Kolluk

48 Bu başlıkta, kolluğun mahalli müşterek nitelikte bir kamu hizmeti niteliği konusundaki tartışmalara, bahsi geçen sorular üzerinden bir cevap aranmıştır. Bu maksatla öncelikle Türkiye üzerinden kolluğun yerel kamu hizmeti niteliği incelenmiş, sonrasında yerelleşmenin kolluğa etkilerine ve yerelleşen kolluk uygulamalarına yer verilmiştir.

3.1. Kolluğun Yerel Kamu Hizmeti Niteliği

Kolluğun yerelleşip yerelleşmediği sorusunun cevabını verebilmek için bu başlık altında önce kolluk-kamu hizmeti ilişkisi incelenmiş devamında kolluğun yerel kamu hizmeti niteliği irdelenmiştir.

49 merkezi olarak kabul edilmiştir. Devletin pratikteki otoritesinin yani egemenliğinin ortaya çıkışı anlamına gelen polis, Roma İmparatorluğunun yıkılmasıyla Roma hukukunun en temel kavramlarıyla birlikte karanlık çağın uzun gecelerinde kaybolmuştur (Chapman, 1970:11-13).

Polis kavramının tekrardan ortaya çıkması ve Avrupa kıtasına yayılması ise 15.

Yy’dan itibaren Fransız Burgonyası’ndan çıkan “policie” kelimesi ile olmuştur. “Policei, pollicei, policey, pollicey, pollizey, pollizei, politzey, pollucey, pullucey” şeklinde çeşitli ülkelerin kendi dillerine adapte ettikleri polis kavramı yazılı olarak küçük değişiklikler yaşasa da genel olarak anlamını kaybetmemiştir. Bu anlam ise “genel refahın ve kamu düzeninin sağlanması maksadıyla toplumun iç işleyişinin yasal, yönetsel ve sosyal olarak düzenlenmesi” şeklindedir (Neocleus, 2000:14).

Geçmişte toplumun neredeyse her alanına el atan “polis” kavramı günümüzde anlam olarak oldukça daralmış ve “polis” kavramı yerine çoğunlukla kolluk (law enforcement⁵) kavramı tercih edilmeye başlamıştır. Bunun sebebi ise kolluk kavramının polis, jandarma, gümrük muhafaza memuru, belediye zabıtası vb. tüm kamu düzeni ve yasaların uygulanmasından sorumlu birimleri kapsamasıdır. Bu özelliği sebebiyle polis yerine kolluk kelimesi uluslararası alanyazında çok daha sık kullanılmaktadır (Osse, 2006:42).

Türkçeye, Fransızca “policie” den geçen “polis”, kamu düzeninden sorumlu tüm birimleri kapsamadığı ve çağrıştırdığı dar anlamı sebebiyle Türkiye’de tercih edilmemiş, onun yerine şemsiye kavram olarak öz Türkçe “kolluk” kavramı tercih edilmiştir. Türkçe

’deki kullanımı çok uzun bir geçmişe sahip olmayan kolluk, Türkçe başka kelimelerden türetilerek günümüzdeki anlamına ulaşmıştır (Kara, 2016:13). Karakol anlamındaki

“kulluk” (Gülensoy, 2007:564) ile bu karakollarda görev yapan yeniçerilere verilen

“kullukçu” ismi (Pakalın, 1993:319-320), bunun yanında yön, taraf anlamındaki “kol”

kelimesinden türetilen “kol gezmek” (Pakalın, 1993:287-288) ile “kolla-, kollan-“

fiillerinin (Gülensoy, 2007:534) “kolluk” kelimesine etkisinin olduğu değerlendirilmektedir.

5 Kolluk kelimesinin Jandarma Terimleri Sözlüğü (2002:75)’ne göre İngilizce karşılığı “law enforcement”

şeklindedir.

50 Osmanlı’da iç güvenlikten sorumlu kişilere verilen isim olan Arapça kökenli

“zabıta” kelimesi, Osmanlı’dan bir yönetim mirası olarak Türkiye’nin 1924 Anayasası’na aynı girmeyi başarmıştır. Anayasanın öz Türkçeleştirilmesi çalışmalarında zabıta kelimesinin yerine polis kelimesinin kullanılması düşünülse de, kelimenin anlam darlığı sebebiyle bu teklif kabul görmemiştir. Bunun yerine kollamak kelimesinden faydalanarak türetilen “kolluk” kelimesi kabul edilmiş ve “kolluk” Türkçe’ye Anayasa üzerinden resmi bir şekilde girmiştir (Kara, 2016:13-16). Polis ise kolluk tabirinin alt başlığı haline gelmiştir.

