Merkezileşme-Yerelleşme Süreçleri

Hem siyasi hem de idari örgütlenmenin süreç boyutlarını anlatan merkezileşme ve yerelleşme kavramları, devlet konusu incelenirken anlaşılması gereken en temel iki hareket olarak ortaya çıkmaktadır (Çiner, 2010:22). Bu tercihe göre siyasi alanda bir ülkenin devlet şekli belli olmakta, idari anlamda ise merkezi yönetim-yerel yönetim ilişkileri ortaya çıkarak bir ülkedeki kamu yönetiminin örgütlenmesi belirlenmektedir.

2.1.2.1.1. Merkezileşme

Örgütlenme süreci çeşitlerinden ilki olan merkezileşmenin yönetsel (idari), siyasi (Nalbant, 1997:36) ve mali olarak üç boyutu bulunmaktadır. Bunlardan yönetsel boyutu hiyerarşik karar alma mekanizmasının katı bir şekilde işlemesi olurken, siyasi boyutu ise tek merkezli siyasal iktidarın (üniter devlet) bulunmasıdır (Övgün, 2016:166). Mali merkezileşme ise, gelir kaynakları ile harcamanın merkezde planlandığı merkezileşme boyutudur (Berk, 2018:33).

Yerinden yönetim birimlerinin başkente yaklaşarak, kararın, yetkinin ve personelin tek elde toplandığı (Çiner, 2010:22) merkezileşmenin ilk boyutu olan yönetsel merkezileşme, genel anlamda kararların alınması ile bu kararların uygulanması yetkisinin devletin merkezinde toplanması ve merkezin bu gücünü yetki genişliği ilkesiyle merkezin taşra teşkilatında göstermesi anlamına gelmektedir (Övgün, 2016:166). Nalbant (1997:37)’ın bir şebekeye benzettiği bu merkezileşme boyutunda merkezde başkent bulunurken, onun çevresinde ise ona hiyerarşik bağla bağlanmış taşra ve çevresel unsurlar bulunmaktadır. Merkezi yönetimin lehine olacak şekilde yerinden yönetim unsurlarının

17 çok güçlendirilmediği yönetsel merkezileşme (Çiner, 2010:19) yetki genişliği gibi yöntemlerle yumuşatılabilmektedir.

Merkezileşme sürecinin ikinci boyutunu oluşturan siyasi merkezileşme ise karar alma usulünün tek bir merkeze bağlı olması yani normatif iktidarın tekliği ilkesi anlamına gelmektedir (Nalbant, 1997:37). Merkezileşme, geleneksel devletlerin despotik iktidarının yüksek olmasına rağmen toplumun geneline özellikle de kendi görüş alanı dışındaki bölgelere bu iktidarını nüfuz ettirememesine bir çözüm olarak ortaya koyulmuştur (Ergut, 2015:26). Feodal dönemlerde görülen parçalanmış iktidar yapısının (kilise, feodal ve yerel unsurlar) kralın tek merkezli iktidarına dâhil edilmesiyle (Çiner, 2010:19) siyasal merkezileşme sağlanmış ve modern devletler tarih sahnesine çıkmıştır.

Geleneksel devletlerin sonunu getiren modern devlet, kendini temsil eden tüm kurumları etkisi altına alması gerektiğini ancak bu sayede siyasal iktidarını sağlayabileceğini düşünerek merkezileşmiştir (Poggi, 2014:31).

Bununla birlikte karar verme süreçlerinde siyasetin yönetime üstün kılınma çabalarının da siyasi merkezileşme olarak tanımlandığı görülmektedir (Övgün, 2016:166). Ancak bu tez çalışmasında siyasi merkezileşmeden kasıt tek bir siyasi merkeze sahip devlet eğilimi şeklindedir. Bu anlamda da devletler siyasi açıdan merkezi üniter devletler ve siyasi açıdan merkezi olmayan federal devletler olarak ikiye ayrılmaktadır. Bununla beraber üniter bölgesel devletlerde siyasal merkeziyetçilik bulunmakla birlikte bir takım düzenlemelerle bu ilke yumuşatılarak üniter devlet-federal devlet arasında kalan bir sistem uygulanmaktadır (Nalbant, 1997:37).

