Merkez-Yerel Yetki Paylaşımı

Anayasa’ya göre mahalli müşterek nitelikteki hizmetlerin yerine getirilmesinden sorumlu olan yönetim birimleri il, belediye ve köydür (Madde 127). Söz konusu yerinden yönetimlerin hangi hizmetleri yerine getireceklerinin belirlenebilmesi için kullanılan belli başlı ilkeler vardır. Bunlar; genel yetki ilkesi, liste ilkesi ve hizmette yerellik/subsidiarite ilkesidir (Türkoğlu, 2009:171; Keleş, 1995:4-13);

 Genel Yetki İlkesi; yerinden yönetimlerin Anayasa ve kanunlarla yasaklanmamış veya başka yönetim birimlerine bırakılmamış tüm hizmetleri yerine getirmesidir.

Türkiye’de yetki paylaşımı olarak bu ilke kullanılmamaktadır.

 Liste İlkesi: yerinden yönetimler, kanunlarda liste halinde tek tek sayılan hizmetleri yerine getirebilirler. Türkiye’de yerinden yönetimlerin görev ve yetkileri, kanunlarda tek tek sayılmasını esas alan bu ilkeye göre belirlenmektedir.

 Hizmette Yerellik / Subsidiarite İlkesi⁶: yerinden yönetimler, vatandaşa en yakın makamlar olarak hizmeti yerine getirmekte ve merkez ancak yerinden yönetimlerin gücünü aşan hizmetlerde yetkiyi devralmaktadır.

Yukarıda bahsi geçen ilkelerden yerellik ilkesine parantez açmakta fayda vardır.

1980’lerde başlayan küreselleşme süreciyle birlikte devletin hizmet alanı sınırları özelleştirme, yerelleşme, yönetişim gibi kavramlarla sorgulanmaya ve küçülmeye başlamıştır. Bu akımlarla beraber devletin eğitimden sağlığa, konuttan ulaşıma kadar birçok hizmetten kademeli olarak çekilerek bu hizmetleri yerinden yönetimlere devretmesi, oradan da özel girişimciye bırakılması öngörülmektedir. Bahsi geçen bu dönüşüm sürecinin YKY reformlarındaki en önemli ayağını ise yerellik ilkesi oluşturmaktadır (Karakılçık ve Özcan, 2005:5-26). Ancak yerellik ilkesinin sınırları ve ölçütleri konusunda belirsizlikler bulunmaktadır (Ertin, 2015:52-53).

Yerellik ilkesi en çok kabul gören tanımıyla “kamusal yetki ve sorumlulukların halka en yakın olan makamlar tarafından kullanılmasını” ve kamusal hizmetlerin halka en yakın makamlar tarafından yerine getirilmesini ifade etmektedir (Kalabalık, 2005:170). Yerellik ilkesinden kastedilen, yerel-bölgesel yönetimin kamusal hizmetlerde

6 Çalışmanın geri kalan bölümünde hizmette yerellik / subsidiarite ilkesi anlatılırken için kısaca yerellik ilkesi tabiri kullanılacaktır.

60 asıl, merkezin ise ikincil olduğudur. Bu ilke ile üst iktidar alt düzeydekilerin işlerine ancak onların bu işi görememe durumu kanıtlandığı takdirde karışabilmektedir.

Görüldüğü gibi normalde merkezi asıl, yereli ikincil gören klasik bakış açısı yerellik ilkesi ile değişime uğramaktadır. Yerellik ilkesinin uygulamada karşılaşıldığı üç farklı alan bulunmaktadır. Bunlar;

i. Ülke içerisinde alt kademelere yetki paylaşımı;

ii. Devletler ile uluslararası kuruluşlar arasındaki yetki paylaşımı iii. Kamu ile özel sektör arasındaki yetki paylaşımıdır (Keleş, 1995:5).

İlk alan olan alt kademelerle yetki paylaşımını 1985 yılında Avrupa Konseyi tarafından imzaya açılan ve 1988 yılında Türkiye tarafından imzalanan AYYÖŞ’de görmek mümkündür. AYYÖŞ’de geçen “Kamu sorumlulukları genellikle ve tercihen vatandaşa en yakın olan makamlar tarafından kullanılacaktır. Sorumluluğun bir başka makama verilmesinde, görevin kapsam ve niteliği ile yetkinlik ve ekonomi gerekleri göz önünde bulundurulmalıdır” (Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun, 4. Madde 3. Bent) ifadesi isim vermese de doğrudan yerellik ilkesinden bahsetmektedir.