3.1.1.2. Kolluk Tarihi ve Sistemleri

Geleneksel polisin tarihteki varlığının düzenli yaşama adım atıldığı andan itibaren başladığı görülmektedir. Örneğin, Mısırlılar, Antik Sümerler, Klasik Yunan ve devamında Romalılarda hem iktidar düşmanlarının kontrol ve takip edilmesi hem de iktidarın kanunlarının uygulanarak kamu düzeninin sağlanması maksadıyla kolluk görev yapmıştır (Andrade, 1985:ix). İnsanlık tarihi kadar eski olan kolluk tarihi genel olarak üç aşamada incelenmektedir. Bunlardan ilk aşama reform öncesi dönem, ikinci aşama reform sonrası dönem, sonuncu ve üçüncü aşama ise 18. Yy ile başlayan dönem olmaktadır (Neocleus, 2000:5).

İlk aşama, topluma derinlemesine nüfuz etme şansı bulunmayan merkezi krallıklar dönemidir. Teknolojik gerilik ve kaynakların sınırlılığı gibi nedenlerle, kolluk doğal olarak yerelleşmiş, sorumluluk kolektifleşmiş ve kolluk uygulamaları amatör düzeyde seyretmiştir (Kara, 2016:131). Kolluğun bu dönemdeki yerel niteliğini Osmanlı İmparatorluğu’nda görmek mümkündür. Hem başkentte hem de taşradaki kolluk örgütlenmesinin parçalı ve karışık bir yapıda olduğu Osmanlı’nın genel iç güvenlik stratejisi devletin vergisini aldığı sürece toplumun işlerine karışmaması ile denetim ve kontrol sorumluluğunun yerel unsurlar tarafından yerine getirilmesi şeklindedir (Haspolat, 2010:189).

İkinci aşama, devletin merkeze geçerek iç politikada daha aktif rol almaya başladığı 1648 Westphalia Anlaşması ile olmuştur. Avrupa Devletleri bu dönemden itibaren daha aktif, müdahaleci ve geniş merkezli polis kurumlarını kamu yönetimlerine sokmaya başlamışlardır. Paris’te kurulan Emniyet Genel Müdürlüğü, Rusya’da

51 Fransa’dan devşirilen polis kurumu ile Almanya ve Avusturya’daki benzer polis yapılanmaları bu düzen değişiminin en önemli örnekleri olmuşlardır. Bu dönemde kolluk problemi devlet probleminin temelinde kavramsallaştırılmıştır. Buna göre kolluk tarafından sağlanacak olan düzen aynı zamanda devlet düzeni anlamına da gelmeye başlamıştır (Neocleus, 2000:8).

Kolluk tarihinde üçüncü aşamaya 1776 Amerikan Devrimi ile geçilmiştir (Neocleus, 2000:22). Liberalizmin yükselişi, Sanayi Devrimi ve Fransız İhtilali gibi tüm dünyada etkisini gösteren gelişmelerin yanında kentlerde meydana gelen yoğun nüfus artışı toplumdaki sosyal, siyasal ve ekonomik ilişkileri daha da karmaşıklaştırmış, tüm bu etkenler kolluğun dönüşümünde büyük pay sahibi olmuştur (Çağlar, 1999:125).

