyon süreci yenilikçi metotların uygulama alanı olmaktan çok sezgi ve tecrübe ile şekillenen güvenilirliği denenmiş eski teknik ve metotların uygulandığı bir alan olarak karşımıza çıkmaktadır (Peters, 2012: 59). Bu veriler dâhilinde Jones (1984) politika formülasyon sürecinin genel özelliklerini şöyle özetlemiştir:

 Politika formülasyonu tek bir aktörün hâkimiyet kurduğu bir alan değildir. Dolayısıyla birden fazla aktörün –resmî/gayriresmî gruplar ve kurumlar--

birbiriyle rekabet eden veya birbirini destekleyen politika önerileri söz konusu olabilir.

 Politika formülasyon aşaması, problemin açık tanımı yapılmadan ve toplumsal kabulü olmadan da ilerleyebilir. Ayrıca problemin tarafı olan veya bizzat problemden muzdarip olan grupla hiç bir iletişimi olmayan politika analistlerinin politika önerilerinde bulunabildiği teknik bir süreç şeklinde de ilerleyebilir.

 Politika formülasyon aşamasında ortaya çıkan öneriler, belli bir kurumun politika gündemi ile çakışmak zorunda değildir. Aksine politika formülasyonu bürokrasi kanadının sıklıkla yaptığı bir faaliyettir. Uygun zaman ve ortam oluştuğu zaman daha önceden yaratılan formülasyonlar politika önerileri olarak gündeme sokulabilir.

 Yeterli bir destek sağlanamadığı zaman formülasyon aşaması --mevcut politikalara ilişkin yeni önerilerin getirilmesi süreci-- oldukça uzun zaman alabilir.

 Bazı gruplar kendi önerilerini siyasî gündeme sokamasa dahi önerilerinde yer alan bazı hususları politika yapım sürecinin her aşamasında ısrarla öne sürmeye devam etme şansına sahiptirler.

 Bu aşama, kesinlikle suya sabuna dokunmayan sonuçlar doğuran bir süreç değildir. Birileri kazanırken birileri kaybedecektir. İstediği kadar bilimsel verilere dayansın mutlaka bazı öneriler ret edilecek vehattâsiyasî gündeme dahi gelmeyecektir. Bazıları ise karar alma aşamasına kadar siyasal gündemde kendine yer bulacak ve belki de kanunlaşarak uygulamaya sokulacaktır (s. 78). Jones’un (1984) ifade ettiği gibi politika formülasyonu, her bir vakada farklı özellikler sergileyebilir. Politika formülasyon aşaması doğası gereği oldukça karmaşık ve dağınıközellikler taşımaktadır. Bu aşama, politika önerilerinin uygulanabilir veya uygulanamaz olduğunu ortaya çıkaran bazı kısıtlamalara tâbidir. Bu kısıtlamalar sonucunda bazı önerilerin uygulanması mümkün olmadığı gibi birçok politika önerisi de elenmektedir. Eleme mekanizmasının nasıl işlediği hususunda “kamu tercihi

teorisyenleri”, hükümet kanadının seçmenlerini memnun edecek önerileri seçtiğini

iddia ederken “refah ekonomisi teorisyenleri” ise hükümet kanadının en yararlı seçeneği tercih ettiğini iddia etmişlerdir. Ancak gerçek hayatta bu tür seçimler yapabilmek için çok fazla alan ve imkân yoktur. Hattâ algılara dayalı değerlendirmeler gerçeklerin önüne geçerek bazı politika önerilerinin direkt reddedilmesine sebep olabilir (s.78). Howlett ve Ramesh’e göre (1995), hükümet için politika önerileri formüle eden politik alt-sistemlerin karşı karşıya kaldığı aslî engeller ile yöntemsel engeller söz konusudur. Aslî engeller, problemin doğasından kaynaklanan engellerdir. Örneğin yoksulluk problemine ilişkin hükümet veya politik alt-sistem kökten bir çözüm yaratmak isteyebilir. Politika önerisi olarak ta para basıp bunu fakirlere dağıtmak ortaya konabilir. Fakat para basmanın enflasyon yaratacağı ve bunun da tüm ekonomiyi batırabileceğiherkesçe bilinen bir gerçektir. Bu gerçekten hareketle asli engeller, herkesçe kabul edilen bir objektifliğe sahip olduğu kadar bunların çözümü noktasında da kimsenin elinden kesin bir çözüm gelmediği hususunda ön kabulün olduğu durumları kapsar. Anayasal kurallar, devlet ve toplumun benimsediği düzen, yerleşmiş düşünce ve inançlar, hükümet, bürokrasive yargı kurumlarının teamülleri ise yöntemsel engelleri oluşturmaktadır. Yöntemsel engeller bazı politika önerilerinin yok sayılmasına ve baskılanmasına yol açtığı gibi bazı politika önerilerini ön plana çıkarabilir (s.124-125).