İkinci alan olan devletler ve uluslararası kuruluşlar arasındaki yetki paylaşımı ise AB ve üye ülkeler arasında görülebilmektedir. AB’nin kurucu anlaşması niteliğindeki Maastricht Anlaşması⁷ Madde 3b’de geçen “… topluluk, yetki ikamesi (yerellik) ilkesine uygun olarak ve söz konusu faaliyetin hedefleri tatminkâr bir ölçüde gerçekleştirilemeyeceği ve dolayısı ile öngörülen faaliyetin boyutları ile etkileri topluluk seviyesinde daha iyi gerçekleştirilebileceği ölçüde müdahalede bulunur” ifadesiyle AB’nin diğer ülkelerle olan yetki paylaşımı yerellik ilkesini temel ilkesi olarak kabul edilmiştir.

Üçüncü alan olarak kamu ile özel sektör arasındaki yetki paylaşımını yani özelleştirmeyi Türkiye’de birçok hizmet sektöründe 1980’lerden itibaren artan bir ivmeyle görmek mümkündür. Teorik temelleri itibariyle hem bireye hem de özel

7 Avrupa Birliğini Kuran Antlaşma Maastricht (1992), Çev. İKV. Uzm. Can BAYDAROL, İKV:118 İstanbul.

61 girişimlere öncelik veren yerellik ilkesi bu özelliğiyle özelleştirmede bir model olarak tercihedilebilmektedir (Özel M. , 2000:42).

YKY anlayışının önemli bir aracı olan yerellik ilkesi ile ilgili olarak Karakılçık ve Özcan (2005:5)’a göre demokrasiyi güçlendirdiği ve uluslararası şirketlerin söylemi olduğu şeklinde iki zıt bakış açısı bulunmaktadır. Keleş (1995:3)’e göre de yerellik ilkesi ile birlikte gelişmiş devletler az gelişmiş ve etnik zenginliğe sahip yoksul ülkelerin parçalanmasını körüklemektedirler. Ancak demokratik gelişme açısından yerelleşmenin taşıdığı önem de yadsınamaz bir gerçektir. Bu sebeple yerellik ilkesi uygulamaları ülkenin kendine has ekonomik, siyasi, sosyal ve kültürel gerçekleri göz önünde bulundurularak belirlenmeli ve benimsenmelidir (Keleş, 1995:3). Aksi takdirde ne pahasına olursa olsun bir anlayışla yerinden yönetimleri güçlendirme devletin parçalanması ve bağımsızlığın tehlikeye girmesi gibi sonuçlar doğurabilecektir (Karakılçık ve Özcan, 2005:6).

3.1.2.3. Merkez – Yerel Yetki Paylaşımında Mahalli Müşterek Bir İhtiyaç Olarak Kolluk

Sadece yereli ilgilendiren ihtiyaçların yerelin coğrafi sınırını ve örgütlenmesini aşmayacak şekilde giderilmesi ve bu hizmetlerden sadece yerel halkın faydalanması anlamına gelen mahalli müşterek ihtiyaç, toplum nezdinde genellikle temizlik, altyapı hizmetleri, yol yapımı, su ve kanalizasyon gibi hizmetler olarak bilinmektedir. Ancak Aydın (2006:68)’a göre, halkın esenliği ve huzuru için gerekli olan yerel hizmetlere yardımcı olmayı amaçlayan iç güvenlik hizmetlerinin de yerel olarak sunulması daha uygundur. Çünkü kentleşme sebebiyle merkezin sorumluluklarının arttığı günümüzde sorunların etkili ve verimli çözümü için yerele daha çok yetki paylaşımının önemi ortaya çıkmaktadır. Bu sebeple en temel ihtiyaçlar olarak bilinen barınma, güvenlik ve sosyal hizmetler konularında yerinden yönetimlerin işlevleri yeniden tanımlanmalıdır (Yüksel, 2007:296). Halkın katılımının olmadığı bir yerde demokrasi ve eşitlik gibi kavramlardan bahsedilmesi mümkün değildir. Güvenlik hizmetinin de halkın katılımıyla yürütülmesi hem demokratik değerlere uygun hem de suç ve suçlunun ortaya çıkarılmasında önemli bir faktör olabilecektir (Aydın, 2006:69).