Modern kolluk dönemi olarak da bilinen son aşamada, kolluk yapısı ve uygulamaları tüm ülkelerde geçerli olacak tek tip bir yol izlememiştir. Kolluğun ortaya çıkışı ve gelişimi devlet-toplum ilişkileri gerçeğinden beslenerek, devletin toplum merkezli ya da devlet merkezli olup olmadığı kolluk sistemini etkilemiştir (Ergut, 2009:53-55). İşte bu sebepten ötürü farklı ülkelerde farklı kolluk uygulamaları ortaya çıkmıştır. Kıta Avrupası kolluk yaklaşımı Napolyon Bonapart’la beraber 19. Yy. başında modern, profesyonel ve yarı askeri yapıdaki Jandarma ile Avrupa’ya kolluk organizasyonu olarak sunulmuştur. Napolyoncu geleneğin bir yansıması olan bu kolluk yaklaşımı Batı Avrupa’daki hemen hemen tüm ülkelere yayılmış ve uygulama alanı bulmuştur (Andrade, 1985:ix). Anglo-Sakson kolluk yaklaşımı ise hızlı kentleşme ve artan suç oranları karşısında Birleşik Krallık İçişleri Bakanı Sir Robert Peel tarafından 1829 yılında yayınlanan “Metropolitan Police Act” ile hayata geçirilmiştir. Hiyerarşik yetki dağılımına sahip merkezi bir organizasyon temelindeki bu profesyonel kolluk yaklaşımı ilerleyen dönemde ABD, Kanada ve Avustralya gibi ülkelerde uygulama alanı bulmuştur (Cordner ve Scarborough, 2010:4-5).

Bu iki kolluk yaklaşımının temel farkı kaynağını uygulandığı devletin merkeziyetçilik anlayışındaki ayrışmadan almaktadır (Yılmaz, 2018:174). Örneğin 15.

Yy’den beri ulus devlet özelliğine sahip olan ve nüfusunun büyük bölümünde İngiliz vatandaşlığı bilinci oluşan Birleşik Krallık ile kırsalda yaşayan ve Fransızlık bilinci bir yana Fransızcanın bile bilinmediği Fransa’da devletin vatandaşlara yaklaşımı arasında farklar ortaya çıkmıştır (Emsley, 1996:253). Bayley (1990:204)’e göre devlet iktidarının

52 bölgesel olarak nasıl birleştirildiği kolluğun toplum merkezli mi yoksa devlet merkezli mi olması gerektiğini de cevaplamaktadır. Bu felsefeden hareketle kolluk; yurttaşlık bilincinin belirmediği ve ulusal birliğini kuramamış Fransa ve Fransa benzeri Kıta Avrupası ülkelerinde hanedanların hegemonyalarını kurma aracı olurken, ulusal bütünlüğüne yönelik bir tehdit hissetmeyen Birleşik Krallık’ta ise düzen ve barışı hukuk düzeni altında sağlamanın aracı olmuştur (Bayley,1990:204). Dolayısıyla İngilizlerin toplum merkezli Anglo-Sakson kolluk yaklaşımında “önlemek”, Fransızların devlet merkezli Kıta Avrupası kolluk yaklaşımında ise “denetlemek” temel kavram olmuştur (Ergut, 2009:40). Kıta Avrupası ülkeleriyle benzer kaygıları paylaşan Osmanlı İmparatorluğu da Fransa temelli merkeziyetçi kolluk yaklaşımını kendi kamu yönetiminde kolluk örgütlenmesi ve uygulamalarında hayata geçirmiştir.

3.1.1.3. Kolluğun Kamu Düzeni Görevi ve Kolluk Türleri

Kolluk faaliyetlerinin hukuki olarak irdelemesini yapan İdare Hukuku alanında kamu düzeni kavramıyla ele alınan kolluğun bu alandaki genel geçer tanımı “Kamu düzenini sağlamaya yönelik bir kamu hizmeti faaliyeti” (Gözler ve Kaplan, 2018a:524) şeklindedir.

Kolluğun kamu düzeni ile anılmasındaki temel mantık ise devletin meşruiyetini elde etme çabasıyla ilgilidir. Kişilerin ihtiyaçlar hiyerarşisinde de gösterildiği şekilde en temel ve sürekli ihtiyaçlarından bir tanesini güvenlik oluşturmaktadır. Meşruiyetinin kaynağını halkının güvenliğini sağlamakta bulan devlet kurumu, toplumun huzur, güven ve sağlık içinde yaşaması için toplumun düzenini sağlamak zorundadır (Çağlayan, 2017:257). Geleneksel kamu düzeninin bahsi geçen unsurlarının tanımları şu şekildedir (Odyakmaz vd., 2011:317-318);

 Kamu güvenliği; kişi ve konut güvenliğinin sağlandığı, trafik tedbirlerinin alındığı, yapıların yanma veya yıkılmalarına yönelik tedbirlerin alındığı tehlikenin yokluğudur.

