Gündeme Geliş

Politika sürecinin ilk ve en önemli aşaması gündeme geliş aşamasıdır. Toplumsal problemler gündeme gelmeden önce çeşitli faktörlertarafından şekillendirilmekte ve karmaşık süreçlerden geçtikten sonra çözüm için hükümetin önüne gelmektedir (Howlett ve Ramesh, 1995: 104). Politika yapım sürecinin başlaması toplumsal bir problemin hükümet tarafından çözüm gerektiren bir problem olarak tanınması ve kabul edilmesini gerektirmektedir. Problem, insanlarda çeşitli ihtiyaçlar doğuran veya rahatsızlık yaratan ve bunun çözümü noktasında insanları yardım arayışına iten durum veya gelişmelerdir. Problemin tanımı veya bundan rahatsızlığın ifade edilmesi bizzat bundan etkilenen insanlar tarafından yapılabileceği gibi bu insanlar adına konuşan temsilcileri vasıtasıyla da dile getirilebilir. İnsanlarda rahatsızlık yaratan bir sürü problem olabilir ama sadece kamuoyunun dikkatini çeken problemler çözüm için toplumsal hareketi tetikleyebilirler. Toplumdaki bir grubun gelir seviyesi düşük olabilir ancak bu grup bu durumu kabullenmiş ve hiç bir şey yapmıyorsa veya onlar adına birileri çıkıp konuşmuyorsa burada herhangi bir problemden söz edilemez. Probleme ilişkin bir diğer nokta; problemin bizzat problemden etkilenenlerden ve yardım arayanlardan ziyade başkaları tarafından tanımlanabilmesidir. Fakirlik problemi örneğinde olduğu gibi problemin tanımlanması bizzat bu problemden muzdarip olan kitleler tarafından değil çoğunlukla hükümet yetkilileri tarafından yapılmaktadır. Probleme ilişkin bir diğer husus ta şudur; problemin tanımlanması siyasal bir süreç içinde cereyan ettiği gibi bu sürecin sonuçları aynı zamanda problemin çözüm yollarının belirlenmesinde önemli rol oynamaktadır. Diğer deyişle, bu süreçte kimin problem tanımı ön plana çıkarsa onun siyasî öncelikleri ve çözüm önerileri politika yapım

sürecini şekillendirmektedir. Probleme ilişkin dördüncü husus; problemin doğası aynı kalmakla birlikte zaman içinde problemin tanımının değişebilmesidir. Örneğin 19. yüzyılda alkolizm kişisel bir problem olarak görünmekte iken, 20. yüzyılda aileyi ve tüm toplumu etkileyen sosyal bir problem olarak görülmeye başlanmıştır. Günümüzde ise alkolizm tedavi gerektiren bir hastalık olarak görünmekte ve kamu politikaları bu yönde şekillenmektedir. Sonuç olarak problemin tanımı değiştiğinde bu probleme ilişkin toplumsal tavırda da değişiklikler görülebilmektedir (Anderson, 1984: 44-45).

Her bir problem kamusal problem olarak addedilemez. Kamusal problemler, geniş bir çevrede etkili olan ve problem alanına direkt dâhil olmayanlar üzerinde de etkiler ve sonuçlar doğurabilme niteliğine sahiptirler. Vergilerin yüksekliğinden şikâyet eden bir kişi vergi oranlarının düşürülmesi için milletvekilleriyle görüşebilir ve talepte bulunabilir. Fakat bu şikâyet kesinlikle bireysel bir probleme ilişkindir. Ancak bu kişi, aynı problemden muzdarip diğer kişilerle işbirliğine gidip muhalefet hareketi yaratabilirse bireysel problem artık kamusal bir probleme dönmüş demektir. Kamuoyunun harekete geçirilmesiyle direkt bu durumdan etkilenmeyen kitlelerin bile algıları değişebilir ve kitleler harekete geçirilebilirki bu da kamusal bir problemin doğuşuna işaret eder (Anderson, 1984: 45). Hükümetin adım atması için binlerce şikâyet ve kamu problemi dile getirilmesine rağmen bunların sadece çok az kısmı hükümetin dikkatini çekmektedir. Bu noktada hükümeti adım atmaya zorlayan kamusal talepler, politika gündemini belirlemektedir denilebilir.

