Erken Cumhuriyet döneminde12, yerel yönetimlerin altyapı yatırımlarını ticarî bankacılık ağını kullanarak yapmaları düşünülmüştür. Fakat ticarî bankaların kaynak yapılarındaki zayıflık, ülke içi sermaye birikiminin yetersizliği ve 1929 Dünya Ekonomik Buhranı gibi gelişmeler nedeniyle kredi sistemi işlememiş ve bunun üzerine Devlet ülkenin hızlı şekilde imarı için kamu kaynaklarını yerel yönetimlerin altyapı yatırımlarına aktaracak bir bankanın kurulmasına karar vermiştir (İşleyen, 2001: 44). Yeterli gelir ve kaynaklardan mahrum belediyelere uygun koşullarda kredi sağlayarak şehirlerin hızlı şekilde imar edilebilmesi amacıyla 11 Haziran 1933 tarihinde 15 milyon TL sermaye ile “Belediyeler Bankası” adıyla bir banka kurulmuştur. Kanunda Belediyeler Bankası’nın kuruluş amacı şu şekilde dile getirilmekteydi:
“Belediyelere, şehirlerin tanzim ve tesisi işlerinde yapacakları esaslı amme hizmetleri için muhtaç oldukları parayı ikraz etmek; kısa ve uzun vadeli avans ve cari hesaplar açmak veya bunlara tavassut ve kefalet etmek ve nizamname-i esasile müsaade edilecek banka işlerini yapmaktır”(İller Bankası, 2006: 2).
Belediyeler Bankası’nın kuruluşundan iki yıl sonra kentsel planlama ve altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesini sağlamak üzere merkezî bir örgüt olarak “Belediyeler İmar Heyeti” oluşturulmuştur. O dönemin şartlarının gereği olarak, yerel yönetimlerdeki teknik uzman personel ve sermaye eksikliğinin yaşanması belediyeler yanı sıra diğer
12 Erken Cumhuriyet Dönemi Atatürk’ün yeni rejimin temellerini attığı 1923-1938 yıllarını
kapsamaktadır. Akman’ın (2011)“Türk Tarih Tezi Bağlamında Erken Cumhuriyet Dönemi Resmî Tarih Yazımının İdeolojik ve Politik Karakteri” başlıklı makalesinde, Sevinç’in (2009) “Erken Cumhuriyet Dönemi (1923-1938) Türk Romanında Siyasî, Ahlakî Bir Sorunsal Olarak Yozlaşma” başlıklı makalesinde, Aslanoğlu’nun (2010) “Erken Cumhuriyet Dönemi Mimarlığı (1923-1938)” başlıklı kitabında olduğu gibi birçok çalışmada Erken Cumhuriyet Dönemi 1923-1938 yılları olarak kabul edilmiştir.
yerel yönetim yapıları olan köyler ve il özel idarelerini gerek teknik yardım anlamında gerekse kaynak anlamında destekleyecek merkezî bir kurumun varlığını gerekli kılmaktaydı. Böylece “Belediyeler Bankası” ve “Belediyeler İmar Heyeti” birleştirilerek melez bir kurum olan İller Bankası, 23 Haziran 1945 tarihinde 4759 sayılı Kanunla kurulmuştur. Önceleri, sadece belediyelere hizmet götürmek üzere kurulan Bankanın hizmet alanları genişletilerek belediyeler yanısıra il özel idareleri ve köyler de ilgi ve sorumluluk alanına dâhil edilir (Meriç ve Sakal, 2005: 288).İller Bankasının kuruluş amacı “Belediyeler Bankasından” farklıdır. “Belediyeler Bankası” belediyelere altyapı ve şehirleşme faaliyetlerinde sadece finansman desteği sağlama amacıyla kurulmuşken İller Bankası köyler ve il özel idarelerini de kapsayan tüm yerel yönetim birimlerine kredi verme yanısıra imar işleriyle uğraşmak amacıyla kurularak yatırımcılık yapısıyla donatılmıştır (Güler, 1997: 43).