Yönetsel ve siyasal boyutların haricinde merkezileşmenin son çeşidini mali merkezileşme oluşturmakta olup, mali anlamda planlama, karar alma ve vergi/harç oranlarının belirlenmesi gibi konuların merkez tarafından gerçekleştirilmesi anlamlarına gelmektedir. Ekonomik alanda önemli etki derecesine sahip piyasayı düzenleme ve denetleme görevlerini yürüten üst kurulların 2011 yılındaki 649 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile ilişkili olduğu bakanlıkların denetimine açılması ve Merkez Bankası’nın para politikasına yapılan müdahaleler Türkiye açısından mali merkezileşme örnekleri olarak değerlendirilebilmektedir (Berk, 2018:35-36).

Yukarıda boyutlarıyla beraber bahsedilen merkezileşme, geçmişi kentlerin doğuşuna kadar götürülebilen yerelleşme olgusunun küreselleşme akımıyla beraber

18 tarihte hiç olmadığı kadar elde ettiği güçle birlikte önemli derecede aşınmaktadır. Üniter devletin ve merkeziyetçiliğin diğer bir adı olan Napolyonik yaklaşımın 1789’dan beri hâkim olduğu Fransa’da dahi 20.Yy’nin son çeyreğinden itibaren yerelleşmeden etkilenilmiş ve Fransa, merkeziyetçi karakterinden sıyrılmaya başlamıştır (Parlak, 2007:10).

2.1.2.1.2. Yerelleşme

Küreselleşme ve YKY anlayışıyla birlikte oldukça popüler hale gelen yerelleşme tabiri ile ilgili olarak alanyazında çeşitli tanımlamalar bulunmaktadır. Bu başlık altında ilk olarak tez çalışması boyunca çok sık kullanılan yerelleşme tabirinin kelime anlamı ve kapsadığı alan belirtilmiş, devamında yerelleşmenin tarihi hakkında bilgi verilmiştir.

Fransız İdare Hukuku’nda devlet içi bir hareket olarak görülen ve yukarıdan aşağıya yetkinin aktarımı (Keskin, 2008:620) olarak tanımlanan “decentralisation²”, “de”

ön ekinin yokluk anlamına gelen eski Türkçe karşılığı adem ile “centralisation”

kelimesinin karşılığı olan Arapça kökenli merkezileşme kelimesinin birleşmesiyle elde edilen “ademimerkeziyet” şeklinde dilimize çevrilmiştir (Cangir, 2011:14-15).

“Decentralisation” kelimesinin “merkeziyet yokluğu” anlamına gelen bu isabetli tercümesi günümüzde pek beğenilmemekte ve yerine “yerinden yönetim” tabiri kullanılmaktadır (Gözler, 2018a:27). Özellikle idari yerinden yönetim tanımlamasına bakıldığında yerinden yönetim tabirinin istenilen içeriksel anlamı veremediği görülmektedir. Çünkü coğrafi bir anlam taşıyan “yer” tabirinin hizmetsel anlam ve görev de yüklenen yerel kurum ve kuruluşları temsil edemeyeceğinden hareketle bu tercüme isabetli olmamaktadır (Cangir, 2011:15).

Günümüzde ademimerkeziyet/yerinden yönetim tabirleri klasik yerel yönetimlere yetki devri anlamına gelen dar anlamını (Taşçıer, 2019:74) aşarak, küreselleşme ile birlikte merkezden taşraya, taşradan yerinden yönetimlere, her kademeden bir alt kademeye ve hatta özel sektör ile sivil topluma yetki devri anlamlarına da gelmeye başlamıştır (Ayman Güler, 2005:68). Genişleyen bu anlamıyla birlikte ekonomik yerelleşmeyi (özelleştirme, serbestleştirme) de kapsamına alan ademimerkeziyet ve

2 Alanyazında çeviri yapılmadan doğrudan desentralizasyon tabiri de kullanılabilmektedir.

19 yerinden yönetim tabirleri yerine bu dönemde yerelleşme tabiri daha sık kullanılmaya başlamış, yerinden yönetim ise yerelleşmenin idari boyutundaki basamaklarından (devolüsyon) birisi olarak kalmıştır (Rondinelli, 1999:2-4).

Yerinden yönetimlerin tarihteki başlangıcı M.Ö. 4000’li yıllarda ortaya çıkan toplu yaşamın ilk hizmetlerinin görüldüğü kentlere kadar götürülebilmektedir (Görmez, 2015:3). Ortaya çıktığı ilk dönemden itibaren çeşitli görünümler altında sosyal, siyasal ve idari gibi (Akman, 2015:33) birbirinden farklı fonksiyonları yerine getiren yerinden yönetimlere verilen önem tarihsel süreç içerisinde inişli çıkışlı bir seyir izlemiştir.