Hükümet tarafından herhangi bir problemin çözüm gerektirecek önemde görülmesi, problemin çözümü için hükümet tarafından acilen ciddi bir adım atılmasını gerektiren bir durum doğurur ki buna gündeme geliş diyebiliriz. Kingdon’a (1995) göre

gündeme geliş, belirli konular veya belirli problemlere ilişkin hükümetlerin veya

hükümetle yakın ilişkide bulunan kişiler veya grupların belirli bir zaman diliminde dikkatlerini toplaması ve çözüm için mesai harcamalarını ifade eder (s.3). Bu noktada politik gündemi toplumsal/siyasî taleplerden ayırt etmek gerektiği gibi problemlerin önemine göre listelendiği siyasal önceliklerden de ayırt etmek lazımdır (Anderson, 1984: 47). Probleme ilişkin çözüm alternatiflerinin belirlenmesinden önce, söz konusu problemin toplum içinde yarattığı etkinin hükümeti adım atmaya zorlayacak nitelikte olması gereklidir. Ancak bu şekilde bir problem politika yapım sürecinin parçası olarak

hükümetin gündemine girebilir (Peters, 2012: 45). Toplumsal bir problemin politik gündemde yer alabilmesi için problemin olası çözüm yolları hususunda toplumsal ihtilaf doğurması ve toplumsal müzakere hâsıl ettirmesi gereklidir (Anderson,1984: 47). Bunun yanısıra önemli sayılabilecek bir sürü problem ise hükümetin gündemine giremeyebilir. Problemin tarafları ne kadar gayret sarf ederlerse etsinler istedikleri çözüm için hükümetin adım atmasına sebep olacak etkiyi yaratamayabilirler. Buradaki kilit nokta, problemin aciliyeti ve toplumda yarattığı infial hususunda hükümetin ikna edilmesidir. Problemlerin gündeme gelmesiyle ilgili bir diğer husus ise problemin gündemde kalıp kalamayacağına dairdir. Bazı problemler yeterli kaynak ve kararlılık çerçevesinde çözüm için hükümetin aksiyonlarını cezbederken, bazı problemler ise gündeme gelmesine rağmen gündemde kalamayarak ve çözüm için herhangi bir adım atılmadan gündemden hızlıca düşebilir (Peters, 2012: 45).

Problemin resmî olarak kabulü veya tanınması, toplumsal bir problemin devletin müdahalesini gerektirecek seviyeye ulaştığına dair düşüncenin hâkim olduğu noktada gerçekleşen bir süreçtir. Kabulden sonraki atılan adım olan siyasal gündeme dâhil edilmesi ise sorunun çözümü için mesai harcanmaya başlanmasına işaret etmektedir. Bir problemin kabulü ve gündeme gelmesiyle birlikte hükümet içi veya hükümet dışında yer alan tüm aktörler problemle ilgili diğer konuları da gündeme getirerek süreci etkilemeye ve gündemi belirlemeye çalışmaktadırlar. Bunun yanısıra her bir aktör konuya ilişkin kamuoyu ilgisinin artmasını fırsat olarak görüp problemi dramatize etmeye çalışmaktadır. Böylece kamuoyu ilgisini kendi lehlerine olacak şekilde manipüle etmeye çalışarak problem tanımının kendi istedikleri yönde şekillenmesi için gayret gösterirler (Jann ve Wegrich, 2007: 45). Problem tanımını kendi istediği şekilde manipüle etmek için birbiriyle çatışan aktörlerin başvurduğu taktiksel araçlar şu şekilde sıralanabilir; çeşitli uzman görüşlerinin kamuoyuna duyurulması, problemin tartışılacağı kurumsal alanın belirlenmesi, medyanın kendi amaçları doğrultusunda kullanılması (Kingdon, 1995: 4-5).