4759 sayılı İller Bankası Kuruluş Kanununun 7. maddesinde İller Bankasının görev ve yetkileri şu şekildedir:
Belediyeler, il özel idareleri ve köylerin mahallînitelikteki kamu hizmetleriyle alâkalı tesisler ve yapılar yapmalarına yardımcı olmak; şehir, kasaba ve köylerin kuruluş ve imarı için plan ve programlarını desteklemek amacıyla kredi vermek.
Yerel yönetimlerin ve diğer kamu kurumlarının talepleri üzerine harita, plan, proje, keşif ve etüdleri yapmak ve yaptırmak; yerel yönetim birimlerinin kendi imkânlarıyla yapamayacakları tesisleri Bankanın yatırım programları dâhilinde yapmak ve yaptırmak; yerel yönetimlerin taleplerine bakılmaksızın yatırım programında yer alan hibe veya fon yardımlarının katkısıyla gerçekleştirilecek projeleri Banka eliyle yapmak ve yaptırmak.
Kanunen denetimi Bayındırlık ve İskan Bakanlığına (BİB) verilenler hâricindeBankadan alınan krediler ile yapılan işleri veya başka yollardan finanse edilen kamu yatırımlarınıteknik yönden kontrol etmek ve denetlemek.
Yerel yönetimlerin ve diğer kurumların sigorta ettirmek istedikleri menkul veya gayrimenkulleri sigorta etmek.
Kuruluş kanunu, iç tüzük ve Bankalar Kanunu hükümlerine göre mevduat bankacılığı dışında kalan tüm bankacılık işlemlerini yapmak; kendi kaynaklarından yerel yönetim kurumlarına kısa ve uzun vadeli krediler vermek; yurtdışından aracı statüsünde kredi temin etmek; yurtiçinden ve yurtdışından alınan kredilere garantör olmak; para ve sermaye piyasalarına tahvil ihraç etmek veya yerel yönetimlerin tahvil ihraçlarına aracılık etmek (İller Bankası, 2006: 3).
Bu faaliyetleri yanısıra Banka, Kuruluş Kanununa göre, yıllık elde ettiği net kârın %55’lik kısmını köylerin kalkınmalarına yardımcı olmak üzere köylere ilişkin yapılan projelere aktarmak zorunda olduğu gibi bizzat bu projelerin yapımında faal rol almak zorundadır (İller Bankası, 2006: 3).Kısaca özetlenecek olursa, Kuruluş Kanununa göre, İller Bankasının görevlerini beş ana grupta toplamak mümkündür. Bunlar:
Yerel yönetimlere kentsel planlama ve altyapı yatırımları için kredi sağlamak.
Yerel yönetimlerin kentsel planlama ve altyapı yatırımlarını yapmak veya yaptırmak.
Yerel yönetimlere bu iş için gerekli araç ve malzemeleri tedarik etmek.
Yerel yönetimlerin taşınır ve taşınmazlarını sigorta ettirmek.
Tüzüğünde izin verilen tüm bankacılık işlemlerini yapmak
İller Bankasının 4759 sayılı Kanundaki görevlerine ve faaliyetlerine bakıldığında, İller Bankasının yerel yönetimler için malî ve teknik bir aracı kurum gibi çalıştığı söylenebilir. Malî aracı olarak: 1) Yerel yönetimler ile yurtiçi ve yurtdışı malî kuruluşlar arasında; 2) Yerel yönetimler ile merkezî yönetim arasındaki fon akışlarını düzenlemiş ve yürütmüştür. Teknik aracı olarak ise; özellikle belediyelerle inşaat-sanayi sektörü arasındaki ilişkileri yönlendirmiş ve yürütmüştür.
4759 sayılı Kanuna göre Bankanın ortakları, sermayesine katılan mahallî idare kuruluşlarıdır. Diğer bir ifadeyle, belediyeler, il özel idareleri ve köyler İller Bankasının ortaklarıdır. Bankanın sermaye kaynakları şu kalemlerden oluşmaktaydı:
Belediyeler ve il özel idarelerinin yıllık gelirleri ile bu belediyelere genelbütçeden aktarılan kaynağın %5’i,
Yerel yönetimlere bağlı kurum ve birliklerin safi kazançlarının %5’i,
Bankanın yıllık kazancından köy idarelerinin kalkınması için tahsis edilerek sermayeye ilave edilen %30’luk pay,
Özel kanunlarla Banka sermayesine eklenmek üzere sağlanacak para ve ayni yardımlar,
Bütçeden veya herhangi bir diğer yerden temin edilecek yardım ve bağışlar (İller Bankası, 2000: 25-28).