62 Küreselleşme süreciyle birlikte gündemden düşmeyen, demokratik gelişimin gerçekleşmesi, ihtiyaca cevap verebilirliğin sağlanması ve halkın siyasi katılımının arttırılması gibi kavramlarda meşruiyetini arayan yerelleşme olgusunun YKY anlayışı içerisinde kamu hizmetinde önemli dönüşümler gerçekleştirdiği değerlendirilmektedir.

Yerellik ilkesi üzerinden yayılımını gerçekleştiren yerelleşme, kamu hizmetlerinin de halka en yakın yönetim birimlerince getirilmesi yönündeki baskılarını arttırmaktadır. Bu sebeple bu tez çalışmasında bir kamu hizmeti olarak değerlendirilen kolluk faaliyetinin de, bir kamu hizmetinin yerel kamu hizmeti olarak belirlenmesindeki temel hususlardan birisi olan mahalli müşterek ihtiyaç kavramıyla arasındaki ilişki önem kazanmaktadır.

Bir üst başlıkta anlatıldığı üzere yerinden yönetim kuruluşlarının görev ve yetkileri belirlenirken benimsenen ilkeler genel yetki ilkesi, listeleme ilkesi ve yerellik ilkesidir (Keleş, 1995:4-13). Bu başlık altında kolluğun mahalli müşterek niteliği Türkiye’deki merkez-yerel yetki paylaşımı ilkeleri üzerinden araştırılmıştır. Bu kapsamda kolluğun mahalli müşterek niteliği ilk önce Türkiye’de genel geçer anlamda kullanılan listeleme ilkesi (Türkoğlu, 2009:171), devamında ise Türkiye’nin AYYÖŞ’ü imzalayarak kabul ettiği yerellik ilkesi üzerinden irdelenmiştir.

Şekil 3.2. Mahalli İdare Kolluğu

Kaynak: Yazar tarafından oluşturulmuştur.

Listeleme ilkesi kapsamında kolluk ile ilgili olarak çıkartabileceğimiz husus yerinden yönetim idaresine bağlı kolluğun görev ve yetkilerinin liste şeklinde sıralanması gerektiğidir. Bu sebeple iç güvenlikten sorumlu kolluk birimlerinin yerelleşmesini inceleyen bu tez çalışması açısından Şekil 3.2’de gösterilen ve Anayasa’nın 127.

63 Maddesinde sayılmış yer yönünden yerinden yönetim kuruluşlarının (il, belediye, köy) kolluk faaliyetlerinin düzenlendiği kanunlarda iç güvenlik görev ve yetkilerine bakılması gerekmektedir. Belediye zabıtasının görevlerini düzenleyen Belediye Zabıta Yönetmeliği’de zabıtanın görevleri beş alt başlıkta listelenmekte olup, bu başlıklar;

beldenin düzeni ve esenliği, imar, sağlık, trafikle ve yardım görevleri şeklindedir (Belediye Zabıta Yönetmeliği, 10. Madde). Bu başlıklar arasından belediye zabıtasının iç güvenlik kolluğuna, beldenin düzeni ve esenliği ile trafik görevleri bakımından yaklaşabildiği düşünülmektedir.

Belediye zabıtasının ilk önce beldenin düzen ve esenliğine dair görevleri incelendiğinde görülmektedir ki zabıtanın emniyet ve asayişi sağlamak gibi bir görevi bulunmamaktadır. İkinci olarak belediye zabıtasının trafik ile ilgili görevlerine bakıldığında ücret ve araç park yerlerinin denetimi görevi haricinde bir görevi olmayan belediye zabıtasının, trafik polisi ve jandarması yetkilerine yaklaşamadığı görülmektedir.

Danıştay’ın, EGM’nin trafik suçu işleyenler hakkında tutanak tutulması, araç tescil işlemlerini yapılması, trafik kazalarına müdahale edilmesi gibi görev ve yetkilerinin belediye kolluğuna devredilmesinin uygun olmadığına dair görüşü (Karahanoğulları, 2013:5-30) bu durumu pekiştirici niteliktedir. Görüldüğü gibi belediyelerde iç güvenliğin mahalli müşterek bir ihtiyaç olduğuna dair somut bir delil yoktur.