Gündem belirleme süreci sadece bir aktörün kendi başına şekillendirebileceği ve kontrol edebileceği bir alan olmaktan uzaktır. Birbirinden farklı alanlarda ortaya çıkan toplumsal problemlerden herhangi birisinin hükümet tarafından çözüme değer bulunup seçilmesiyle birlikte gündeme geliş aşaması sonuçlanmış olur. Ancak buradaki temel

sorun hangi sorunların veya problemlerin nasıl ve neden gündeme gelirken diğerlerinin neden gündeme gelmediğidir. Bunu anlayabilmek için Cobb ve Elder’in (1972) yaptığı; “kamusal gündem veya sistemik gündem” ile “resmî gündem veya kurumsal gündem” ayrımı yol gösterici olabilir. Kamusal gündem, siyasal aktörler tarafından kamuoyunun dikkatini çekmeye layık olarak görülen ve aynı zamanda çözümün hükümetin yetki alanında olduğu toplumsal sorunlara ilişkindir (s.85). Sağlık hizmetlerinin artırılması veya suç oranlarının düşürülmesi gibi kamusal gündemde yer alan bir sürü sorun hükümetin el atması gerektiği düşüncesiyle dile getirilmesine rağmen bu taleplerden sadece bir kısmı hükümet tarafından ciddiye alınarak ele alınmaktadır. Bu noktada sorunun ciddiyeti kabul edilip sorunun çözümü için adım atılması gerekliliği hükümet tarafından benimsenirse resmî gündemden bahsedilebilir. Kısaca kamusal gündem toplumsal tartışma ve müzakere ile ilgiliyken resmî gündem sorunun fiiliyata geçirilmesidir denilebilir (Howlett ve Ramesh, 1995: 112-113).

Gündem oluşturma sürecinin belki de en önemli aşaması, problemin tanımlanmasından sonra resmî/politik gündeme yükseldiği andır. Var olan birçok sorun, kısıtlı kaynaklar göz önünde bulundurularak çeşitli süzgeçlerden geçirilerek elemeye tâbi tutulur. Kısıtlı kaynakların doğurduğu süreç olan elemenin objektif ve rasyonel bir şekilde yapılacağı ön görülse de gerçek biraz farklı şekilde cereyan edebilir. Örneğin çevre problemleriyle ilgili yapılan bazı çalışmalarda hükümetlerin belirlediği politikalar ve uygulama için aktarılan kaynakların kamuoyunda koparılan yaygara sonucumevcut problemin abartılması sonucunda şekillendiği gösterilmiştir (Von Prittwitz, 1993). Bu kapsamda gündem oluşturma sürecini etkileyen anahtar değişkenlerden biri, problemin kamuoyunda yaygara kopararak istenilen şekilde tanımlanmasını sağlamaktır. Bir diğeri ise önceden ayarlanmış bir politikanın hayata geçirilmesini sağlamak için kamuoyunu yanıltacak politik bir imajın --izlenimin-- yaratılmasıdır (Jann ve Wegrich, 2007: 46). Howlett ve Ramesh’e (1995) göre, gündeme geliş aşamasını anlayabilmek için problemlerin çözümü için hükümete iletilen toplumsal taleplerin nasıl oluştuğunu, bu taleplerin geliştiği koşulların neler olduğunu, dile getirilen taleplerin mevcut siyasî söylemin içine nasıl eklemlendiğini iyice kavramak gereklidir. Bunun için ise gerek toplumsal gerekse resmî aktörlerin maddî çıkarları yanı sıra bu aktörlerin içinde faaliyet gösterdiği kurumsal ve ideolojik yapının da anlaşılması bir gerekliliktir (s.111).

Politika yapım sürecinde problemlerin gündeme gelmesi; çıkarların, kurumların ve ideolojilerin oluşturduğu ilişkiler ağıyla da yakından alakalıdır. Söz konusu bu değişkenler nedensellik hunisi içinden akarken birbirinin içine geçer, kaynaşır ve sonuçta kamu politikası problemini yarattığı gibi gündeme geliş sürecini de şekillendirirler (Simeon, 1976: 556). Bu değişkenler, maddî unsurları kapsadığı gibi düşünsel unsurları da içine alır. Görünürde birbiriyle alakasız olan sosyo-ekonomik ve fiziksel koşullar, toplumdaki güç dağılımı, öne çıkan düşünce akımı ve ideolojiler, hükümetin kurumsal yapısı, hükümetlerin karar alma süreçleri bu değişkenlere örnek olarak verilebilir (Simeon, 1976: 555-556). Simeon (1976) nedensellik hunisi kavramı çerçevesinde maddî ve düşünsel tüm değişkenlerin bir matruşka gibi içiçe geçtiğini söylemektedir. Bu politika değişkenlerinin olduğu matruşkanın en altında karar alma faaliyetinin yapıldığı siyasal kurumlar yer almaktadır. Siyasal kurumlar, toplumda genel kabul gören ideoloji ve düşüncelerin içinde varlığını bulurken ideolojilertoplumdaki güç ilişkilerinden doğar. Toplumdaki güç ilişkileri ise toplumun bizâtihiiçinde yaşadığı maddî ve sosyal çevreden doğar (s.548). Bu yaklaşım, her ne kadar maddî çevre ve düşüncelerin birbirleriyle karşılıklı ilişkilerini açıklasa da politika yapım sürecinde yer alan aktörlerin bu değişkenleri --çevresel etkiler, düşünceler, ekonomik çıkarlar-- nasıl tanımladıkları ve kendi çıkarlarını nasıl savunmaya çalıştıkları hakkında pek bir şey söylememektedir. Hâlbuki politika yapım sürecinin bir parçası olan gündeme geliş aşamasında sorunun tarafı olan aktörler kendi pozisyonlarını haklı çıkarmak ve savunmak amacıyla çeşitli kanıtlar ortaya koymaya çalışmakta ve böylece farklı aktörler arasında müzakere, tartışma ve karşılıklı ikna çabaları sürüp gitmektedir (Howlett ve Ramesh, 1995: 112).Nedensellik hunisi yaklaşımının açıklamakta eksik kaldığı gündeme geliş aşamasındaki ilgili aktörlerin tavırlarına ilişkin Baumgartner ve Jones (1991) bir model geliştirmişlerdir. Bu modelde politika probleminin imajı --görüntüsü-- oldukça önemlidir. Çünkü, problemin ortaya çıktığı ve şekillendiği politik alt-sistemler, grup üyeliği ve siyasal faaliyetlerin şekillenmesinde önemli bir rol oynar. Baumgartner ve Jones’a (1991) göre, eğer bir problemin imajısosyal bir problemden ziyade teknik bir problem olduğuna işaret ediyorsa bu durumda konunun uzmanları önemli aktör haline gelerek gündeme geliş sürecinde başat rol oynarlar. Ancak problem ahlakî, toplumsal veya siyasîbazı özellikler sergiliyorsa birdenbire konuya dâhil olan aktör sayısında ciddi

artış meydana gelir. Sonuç olarak gündeme geliş sürecinin kilit unsuru, politika

tekellerininoluşumu ve işleyişi etrafında dönmektedir. Politika tekelleri; bir problemin

nasıl tanımlanacağı, hangi çerçevede tartışılacağı ve algılanacağı hususunda beceri kazanmış alt-sistemleri ifade etmek için kullanılmıştır (s. 1044-1047). Böylece gündeme geliş aşamasının en etkili aktörünün kim olduğu ve tavrının nasıl olduğu hususunda bir açıklama getirilmiştir.

Problemin tanımlanması ve gündeme geliş aşamasıyla ilgili olarak genel kabul gören bir görüşe göre; liberal demokrasilerde gündeme geliş süreci çoğunlukla halka açık alanda cereyan etmektedir ya da en azından medyanın haberi olmaktadır veya çıkar gruplarının dâhil olduğu açık bir süreç şeklinde ilerlemektedir. Ancak fiilî hayatta gündeme geliş süreci, politika aktörlerinin ve kamuoyunun ağırlıklarının farklı şekillendiği kalıplar içinde cereyan eder. “Dışarıdan harekete geçirme” kalıbında; toplumsal aktörler --çıkar grupları, dernekler, hükümet dışı oluşumlar--belli bir problemin hükümetin resmî gündeminde yer alması için kamuoyu desteğini arkasına alarak hükümete baskı yaparlar. “İçeriden harekete geçirme” kalıbında ise toplum içindeki etkin bazı gruplar hükümet içindeki bağlantıları vasıtasıyla herhangi bir toplumsal desteğe ihtiyaç duymadan belli bir problemi resmî gündeme sokabilirler ve aynı anda çözüm yollarını da empoze etmeye çalışırlar. “Seferberlik” kalıbında ise problemin tanımlanması ve politik gündeme girmesi tamamen resmî aktörler eliyle gerçekleşir. Bu noktada problemi tanımlayan ve resmî gündeme sokan hükümet yetkilileri kamuoyunu yönlendirerek politika yapım sürecini başlatırlar (Jann ve Wegrich, 2007: 47).

Kingdon’a (1995) göre, gündeme geliş sürecindeki kilit unsur, bizzat problemin doğasıdır (s. 20). Her bir problemin doğasının farklı olduğu göz önünde tutulduğunda kurumlar, politika aktörleri, ideolojiler ve maddî koşullar gibi değişkenlerin birbirleriyle ilişkileri önceden belirlenmiş bir kalıpta değil aksine tesadüfî şekilde oluşan kendine has bir kalıpta cereyan eder. Bu durumda gündeme geliş, toplumun geniş kesimini ilgilendiren sorunların rasyonel bir çerçevede öncelikle ele alınmasını değil aksine toplumsal algının ve dikkatin nereye kaydığı ile ilgilidir denilebilir (Jones, 2001: 145). Kingdon (1995) çoklu akış modeli çerçevesinde gündeme gelişin tesadüfî oluşumunu

kavramsallaştırmaya çalışmıştır. Kingdon (1995) çoklu akış modelinde birbiriyle ilişkili üç çeşit değişken grubundan bahsetmektedir. Birinci değişken grubu olan problem akışı, problemlerin hükümeti harekete geçirecek derecede öneme sahip olduklarına dair toplumsal algıları ve problemin çözümü için hükümetin geçmiş icraatlarını kapsamaktadır. İkinci değişken grubu olan politika akışı, uzman ve analistler tarafından problemin incelenmesi ve çözüm önerilerinin dile getirilmesini kapsamaktadır. Bu grupta, analistler çeşitli alternatifler ürettikleri gibi söz konusu alternatiflerin bir kısmını elerler. Üçüncü değişken grubu olan siyaset akışı; toplumun ulusal karakteri ve hareket tarzında yaşanan değişimleri, hükümetin düşmesi veya meclisin feshi gibi olayları ve çeşitli çıkar grupları tarafından yürütülen siyasî kampanyaları kapsamaktadır (s. 21). Kingdon’a (1995) göre, bu üç bağımsız değişken az ya da çok birbirlerinden bağımsız bir şekilde farklı yörüngelerde akıp, farklı cihetlere doğru giderken yolları belli bir zaman diliminde ve belli konularda kesişebilir yani bir fırsat penceresi açılabilir. Birbirinden ayrı alanlarda işleyen problemlerin, politikaların ve siyasetin akışı bazı kritik dönemlerde bir araya gelebilir. Diğer deyişle öyle bir gelişme olur ki, hazırda bekleyen politika alternatifleri direkt probleme ilişkilendirilebilir. Birleşen problem ve probleme ilişen politika alternatifleri ise bu politikanın taraftarı olan politik güçlerle birleşerek aynı yörüngede akmaya başlar. Böylece artık problem resmî gündeme dâhil olarak kamu politikası yapımı süreci başlamış olur (s. 21). Kingdon (1995), gündeme geliş sürecinin tamamen tesadüfî olarak gelişen olaylar dâhilinde cereyan ettiğini savunmaktadır. Bu tesadüfî gelişmeler; ilk etapta ilgisiz gibi görünen siyaset dışı hadiseler ve krizler, hükümet içinde veya dışında yer alan politik aracıların varlığı veya yokluğu, yasal yollarla ortaya çıkan bazı gelişmeler –seçimler gibi--olarak ele alınabilir. Kingdon’a (1995) göre fırsat penceresi bazen de siyaset akışında ortaya çıkan zorlayıcı problemler sonucunda açılabilir. Bu zorlayıcı problemlerle başa çıkabilmek için politik

aracılar --kendileri açısından önemli politika önerilerini veya politika problemlerini

empoze etmek için gayret sarf eden hükümet içi veya hükümet dışı politik aktörler-- konuyla ilgili yetkilileri harekete geçirme yükümlülüğü yanı sıra problemler, çözümler ve siyasal aksiyon arasında bağ kurma sorumluluğunu üzerlerine alarak (s.21) politika yapım sürecinde katalizör görevini üstlenirler.