Politika formülasyon süreci; bürokratların ofislerinde, çıkar gruplarının merkezlerinde, meclisin alt komisyon odalarında veya think-tank ofislerinde ilerleyen bir süreçtir. Politika önerilerinin teknik detayları çoğunlukla yöneticiler tarafından değil teknik personel tarafından formüle edilir. Bu durum, teknik personelin yöneticilerinden tamamen bağımsız karar verdiği sonucundan ziyade yöneticilerinin ne istediğini ve nasıl karar verdiğini layıkıyla bilmelerine işaret etmektedir (Dye, 2005: 42). Bir sürü aktör rol oynadığı veya rol oynama şansına sahip olduğu ve sürecin işleyişi ile ilgili belirlenmiş kesin kurallar ve teamüllerin olmadığı politika formülasyon süreci aktörler açısından oynaması zor bir oyundur. Politik arenada yer alan her bir aktör politika önerilerini dile getirerek kendi önerilerinin yasalaşması için hükümete baskı yapmaya çalışabilir. Ancak politika formülasyonunun teknik yönü düşünüldüğünde bazı politik aktörlerin hükümet üzerinde daha etkili olduğu söylenebilir. Bu süreç her ne kadar politik bir faaliyet olsa da her zaman siyasal partilerin ön planda olduğubir alan değildir.

Partilerin seçim mitinglerinde toplumsal problemlerin dile getirilmesi ve çözümü noktasında hamasi konuşmalar yapılsa da iş sorunların çözümü için kanun yapma hususuna gelince uzmanlık bilgisi daha ön plana çıkmaktadır. Dolayısıyla bir politikanın başarı veya başarısızlığında siyasal kabul edilebilirlik kadar teknik altyapının sağlamlığı da önemli rol oynamaktadır (Peters, 2012: 59-60). Politika formülasyon sürecinde rol alan en önemli aktör, kamu bürokrasisidir. Bürokrasi kanadı, siyasetçilerin hamasi söylem ve vaatlerini gerçek dünyanın koşullarına göre tercüme eden --yani politika önerilerini tüm teknik detaylarıyla hazırlayan--politik aktörlerdir. Bir program veya politika önerisinin bizzat Başbakan veya bakanlar tarafından dile getirildiği görülse bile mutlaka politika önerisinin arkasında hükümete oldukça yakın olan ve güvenilen bürokrasi kanadının etkisi söz konusudur. Bürokrasi kanadı, mevcut rutinin, formalitelerin ve yöntemlerin üstadıdır. Bu durum bürokrasilerin hem en güçlü yanını hem de en zayıf yönünü oluşturmaktadır. İstenen hedefe ulaşmak için programların nasıl geliştirileceği ve yöntemlerin nasıl uygulanacağını çok iyi bilirler. Mevcut yöntemler üzerinde uzmanlaşmak aynı zamanda problemlerin çözümü noktasında ortaya konulacak vizyonun oldukça sığ kalmasına neden olabilir ve yenilikçi bir adımın veya reformun hayata geçirilmesini engelleyebilir. Bürokrasinin bu tutucu özelliği büyük oranda kendini savunma refleksinden kaynaklanmaktadır. Aynı durum bürokrasinin yöneticisi konumundaki siyasîler için de geçerlidir. Mevcut bir politikanın küçük değişikliklerle ele alınmasını içeren artırımcı bir politika alternatifi yeni bir politikanın ortaya çıkaracağı başarısızlık riskini en aza indirger. Aynı zamanda radikal bir politika değişikliğinden ziyade önerilen küçük değişiklikler söz konusu politika konusunda uzmanlaşan bürokratik kurumun öneminin devam etmesini sağlar. Bu da daha fazla personel, daha fazla bütçe ve saygınlığı beraberinde getirir (Peters, 2012: 60- 61).

Politika formülasyonu sürecinde rol oynayan bir diğer önemli aktör think-tank kuruluşları veya diğer bir deyişle gölge kabinelerdir. Bu kuruluşlar uzman analizciler ve politika formülasyonu yapan profesyonellerden oluşur. Düşünce kuruluşları (think tanks) çoğunlukla belirli araştırmaları yapması için hükümetle bir sözleşme dâhilinde işveren-müşteri ilişkisinde faaliyet gösteren kurumlardır. Bu kapsamda bürokrasisinin acentesi olarak ta görülebilir (Peters, 2012: 61). Think-tank kuruluşlarının politika

yapım sürecinde oynadığı bir diğer önemli rol ise farklı aktörleri bir araya getirip aralarında bir iletişim kanalı yaratabilmesidir. Ulusal problemlerin çözümü için düzenledikleri sempozyum, forum ve diğer etkinlikler dâhilindemeslek örgüt liderlerini, sendika liderlerini, işadamları örgüt liderlerini, etkin vakıf ve dernek liderlerini, medya temsilcilerini, önde gelen bilim ve düşünce adamlarını, hükümetin etkin üyelerini bir araya getirerek sinerji yaratırlar. Buradaki ana amaç uygulanabilir ve açıkça formüle edilmiş politika önerilerinin yaratılması ve kanunlaştırma sürecindeki hükümetin karar alma sürecine sağlam bir zemin oluşturabilmedir (Dye, 2005: 42). Bürokratların ortaya koyduğu politika önerilerine göre think-tank kuruluşlarının önerilerinin daha yaratıcı ve yenilikçi olmaları beklenebilir. Ancak bu durum her zaman böyle cereyan etmeyebilir. Öncelikle düşünce kuruluşlarının belli politik duruşları olabilir. Bazıları çok daha muhafazakâr bir duruşa sahip olup mevcut politikalarda çok fazla değişime karşı iken bazıları çok daha radikal bir duruş sergileyebilirler. Bu noktada düşünce kuruluşuna politika formülasyonu görevini veren hükümet kanadı düşünce kuruluşunun benimsediği konuma göre bir seçim yapabilir. Bir başka deyişle, istediği politika önerisini ortaya koyabilecek konumdaki düşünce kuruluşu seçilebilir. Bu kuruluşların hazırladıkları raporların ve önerilerin politika yapım sürecinde önemi büyüktür. Ortaya çıkan önerilerin uzmanlar tarafından dile getirilmesiyle bir ağırlığı söz konusu olduğu gibi bu çalışma için para ödendiği için uygulanması gerekliliği hissi de ortaya çıkabilmektedir (Peters, 2012: 61).Düşünce kuruluşlarının önerileri her ne kadar uzman görüşleri olarakgüvenilir olarak kabul edilse de bazı eksiklikleri de içinde barındırabilir. Hükümetle müşteri-işveren ilişkisi içinde bulunan düşünce kuruluşları objektif bir yaklaşımdan ziyade işverenin hoşuna gidecek politika önerilerini dile getirebilir. Profesyonel manada kâr amacı güden düşünce kuruluşları yanında üniversitelerde hükümet için think-tank kuruluşları gibi faaliyet gösterebilir. Kamu politikası analizine artan ilginin sonucu olarak birçok üniversitede kamu politikası analiz kürsüleri kurulmuştur. Bu kürsülerde geleceğin bürokratları ve siyasetçileri eğitildiği gibi aynı zamanda eski bürokrat ve politikacılarla birlikte akademisyenler çok daha objektif ve yenilikçi politika önerileri ortaya koyabilirler (Peters, 2012: 63). Aynı zamanda milletvekilleri de politika formülasyon sürecinde rol oynayabilirler. Meclis içindeki araştırma ve iletişim sonucunda, bürokrasi kanadındaki bağlantılarından edinilen

bilgiler doğrultusunda, çeşitli çıkar gruplarının temsilcileriyle yapılan görüşmelerden sonucunda kendisinin de işine yarayacağı politika önerilerini bir şekilde siyasî gündeme sokmaya çalışabilirler (Anderson, 1984: 55). Bazen de seçim bölgesinin özel problemlerini dile getirmek ve çözüm önerilerini siyasî gündeme sokmak için bu süreçte aktif rol oynayabilirler.

Meslek örgütleri, işadamları örgütleri, işçi sendikaları, dernekler ve vakıflar şeklinde tezahür eden çıkar grupları da politika formülasyon sürecinin önemli aktörleri arasında sayılabilir. Kendilerini ilgilendiren bir problemin tüm toplumu ilgilendiren bir problem olarak tanımlanmasını sağlamak ve problemin çözümü için hükümetin gündemine sokmak kadar söz konusu problemin olası çözüm yollarını belirleyerek kanun haline getirilmesini sağlamak bir çıkar grubunun başarılı sayılmasının kriterlerini oluşturur. Tabi ki önerilen çözüm yollarının üyelerin çıkarlarını koruyacak ve artıracak mahiyette olması beklenir. Siyasal sistemde önemli rol oynayan çıkar gruplarının çıkarlarıyla hükümet ve bürokrasi kanadının statükoyu koruma içgüdüleri arasında doğru orantı söz konusudur. Baskın ve etkin çıkar gruplarının politika önerileri radikal ve yenilikçi olmaktan ziyade mevcut yapıyı korumak kaydıyla küçük değişikliklerin öngörüldüğü artırımcı niteliktedir (Peters, 2012: 63). Söz konusuçıkar grupları kendi politika önerilerinin kabul edilmesi için hükümeti ve bürokrasiyi etkilemeye çalışırlar. Hükümet üzerinde etki yaratmak için kullanılan yollar şunlardır:

 Meclis alt komisyon toplantılarına katılarak hükümet üyeleri ve diğer meclis üyeleriyle direkt bağlantı kurabilirler. Toplantılarda kendi araştırma sonuçlarını sunabilirler ve kanun yazımında teknik bilgi ve yardım sunabilirler.

 Seçim dönemlerinde partilere yardım ve bağış yapabilirler.

 Politikalarda değişiklik yaratmak için dava açarak hukuk sistemi yoluyla hükümete etki etmeye çalışabilirler. Üyelerinin haklarını korumak için belli bir politikanın iptali veya değişimi için toplu dava açabilirler.

 Düzenlenen gezilerde, eğlence veya dinlence yerlerinde veya geyik muhabbeti dâhilinde hükümet veya bürokrasi kanadındaki bazı etkin kişilerle birebir ilişkiler kurabilirler. Ayrıca hükümet veya bürokrasi kanadındaki kişileri kendi şirketlerine transfer ederek bu kişilerin bağlantılarından yararlanabilirler.

 Hükümeti ve meclisi etkileyebilmek için halk desteği sağlanmaya çalışılır (Dye, 2005: 44).

Yukarıda belirtilen yöntemlerle hükümet ve bürokrasi kanadıyla sıkı işbirliğinde olan ortak çıkarlar dâhilinde mevcut statükonun devamından yana olan çıkar gruplarının aksine bu ittifakı kırarak yeni bir düzen isteyen çıkar grupları da politika formülasyon sürecinde etkin rol oynayabilir. Mevcut durumda kendi çıkarlarını artıramayan bu grupların önündeki tek çıkar yol mevcut düzenin değişmesi için politik reformun gündeme gelmesi ve uygulanmasıdır. Bunun için problem çözümünde daha radikal, yenilikçi politika önerileri ortaya koyarlar (Peters, 2012: 63). Kendi politika önerilerinin siyasal gündemde yer alması için kamuoyunu harekete geçirerek hükümet kanadında ciddi bir baskı oluşturabilmeleri gerekmektedir ki, bu çok kolay bir iş değildir. Bazen toplum üzerinde şok etkisi yaratan olaylar radikal değişiklikler için önemli bir fırsat yaratabilir. Kingdon’un (1995) çoklu akış modelinde belirttiği gibi olayların akışı politika akışı ile çakıştığı zamanda açılan fırsat penceresi bu grupların hazırda beklettikleri politika önerilerinin hayata geçmesini sağlayabilir.