Bugünkü anlamda yerinden yönetimlerin ortaya çıkışı için modern devletlerin de ortaya çıktığı 16.Yy sonrası beklenmiştir. Merkezi krallıkların iktidarını pekiştirdiği bu dönemden itibaren artık kentler merkezin hiyerarşisi altında bir yönetim birimi haline gelmişlerdir (Karakılçık, 2016:36-37). Avrupa’da yerinden yönetimlerin modern belediyeciliğe adım atmalarının başlangıcı Avrupa’nın iki ayrı yönetim geleneğinin temsilcisi Fransa’da 1789 Fransız İhtilali sonrası olurken, Birleşik Krallıkta ise sanayi devrimi sonrasında olmuştur. Devrim sonrasında Fransa’da vilayetler ve komünlerde ilk defa seçilmiş karar organları oluşturulmuş, Birleşik Krallıkta ise 1835 yılında çıkarılan Belediye Kanunu ile ilk defa belediye tüzel kişilik olarak tanımlanmıştır (Oktay, 2008:124-126).

20. Yy’ye doğru devletten ziyade sivil toplumun parçası olarak görülen ve demokratikleşmeye yardımcı kuruluşlar olarak değerlendirilen yerinden yönetimler (Görmez, 1997:30-31), 20. Yy’in ikinci çeyreğine geçildiğinde Keynesyen politikalar ve siyasetin baskıları neticesinde etkisini kaybederek merkezileşen güce tabi hale gelmiştir (Görmez, 2015:9). Kamu yönetimi örgütlenmesinde merkezin gölgesinde kalan yerinden yönetimlerin tekrar önem kazanması 1980’lerin sonuna doğru kamu yönetimi anlayışında gerçekleşen keskin bir değişimle mümkün olabilmiştir. Eryılmaz (2018:49-50)’a göre bir bu değişimin tetikleyicisi olan faktörler şu şekilde sıralanmıştır;

 Refah devleti anlayışı 1973 yılında meydana gelen petrol krizi sonrasında yaşanan küresel ekonomik bunalımla beraber çökmüş ve krizin faturası merkeziyetçi devlete çıkarılmış,

 “Daha az devlet, daha çok piyasa” anlayışına sahip Yeni Sağ düşüncesi ABD ve İngiltere’de iktidara gelmiş,

20

 Özel sektör pratikleri devletin verimsizliğine olan eleştirileri arttırmış ve devleti işletmeciliğe yönlendirmiştir.

Söz konusu faktörlerle beraber devletin bu süreçteki keskin dönüşümüne en çok etki eden gelişmelerden bir diğeri küreselleşme olmuştur. Küreselleşme; genel olarak yönetim açısından ulus devletin, ulus altı ya da üstü birimlere yetki göçermesi, merkezdense yerelin tercih edilmesi, karar kademesinde birçok aktörün yer aldığı yönetişimin ön plana çıkması ve modernizmden postmodernizme kayma anlamına gelmektedir (Karakılçık, 2016:239-246). Bahsi geçen tüm faktörlerin etkisiyle merkeziyetçi, hiyerarşik ve geniş merkezli geleneksel kamu yönetimi anlayışından, âdemimerkeziyetçi, esnek ve yerele daha önem veren YKY anlayışına doğru dönüşüm başlamıştır. YKY anlayışıyla beraber geleneksel hantal devletten beklentiler ise devletin kendi asli görev alanına çekilmesi, çekildiği alanda işletmecilik teknik ve yaklaşımlarını benimsemesi, tekel olduğu piyasaları özelleştirerek ve serbestleştirerek sadece hakemlik görevini yerine getirmesi olarak şekillenmiştir (Eryılmaz, 2018:59-61).

Özellikle IMF ve DB gibi küresel kuruluşlar tarafından devletlerin ekonomik çıkmazlarına yönelik bir çözüm önerisi olarak sunulan YKY anlayışıyla birlikte devletin refah devleti anlayışından şirket devleti anlayışına geçmesi ve daha sembolik hale gelmesi beklenmektedir (Karakılçık, 2016:249). Bu dönüşüm sürecinde oldukça popüler hale gelen yerelleşme kavramının DB tarafından yapılmış tanımında merkezi hükümete ait yetki ve sorumlulukların merkezi otoritenin taşra birimlerine, yarı özerk kamu örgütlerine veya özel sektöre devredilmesi olduğundan bahsedilerek yerelleşmenin;

siyasi, idari, mali ve ekonomik olmak üzere dört farklı boyutu bulunduğu iddia edilmektedir (Rondinelli, 1999:2-4).