Listeleme ilkesi doğrultusunda incelenen ikinci mevzuat olarak Köy Kanunu’na göre “Köy sınırı içinde herkesin ırzını, canını ve malını korumak için köy korucuları bulundurulur’’ ifadesiyle köydeki kolluk işaret edilmektedir. Söz konusu madde ile asayişi sağlama görevinin de verildiği anlaşılan silah taşıma yetkisine haiz köy korucusu, aynı zamanda kendisine karşı çıkanların Jandarma’ya karşı çıkmış gibi ceza aldığı bir yerel güvenlik kolluğudur (442 Sayılı Köy Kanunu, 8. Fasıl). Arap ve Erat (2015:76)’a göre devletin kırsaldaki devlet düzenini korumak için diğer iç güvenlik kolluklarından farklı örgütlediği bir zor aracı olan köy koruculuğu ile yereldeki güvenlik açığının kapatılması hedeflenmiştir. Karar organları halk tarafından seçilmiş bir yerinden yönetim biriminin maaşlı çalışanı olan köy korucusu Cumhuriyet’in ilk yıllarında kırsalda eşkıyaya karşı bir güvenlik önlemi amacıyla kurulmuş olup günümüzde ise güncelliğini kaybetmiştir (Arap ve Erat, 2015:76). Ancak bu durum, eskimiş de olsa devletin iç güvenliği mahalli müşterek ihtiyaç olarak görebildiği gerçeğini değiştirmemektedir.

Kaldı ki hala yürürlükte olan bu kanun aynı uygulamanın devam etmesine de izin

64 vermektedir. Köy koruculuğu ile ilgili varılabilecek sonuç, iç güvenlik kolluğu faaliyetlerinin bu mahalli birim özelinde bir mahalli müşterek ihtiyaç niteliğine haiz olduğu şeklindedir.

Listeleme ilkesinin ardından Türkiye’de kolluğun mahalli müşterek niteliğinin tartışılmasının ikinci ayağını yerellik ilkesi oluşturmaktadır. Listeleme ilkesi ile merkez–

yerel yetki paylaşımını belirleyen Türkiye, yeni dönemle birlikte yerellik ilkesinin de baskısı altındadır. Daha önceden de belirtildiği üzere yerellik ilkesinin uygulamada karşılaşıldığı üç farklı alan bulunmaktadır. Bunlar ülke içerisinde alt kademelere yetki paylaşımı, devletler ile uluslararası kuruluşlar arasındaki yetki paylaşımı ve kamu ile özel sektör arasındaki yetki paylaşımıdır (Keleş, 1995:5).

Yerellik ilkesinin ilk başlığı olan ülke içerisindeki alt kademelere yetki paylaşımına dair en önemli belgelerden bir tanesi AYYÖŞ’tür. Keleş (1995:13)’e göre yasalar tarafından yasaklanmadıkça ya da diğer yönetimlere bırakılmadıkça bütün hizmetlerin yerinden yönetimlerce yerine getirilmesini hedefleyen yerellik ilkesi hem Türkiye Anayasasında paylaşılan bir ilke değildir hem de Türkiye’de samimi olarak benimsenmiş olmaktan oldukça uzaktır. Her ne kadar bu ilke, 3723 sayılı yasayla 1991 yılında onaylanarak yürürlüğü giren AYYÖŞ’ün en temel kurallarından birisi olsa da Türkiye’de yerellik ilkesinin uygulamaya geçmesi için somut adımlar atılmamaktadır (Keleş, 1995:13).

Güvenlik hizmetleri açısından bakıldığında; AYYÖŞ 4. Madde 3. bendinde

“Kamu sorumlulukları genellikle ve tercihen vatandaşa en yakın olan makamlar tarafından kullanılacaktır.” ifadesi de dâhil olmak üzere şartnamenin diğer maddelerinde güvenlik hizmetlerini kimin yerine getireceğine dair bir kısıtlama yoktur. Bununla beraber güvenlik hizmetlerine dair kısıtlama olmayışının yerinden yönetimler lehine olduğu düşünülmektedir. Bu iddianın temelinde ise AYYÖŞ’ü imzaya açan Avrupa Konseyi ile güvenlik hakkının bir kentli hakkı olduğunu kabul eden AKŞ⁸ arasındaki ilişki yatmaktadır. AKŞ, Avrupa Konseyi’nin bizzat yerel ve bölgesel yönetimleri temsil eden danışman organı Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi tarafından hazırlanarak 18 Mart 1992 tarihinde kabul edilmiştir. Bu kapsamda Avrupa Konseyi’nin

8 Avrupa Kentsel Şartı (1996), Çev. Zerrin Yener, Kumru Arapkirlioğlu, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara