3.2. Olağanüstü Yönetim Usullerinin Nedeni Olarak Kamu Düzeni İhlali
3.2.2. Olağanüstü Hal
Toplumsal bunalımların aşılmasında sivil bir olağanüstü rejim olarak olağanüstü hal ilanı gerekebilir. Olağanüstü halde toplumsal, siyasal ya da iktisadi açıdan kamu düzenini ciddi olarak tehdit eden bir durumun ya da durumların ortaya çıkması söz konusudur.465
“Yurtta barış dünyada barış” ilkesini benimsemiş demokratik bir ülkede iç ve dış kriz tehlikesi daha fazladır. Çünkü demokrasiler, doğaları gereği kendisine karşı da olsa bütün düşüncelere saygılı bir toplum yapısı ve bu yapıdan kaynaklı çok partili bir siyasal yaşam düzenine sahiptirler.466
Etkin ve acil müdahale gerektiren durumlarda devlet otoritesini güçlendirmek ve gerekli önlemleri almak için yürütmeye istisnai yetkiler tanınması tartışması sadece demokratik ülkelerde kendini gösterir.467
Olağan düzenin tekrar sağlanması için olağanüstü hal ilanı ile yetkileri artırılan yönetim makamları “dolaşım yasaklamaları, ikamet kısıtlamaları ve belli yerlerde yerleşime mecbur kılma, güvenlik bölgeleri kurma, eğlence ve seyir salonlarını ya da toplantı yerlerini kapatma, basın yayımın denetimi, kitle iletişim
465 KABOĞLU, Özgürlükler Hukuku, s. 111.
466 Burhan KUZU, Olağanüstü Hal Kavramı ve Türk Anayasa Hukukunda Olağanüstü Hal Rejimi, Kazancı Yayınları, İstanbul, 1993, s. 13 ve 21.
467 Yürütmeye olağanüstü yetkiler verme tartışması, kamu yetkilerinin zaten yürütmede toplandığı totaliter rejimlerde söz konusu olmamaktadır. KUZU, Olağanüstü Hal Kavramı ve Türk Anayasa Hukukunda Olağanüstü Hal Rejimi, s. 2.
araçlarının gözetimi, sinema ve tiyatro gösterilerinin sansürü için özgül önlemlere ve yetkilere yasal olarak sahip olurlar.”468
Belirtmek gerekir ki hukuken meşru olan olağanüstü hal rejiminin, polis devleti, otoriter ve totaliter nitelikli modern diktatörlükler ya da askeri hükümetler ile benzerliği söz konusu değildir. Olağanüstü hal rejimi, hukuki bir rejimdir.469
Olağanüstü halde yürütmenin düzenleme alanı genişler ve idarenin takdir yetkisi artar.470 Bu durumda tehlikenin ağırlığı ile orantılı, etkili ve acil tedbir alma olanağına sahip olan idare, istisnai ama hukuki olarak genişleyen takdir yetkisini keyfi olarak kullanamaz. Olağan düzenin tekrar sağlanmasına çalışılırken özgülüklerin kısıtlanmasında takdir yetkisinin aşılıp aşılmadığını anlamak kolay değildir. Takdir yetkisi siyasal otoriteye sınırlı karar verme gücünde tanınan esneklik payını ifade eder.471
3.2.2.1. 1961 Anayasası’nda Olağanüstü Hal
1961 Anayasası’nın olağanüstü haller başlığını taşıyan 123. maddesine göre
“olağanüstü hallerde vatandaşlar için konulabilecek para, mal ve çalışma yükümleri ile bu hallerin ilânı, yürütülmesi ve kaldırılması ile ilgili usuller kanunla düzenlenir.” Bu hükümde olağanüstü hal ilanı düzenlenmiş, ancak hangi durumlarda
468 KABOĞLU, Özgürlükler Hukuku, s. 111-112.
469 KUZU, s. 41.
470 ibid, s. 54.
471 GEMALMAZ, Ulusalüstü İnsan Hakları Hukukunda ve Türk Hukukunda Olağanüstü Rejim Standartları, s. 30.
olağanüstü hal ilan edileceği açıkça belirtilmemiştir.472 Maddede öngörülen olağanüstü hallerde vatandaşlar için konulabilecek para, mal ve çalışma yükümleri;
bir hizmetin yerine getirilmesi, taşınmaz bir malın kullanılması ya da taşınır bir malın kullanılması ya da mülkiyetinin devri şeklinde bireylere yükümlülük getiren idari işlemler şeklinde olabilir. Kamu düzeninin yeniden sağlanması için mülkiyet hakkı, çalışma özgürlüğü ve angarya yasağına bu şekilde istisnalar getirilebilecektir.473
1961 Anayasası döneminde öğretide Anayasası’nın olağanüstü hal kavramını sadece doğal afetler ve ekonomik krizler olarak ele aldığına ve bu hükmün yetersiz olduğuna ilişkin görüşler mevcuttu.474 123. maddede olağanüstü halin kanunla ilan edilip düzenleneceği öngörülmesine karşın olağanüstü hal kanunu çıkarılmadığı için siyasal otorite sıkıyönetime başvurmak durumunda kalmıştır.475
Anayasa’nın sıkıyönetim konusunda daha ayrıntılı düzenlemelere giderken, askeri bir müdahaleye gerek kalmadan olağanüstü halin uygulanması ile olağan düzenin sağlanması yolunu açamaması eleştirilere uğramıştır. Kamu düzeninin bozan kitlesel hareketlerin zamanında önlenebilmesi için siyasal otoritenin gerekli tedbirleri alabilme kabiliyetinin olması, böylece olaylar can ve mal kayıplarına neden olacak derecede büyümeden ve sıkıyönetim ilanına gerek kalmadan durdurulabilmesi sağlanmalıdır.476
472 GÖREN, Anayasa Hukuku, s. 330.
473 KUZU, s. 183-184.
474 ibid, s. 178.
475 KUZU, s. 180.
476 ibid, s. 185-186.
3.2.2.2. 1982 Anayasası’nda Olağanüstü Hal
1982 Anayasası’nda olağanüstü yönetim usulleri başlığı altında düzenlenen olağanüstü hal rejimi ile ilgili hükümler 119., 120. ve 121. maddelerde yer almaktadır. Olağanüstü haller, Anayasada iki kategoride düzenlenmiştir. Birincisi
“tabii afet, tehlikeli salgın hastalıklar veya ağır ekonomik bunalım halleri’ (119.
madde), ikincisi ise “anayasa ile kurulan hür demokrasi düzenini veya temel hak ve hürriyetleri ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerine ait ciddi belirtilerin ortaya çıkması veya şiddet olayları sebebiyle kamu düzeninin ciddi şekilde bozulması halleri” (120. madde) dir.477 Anayasa’nın 120. maddesinde olağanüstü hal ilanı için kamu düzeninin ihlali bakımından “ciddi şekilde bozulma”
ölçütü getirilmiştir. Tabii afet, tehlikeli salgın hastalıklar478 veya ağır ekonomik bunalım hallerinde Cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu kendi değerlendirilmesi ile doğrudan yurdun bir veya birden fazla bölgesinde veya bütününde süresi altı ayı geçmemek üzere olağanüstü hal ilan edebilir. Anayasa’nın 120. maddesindeki hallerde ise Bakanlar Kurulu, Milli Güvenlik Kurulu479’nun görüşünü aldıktan sonra olağanüstü hal ilan edebilir. Anayasa’nın 121. Maddesine
477 Kaboğlu, bunlardan ilkini “ekonomik olağnüstü hal”, ikincisini “asayiş olağanüstü hali” olarak ifade etmektedir. KABOĞLU, Özgürlükler Hukuku, s. 114.
478 Örneğin geçtiğimiz sene ortaya çıkan ve tehlikeli bir salgın hastalık olan domuz gribine karşı ABD’de sağlık alanında olağanüstü hal ilan edilmiştir. 27.4.2009 tarihli Hürriyet’ten http://www.hurriyet.com.tr/dunya/11515668.asp (3.4.2010)
479 Anayasa’nın 118. maddesine göre Milli Güvenlik Kurulu “Devletin milli güvenlik siyasetinin tayini, tespiti ve uygulanması ile ilgili alınan tavsiye kararları ve gerekli koordinasyonun sağlanması konusundaki görüşlerini Bakanlar Kuruluna bildirir’, bunun dışında “Devletin varlığı ve bağımsızlığı, ülkenin bütünlüğü ve bölünmezliği, toplumun huzur ve güvenliğinin korunması hususunda alınmasını zorunlu gördüğü tedbirlere ait kararlar” alır. Yine 118. maddeye göre “Milli Güvenlik Kurulu;
Cumhurbaşkanının başkanlığında, Başbakan, Genelkurmay Başkanı, Başbakan yardımcıları, Adalet, Milli Savunma, İçişleri, Dışişleri Bakanları, Kara, Deniz ve Hava Kuvvetleri Komutanları ve Jandarma Genel Komutanından kurulur.”
göre olağanüstü hal Resmi Gazete’de yayımlanır ve TBMM’nin onayına sunulur. Bu durumda derhal toplanacak olan TBMM olağanüstü halin süresini değiştirme yetkisine sahiptir. Meclis, Bakanlar Kurulu’nun istemi üzerine, her defasında dört ayı geçmemek üzere süreyi uzatabilir ya da olağanüstü hali kaldırabilir. Olağanüstü hal ilanına karar verilmesi durumunda temel hak ve özgürlüklerin nasıl sınırlanacağı veya nasıl durdurulacağı, halin gerektirdiği tedbirlerin nasıl ve ne suretle alınacağı, kamu hizmeti görevlilerine ne gibi yetkiler verileceği, görevlilerin durumlarında ne gibi değişiklikler yapılacağı ve olağanüstü yönetim usullerinin Olağanüstü Hal Kanunu’nda düzenleneceği Anayasa’nın 121. maddesinde öngörülmüştür.
Olağanüstü hal süresince Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu’nun, olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda, kanun hükmünde kararnameler çıkarma yetkisi vardır.
Anayasa’nın 121. maddesinin 2. fıkrasında 119. madde uyarınca ilan edilen olağanüstü hallerde vatandaşlar için getirilecek para, mal ve çalışma yükümlülüklerinden söz edilmektedir.
1982 Anayasası’nın 91. maddesine göre olağanüstü hallerde kişi hakları ve ödevleri ile siyasi haklar ve ödevlere ilişkin kanun hükmünde kararname çıkarılabilecektir. Olağan dönemde bu hak ve özgürlüklere ilişkin kanun hükmünde kararname çıkarılması yasaklanmıştır.
2935 sayılı ve 25.10.1983 tarihli Olağanüstü Hal Kanunu’nun ikinci kısmında olağanüstü halde getirilecek yükümlülükler ve alınacak tedbirler düzenlenmiştir. 119.
madde ile uyumlu olarak 2935 sayılı Kanun’da para, mal ve çalışma yükümlülüklerinin neler olduğu öngörülmüştür. Bunun yanında alınacak tedbirler de
belirtilmiştir. Gerekli tedbirlerin alınması sonucu yerleşim özgürlüğüne, seyahat özgürlüğüne, haberleşme özgürlüğüne, mülkiyet hakkına, çalışma özgürlüğüne, basın özgürlüğüne, toplanma özgürlüğüne, dernek kurma özgürlüğüne sınırlamalar getirilebileceği düzenlenmektedir. Burada olağanüstü hal rejiminin bir sonucu olarak, normal zamanlarda temel hak ve özgürlüklere getirilecek sınırlamalardan daha ileri derecede sınırlamalar söz konusu olacaktır.480 2935 sayılı 25.10.1983 tarihli OHAL Kanunu’nun481 9., 10. ve 11. maddelerinde olağanüstü hal ilanında alınacak tedbirler ayrıntılı olarak düzenlenmiştir.