4759 sayılı Kuruluş Kanunu çerçevesinde İller Bankasının sermayesine ve bankaya tahsis edilen kaynaklara bakıldığında, bunların hemen hemen tamamının mahallî idarelere aktarılan kamu kaynakları üzerinden yapılan kesintilerden oluştuğu (Çoker, 1997: 39)görülmektedir. Kuruluş Kanunundaki yerel idareler aleyhindeki bu durum, genel bütçe gelirlerinden İller Bankasına aktarılan kaynaklarla oluşturulan “Belediyeler Fonu” ile dengelenmeye çalışılmıştır. 1985 yılında yayımlanan Yönetmelikle genel bütçe vergi gelirleri tahsilatının %5’ine denk gelen tutarın İller Bankası hesaplarına aktarılması ile oluşturulan fon, nüfuslarına bakılmaksızın belediyelerin bankanın yıllık yatırım programında yer alan altyapı ve üstyapı tesisleri ve bunlara ait projelere geri dönüşümlü olarak tahsis edilmesi amacını taşımıştır (Şimşek, 2007: 34-35). 1985’ten itibaren yürürlükte olan “Belediyeler Fonu”, her geçen yıl azaltılarak 2002 yılında tamamen kaldırılmıştır. 2002 yılına kadar olan dönemde, yerel yönetimlerin altyapı ve üstyapı yatırımlarını gerçekleştiren İller Bankasının ana kaynağını oluşturan “Belediyeler Fonu”, İller Bankası’nın yerel yönetimlerin kalkınması ve imarında oynadığı başarılı rolü ortaya çıkaran en önemli faktör olmuştur. Belediyelere malî desteğin devamı amacıyla, bu Fonun yerine 2003 yılından itibaren tahsisi “Belediyelere Yapılacak Yardımlara Dair Uygulama Yönetmeliği” ile belirlenen bir ödenek oluşturulmuş; ancak altyapı ihtiyaçlarının karşılanmasında bu ödenek yetersiz kalmıştır (İller Bankası, 2006: 7). Bu dönemde, kentli nüfusta yaşanan hızlı artış beraberinde altyapı yatırımlarına olan ihtiyacı artırırken, bu yatırımların İller Bankasının mevcut kaynak yapısıyla finansmanıimkânsız hale gelmiştir.“Belediyeler
Fonunun” kaldırılmasının bir diğer etkisi ise, yerel yönetimlerin başka finans kaynaklarına yönelmesi ve belediyelerin özel sektör bankalarına yüksek maliyetler ile ve aşırı derecede borçlanmak zorunda kalmış olmalarıdır (İller Bankası, 2006: 7). Bu süreçte belediyeler, İller Bankası yerine daha çok özel sektör finansman şirketlerinden iç ve dış borç almaya yönelerek özellikle büyük altyapı ve şehirleşme projelerinde dış kredilere ve uluslararası sermaye gruplarına bağımlı hale gelmişlerdir (Şimşek, 2007: 36).1980’den sonra Türkiye’de kamu finansmanının üzerinde etkili olan Dünya Bankası, “Belediyeler Fonunun” kaldırılmasında önemli rol oynamıştır(Çakır, 2003: 40- 46). Belediyeler Fonu gibi merkezî bütçeden aktarılacak kaynakların eksikliğini kapatmak için 4759 sayılı Kuruluş Kanununda; İller Bankasının yurtiçinden ve yurtdışından alınan kredilere garantör olabileceği, para ve sermaye piyasalarına tahvil ihraç edebileceği ve yerel yönetimlerin tahvil ihraçlarına aracılık edebileceği (İller Bankası, 2006: 3)belirtilmiştir.
