Osmanlı Adaleti

O que os dados obtidos no presente estudo de caso mostram é que o novo modelo organizacional criado modificou profundamente a forma de atuar da SABESP, melhorando a eficiência do serviço por ela prestado.

Anteriormente às mudanças regulatórias promovidas no setor de saneamento básico a empresa já operava todas as 366 cidades na qual atua hoje. A principal diferença, porém, se dava no fato de que em grande parte delas, ao invés dos contratos de concessão que podem ser encontrados hoje, a companhia possuía apenas uma escritura pública de autorização (caso do município de Santos) ou não possuía sequer um documento formal que assegurasse a continuidade e a legalidade da prestação117. O sistema era então operado apenas com base na confiança mútua entre as partes, confiança esta que poderia ser rompida facilmente. Ademais, os poucos contratos de concessão formais existentes costumavam ter normas tão vagas que, na prática, a companhia se auto-regulava.

Logo, cabia à SABESP, com pouquíssima interferência (ao menos dos poderes concedentes), decidir questões relevantes ao interesse público como projetos, ritmos de investimento e índices de correção tarifária. Na prática, todas as decisões eram tomadas pela Diretoria da Companhia em conjunto com o Governo do Estado, embora este concedesse à companhia grande autonomia.

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Conforme explicado por SABESP (2010, p. 33), mesmo após a promulgação da lei, até o dia 31 de dezembro de 2009, 31 municípios ainda não haviam celebrado qualquer acordo formal com a SABESP. Inclusive, o próprio Município de São Paulo, responsável por 55,5% do faturamento bruto da companhia, era um destes casos.

Tal ponto fica claro, por exemplo, quando se analisa o antigo contrato de concessão celebrado entre a SABESP e o Município de São José dos Campos (“SJC”) 118. O contrato, inteiro disposto em seis páginas, concedia à companhia a operação, manutenção e conservação dos serviços de Água e Esgoto do município por prazo de trinta anos, basicamente apoiando-se nas diretrizes fixadas pelo PLANASA do governo federal. Um exemplo é a cláusula quarta, que delimitava o regime tarifário, apenas afirmando que as tarifas estariam submetidas às diretrizes do PLANASA, deveriam ser objeto de estudo (fazendo breve menção ao equilíbrio econômico-financeiro), e que deveriam ser revisadas periodicamente119. Não se delimitava sobre quais parâmetros tal estudo deveria ser realizado, os reais objetivos do contrato, a periodicidade do reajuste, como tal reajuste deveria ser calculado, quem seria responsável por homologá-lo, enfim, nenhum ponto relevante.

Igualmente rasa, a cláusula que determinava as obrigações da concessionária apenas afirmava que os serviços deveriam ser prestados visando equacionar de forma satisfatória e no menor prazo possível os problemas de saneamento do município. Ademais, afirmava que a companhia deveria garantir seu funcionamento adequado, respeitando a viabilidade econômica dos investimentos, sempre respeitadas as diretrizes do PLANASA120.       

118 _{Lei Municipal 1.779/76.}

119 _{“CLÁUSULA 4ª - As tarifas dos serviços concedidos serão as resultantes dos estudos de viabilidade} econômico-financeira, realizados em consonância com os financiamentos originários do Sistema Financeiro de Saneamento e as diretrizes tarifárias do PLANASA.

PARÁGRAFO ÚNICO - As tarifas, estabelecidas segundo o disposto nesta Cláusula, serão reajustadas periodicamente, de modo a serem mantidos seus valores reais e cobertos os investimentos, custos operacionais, manutenção e expansão dos serviços, e ser assegurado o equilíbrio econômico e financeiro da concessão, nos termos do Plano Nacional de Saneamento - PLANASA e do artigo 167 da Constituição Federal.”.

120 _{Cláusula 11 do antigo contrato de concessão: “CLÁUSULA 11 - A CONCESSIONÁRIA se obriga a:} I - Assumir, até o dia 01 de agosto de 1976 a operação, manutenção e conservação do Sistema de Água e Esgotos, continuando, até então, tais serviços a cargo do Município; II - Responsabilizar-se pela execução direta ou indireta de estudos projetos e obras, objetivando equacionar e solucionar, de forma satisfatória e no menor prazo possível, os problemas de saneamento básico no Município, obedecendo as prioridades, objetivos e normas gerais do PLANASA, fixadas para os núcleos urbanos; III - Garantir o funcionamento adequado, a continuidade dos serviços, e atender ao crescimento vegetativo dos sistemas, promovendo as ampliações necessárias, de acordo com os objetivos e normas gerais do PLANASA, respeitada a viabilidade econômica dos investimentos; IV - Dar ciência prévia ao CONCEDENTE, das obras que pretenda, executar em vias e logradouros públicos do Município, ressalvados os casos de emergência; V - Não conceder, em obediência ao disposto no Decreto-Lei Complementar Estadual nº 7, de 6 de novembro de 1969, qualquer isenção que implique na redução de sua receita.”.