Kamu yönetiminde yaşanan dönüşümle birlikte tarihte hiç olmadığı kadar ivmelenen yerelleşme felsefesi, yerinden yönetimleri dünyaya ekonomik gelişmenin, demokrasinin ve sürdürülebilir kalkınmanın reçetesi olarak sunmaktadır. Merkezden yönetime karşı yerinden yönetim, vesayete karşı özerklik ve temsiliyet yerine katılımcılık ve çoğulculuk gibi kavramların ön plana çıkarıldığı günümüzde (Karakılçık, 2016:41), Türkiye dâhil olmak üzere birçok ülke tarafından yerelleşme uygulamalarının güçlendirilmesine yönelik çalışmalar gün geçtikçe artmaktadır.

21 Tablo 2.1. Yerelleşmenin Boyutları

1. SİYASİ YERELLEŞME

Halka ya da onların seçilmiş temsilcilerine, karar verme sürecinde daha fazla güç vermektir.

2. İDARİ YERELLEŞME

Kamusal hizmetlerin yerine getirilmesinde, yetki, sorumluluk ve finansal kaynakların, yönetimin değişik kademeleri arasında yeniden bölüştürülmesidir.

2.1. Yetki Genişliği

(Deconcentration)

Hiyeraşik alt örgütlenmeler

Mülki İdare Özerklik Yok

Diğer taşra örgütleri Özerklik Yok

2.2. Yetki Aktarımı (Delegation)

Hizmet Yerinden Yönetimi

Kamu Şirketleri, kamu iktisadi kuruluşları

Özel hukuk serbestliği Merkezin hiyerarşisi dışı

(Karayolları GM)

Sınırlı idari mali özerklik Hükümetin doğrudan siyasi

etkisi dışı (Üniversiteler, SPK vb)

İdari mali özerklik Yerel yönetimlere

delege etme

Bakanlıklar tarafından yerel yönetimlere aktarılan yetkiler

Kısmi özerklik Sivil topluma

delege etme

STK’lara, yerel topluluk girişimlerine yetki aktarımı

Özel hukuk serbestliği 2.3.Yetki

Paylaşımı (Devolution)

Self-government Yerel ve bölgesel düzeyde kurulan yerel yönetimler

İdari mali özerklik Self-determinasyon Etnik vb. farklılıklar temelinde

kurulan özerk bölgeler

Siyasal özerklik 3. MALİ

YERELLEŞME

Yerel yönetimler ve özel kuruluşların yerel olarak elde edecekleri ya da merkezden aktarılacak bütçeye sahip olmaları ve harcama kararlarını verebilme yetkisine sahip olmalarıdır.

4. EKONOMİK YERELLEŞME

Kamusal hizmetlerin yerine getirilmesi sorumluluğunun kamudan özel sektöre devredilmesi anlamındadır.

4.1. Özelleştirme Daha önceden devletin tekelinde bulunan sektörlerde özel girişimcilerinde faaliyetlerde bulunmasına izin verilmesidir

4.2.

Serbestleştirme

Hizmetlerin sunumunda özel sektörün katılımını sağlayacak şekilde yasal kısıtlamaların azaltılmasıdır.

Kaynak: Rondinelli (1999:2-4), Arıkboğa (2018:16).

Türkiye’de yerelleşme (âdemimerkeziyet) eğilimi sonucunda ortaya çıkan yerinden yönetim örgütlenmesinin ayrımları Fransız Kamu Yönetimi ekolünden alınsa da (Arıkboğa, 2018:4), Tablo 2.1’de görüldüğü üzere DB’nin kabul ettiği yerelleşmenin içerikleri bunlardan farklıdır. Rondinelli’nin sınıflandırmasında yetki genişliği ilkesiyle

22 merkezin bir takım yetkilerini kendine hiyerarşik olarak bağlı taşra yöneticilerine aktarması idari yerelleşmenin alt basamaklarından bir tanesi olarak belirlenirken, nitelik açısından hiçbir fark bulunmayan aynı yetki genişliği konusu Türkiye’de merkezden yönetim başlığı altında incelenmektedir (Tortop vd.,2017:72; Eryılmaz, 2018:119;

Gözler, 2018b:25).

Kavram tartışmasına girmek gibi bir maksadı olmayan bu tez çalışmasında modern yerelleşme olgusunun kolluk üzerindeki etkileri incelenirken hem yerelleşmenin genişleyen anlamındaki özellikleri işlenmiş (özelleştirme, sivil topluma yetki devri vb.) hem de bu konuda Türkiye’deki kamu yönetimi ayrımlarına bağlı kalınmıştır.