İller Bankasının malî yapısını etkileyen en önemli mevzuat düzenlemelerinden birisi, 1981 tarih 2380 sayılı “Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanundur”. 4759 sayılı İller Bankası Kanununda eksik kalan ve bankanın malî yapısını olumsuz etkileyen kredi takip sistemindeki eksiklikler 1981 yılındaki 2380 nolu Kanunla büyük ölçüde giderilmiştir. 2380 sayılı“Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanunla” birlikte ortak idarelere verilen kredilerin zamanında ödenmemesi durumunda İller Bankasına genel bütçeden yerel yönetimlere aktarılan kaynaklardan kesinti yapılması yetkisi verilmiştir (www.archive.ismmmo.org.tr/ docs/yayinlar/kitaplar/5281/162380sayilikanun.pdf).
4759 sayılı İller Bankası Kanununa göre Banka teşkilatı; Genel Kurul, Yönetim Kurulu, Denetçiler ve Genel Müdürlükten ibaret olup, yetkiler bu organlar arasında paylaştırılmıştır. Bankanın en yüksek seviyede yetkili organı Yönetim Kurulu iken yürütmeden sorumlu organı ise Genel Müdürlüktür (İller Bankası, 2006: 5).Yönetim Kurulu, bir başkan ve dört üyeden oluşmaktadır. Yönetim Kurulu üyelerinden üçü BİB tarafından, biri ise Maliye Bakanlığının önerisi üzerine Başbakan, Maliye Bakanı ile Bayındırlık ve İskan Bakanının imzalarını taşıyan ortak kararnameyle atanırlardı. Yönetim Kurulu Başkanı aynı zamanda Genel Müdür olarak da görev
yapmaktaykenBankanın birinci derecede yetkili ve sorumlu amiriydi (Şimşek, 2007: 57).4759 sayılı Kuruluş Kanununda, Genel Kurul üyelerinin belirlenmesinde İçişleri Bakanlığının belirlediği üçlü gruplandırma sistemi uygulanmaktaydı. Genel Kurul; yerel idareleri temsilen “il genel meclislerince”, “belediye meclislerince” ve “köy ihtiyar heyeti meclislerince” kendi aralarından seçecekleri 21’er kişiden oluşmaktaydı. Genel Kurulda Hükümeti temsilen; İçişleri, Maliye, Milli Eğitim, Bayındırlık, Sağlık, Tarım ve Ticaret Bakanlıklarından birer üye de yer almaktaydı (Şengül, 2010:196).
Banka teşkilatının başında olan Genel Müdürün altında dört adet Genel Müdür Yardımcısı bulunmaktaydı. Genel Müdür Yardımcılarına bağlı olan merkez teşkilatı dokuz ana birimden oluşmuştu. Söz konusu merkez hizmet birimleri, daire başkanlıkları şeklinde örgütlenmişlerdir. Bu birimlerden ana hizmet birimleri şunlardı:
Bankacılık Dairesi Başkanlığı
Harita Dairesi Başkanlığı
İmar Planlama Dairesi Başkanlığı
İçmesuyu Dairesi Başkanlığı
Kanalizasyon Dairesi Başkanlığı
Yapı İşleri Dairesi Başkanlığı
Makine ve Sondaj Dairesi Başkanlığı
Malzeme Dairesi Başkanlığı
Etüt Plan ve Yol Dairesi Başkanlığı
Ana hizmet birimleri yanısıra; “Teftiş Kurulu Başkanlığı”, “Hukuk Müşavirliği”, “Teknik Danışma Kurulunun” bulunduğu danışma ve denetim birimleri ile “Personel Eğitim Dairesi Başkanlığı”, “Muhasebe ve Malî İşler Dairesi Başkanlığı”, “Bilgi İşlem Dairesi Başkanlığı” ve “İdari İşler Dairesi Başkanlığından” oluşan yardımcı hizmet birimleri, Bankanın organizasyon şeması içinde yer almaktaydı (İller Bankası, 2006: 5).
2.2. İller Bankasının Yapısı ve İşleyişine Dair 2004 Yılına Kadar Yapılan Mevzuat