Não existiam, por exemplo, quaisquer determinações referentes às metas a serem cumpridas, quem seria o responsável por fiscalizar o adimplemento do contrato ou até mesmo quais as penalidades às quais as partes estavam sujeitas em caso de descumprimento dos termos contratados.

Essa grande liberdade de operação dada a Concessionária tornou-se ainda mais ampla quando o modelo do PLANASA ruiu, deixando a companhia, até o final do ano de 2008 (quando foi firmado o novo contrato), com total liberdade para atuar conforme os parâmetros que ela, sozinha, julgasse necessários.

Tal liberdade também fica clara quando observamos o processo de reajuste de tarifas adotado pela SABESP até o presente momento. Inicialmente não existiam fórmulas objetivas para a definição do reajuste tarifário. Essa realidade mudou parcialmente em 2003 quando a companhia desenvolveu uma fórmula interna, objetiva, que divide a correção da tarifa em duas partes: A e B121. A Parte A da fórmula considera variações nos custos da companhia relacionados à energia, materiais para tratamento de água e esgoto, impostos federais, estaduais e municipais e eventuais compensações pagas pelo acesso à água122. A parte B da fórmula engloba os outros custos e despesas da companhia, considerando basicamente a diferença de variação entre o seu faturamento bruto e as mudanças nos custos calculados na parte A, sendo que parte B é ajustada para refletir a variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (“IPCA”) no período. Dessa forma, a companhia assegurava que a tarifa cobrada pelos serviços lhe daria uma margem fixa de retorno em         121

A explicação exata da fórmula é “the cost components of the Tariffs Adjustment Índex, or IRT, are

separated in two parts (“Part A” and “Part B”), where “Part A” encompasses all costs related to energy, water e sewage treatment materials; federal, state and local taxes; and financial compensation due to use of water resources. “Part B” encompasses all other costs and expenses. “Part B” relates to the difference between the gross operating revenue and the value of “Part A” for the same period. The adjustment of “Part A” is based on the price variation observed in its components during the preceding 12-month period. “Part B” is adjusted by the IPCA índex. The adjustment to the formula used by ARSESP replaced the variable Gross operating revenue for the variable cost of reference (“CR”)" conforme SABESP (2010, p. 45).

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Um ponto que merece ser destacado aqui é o de que uma das muitas vantagens que a companhia possui por ser do Estado de São Paulo é que ela não precisa remunerar o Estado para ter acesso à água proveniente de represas de propriedade do Estado.

torno de 12% (valor por ela esperado), independentemente da sua eficiência ou não na prestação dos mesmos.

Como a tabela 1 mostra, a companhia basicamente ditava os próprios preços, e como a fórmula mostra, esses preços eram ditados levando-se em conta apenas os custos da própria empresa123.

Tabela 1. Percentual de Ajuste de Tarifa

Porém, no fundo, a fórmula está promovendo a ineficiência (ou ao menos a inércia) da empresa, ao permitir que ela repasse ao consumidor final a sua eventual ineficácia. Imaginemos o caso, não tão impossível, de que a SABESP, em virtude dos mais diversos motivos124, preste um serviço com um preço x vezes superior ao prestado por um privado. Com base na fórmula proposta, a companhia reajustaria sua tarifa para refletir na tarifa esse aumento de custos. Como a demanda por serviços de água e esgoto é relativamente inelástica, o consumo se mantém estável assegurando a margem de lucro da empresa às custas do consumidor/usuário final.

123 _{Os reajustes de 2008 e de 2009 já foram feitos pós criação da ARSESP, mas como a agências}

reguladora ainda era incipiente, ela ainda era incapaz de ter um modelo de tarifa próprio. Este diferente modelo que leva em conta não os custos de fato da companhia, mas sim os de uma "empresa modelo" ainda está em discussão e deverá ser implementado em 2011. Como o modelo ainda era inexistente. para os anos de 2008 e 2009 a ARSESP simplesmente homologou os cálculos feitos pela SABESP.

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Por exemplo aqueles associados ao controle majoritário por parte de um ente público, como a obrigatoriedade em licitar para contratar materiais e serviços públicos, impossibilidade de demitir livremente funcionários, obrigatoriedade em operar municípios deficitários e etc. Para mais informações veja PINTO JÚNIOR (2010).

Esse processo ainda merece um parêntese, por mais técnica que fosse a fórmula desenvolvida, o que provavelmente fez-se buscando proteger a companhia de pressões políticas, percebe-se que essa blindagem nunca é total. Conforme mostrado pelos reajustes, possivelmente ainda existe interferência política direta na definição de preços da SABESP. Isso pois o reajuste referente ao ano de 2005, calculado em 11,12% (acima da “barreira moral” dos 10%), foi parcelado através de um aumento de 9% em 2005 e 2,03% em 2006. Uma provável explicação é a de que a população é politicamente sensível ao aumento tarifário de serviços básicos como água, de forma que nenhum governante, acionista controlador da companhia, gostaria de reajustar o preço da tarifa de água em 11% a véspera de uma eleição (como ocorreria em 2006, com o então Governador do Estado de São Paulo indicado como candidato à Presidência Nacional).