 Kamu huzuru (dirlik, esenlik); günlük hayat akışının bozan her türlü ses, görüntü, gürültü, toz gibi karışıklık ve kargaşa yaratacak şeylerin yokluğudur.

53

 Kamu sağlığı; toplumun genelini etkileyebilecek hastalıklarla mücadele edilmesi, su, yiyecek, içecek maddelerinin denetimidir.

Yukarıda sayılanlara ek olarak kamu düzeninin geleneksel üç unsuruna modern anlayışın eklediği ilave yeni unsurlar bulunmaktadır. Bunlar; toplumun tamamına etki edip maddi düzeni bozan davranışlar anlamındaki “genel ahlak” unsuru, güzel görünüşün bozulmamasına yönelik “kamusal estetik” unsuru, insanın haysiyetinin korunması olan

“insan onuru” unsuru ve insanların kendilerini korumalarını gerektiren “bireylerin kendilerine karşı korunması” unsurudur (Gözler ve Kaplan, 2018a:526).

Kamu düzeninin sağlanmasından sorumlu kolluk, adli ve idari kolluk şeklinde ikiye ayrılmaktadır. Adli kolluk suçu ve suçluyu ortaya çıkarmak için çalışan kolluk anlamına gelirken, idari kolluk ise kolluğun kamu düzeni bozulmaması için aldığı tedbirler anlamında kullanılmaktadır (Odyakmaz vd., 2011:319). Temel olarak kabul edilen adli kolluk görevlileri Polis, Jandarma, Gümrük ve Sahil Güvenlik görevlileridir.

Bununla beraber Türkiye’de diğer kolluk görevlileri de Cumhuriyet Savcısının talebi halinde adli kolluk görevini yapabilmektedir (5271 Sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu, 64.

ve 65. Maddeler).

Şekil 3.1. Türkiye'de Kolluk Türleri

Kaynak: Gözler ve Kaplan (2018b:197)’dan yararlanılmıştır.

54 İdari kolluk ise talimatlarını vali ya da kaymakam gibi mülki amirlerden almaktadır. İdari kolluk, Şekil 3.1’de de gösterildiği üzere genel ve özel idari kolluk olarak iki ayrı alanda çalışan türe ayrılmaktadır. Bunlardan genel idari kolluk kamu düzeni konusunda bahsedilmiş olan konularda bir bozulma olmaması için görevli olduğu coğrafyada tüm tedbir ve işlemleri gerçekleştirmeye yetkili olan güvenlik görevlisidir.

Özel idari kolluk ise belirli bir faaliyet özelindeki kolluk işlemlerini tesis etmeye yetkili görevli kişidir. Genel idari kolluğun sınırı coğrafya iken, özel idari kolluğun sınırı ise faaliyet kategorisi olmaktadır (Gözler ve Kaplan, 2018b:192-193).

3.1.1.4. Kolluğun Kamu Hizmeti Niteliği

Kolluğun kamu düzenini sağlamaya yönelik bir kamu hizmeti olduğuna (Gözler ve Kaplan, 2018a:524) dair tanımı, kolluğun bir kamusal hizmet faaliyeti olduğuna dair cevap verse de idare hukuku kitaplarında kolluk faaliyetlerinin kamu hizmeti faaliyetlerinin alt başlığı olarak değil de genel idare hukuku öğretisinin bir alt başlığı olarak incelenmesi kolluk ile kamu hizmeti arasındaki ilişki hakkında soru işaretleri oluşturmaktadır. Tan (1991:241-242)’a göre kimi hukukçular kolluğun kamu hizmetinden ayrılmadığını, aynı işleyiş ve kurallara tabi olduğunu, farkın sadece davranışsal gereklerden kaynaklandığını savunurken, kimi hukukçular ise ikisi arasında ayrıma gitmekte ve kamu hizmetinin edimde bulunduğunu (yararlandırıcı olduğunu), kolluğun ise düzenleme yaptığını savunmaktadırlar.

Örneğin Türk İdare Hukuku’nda Günday, Tan, Gözübüyük gibi öğretiye yön veren hukukçular kolluk ve kamu hizmeti ayrımını, eserlerinde bu ikisini ayrı başlıklar altında inceleyerek gösterirken, karşıt görüş olarak ise Kıratlı, kolluk ve kamu hizmeti arasında bir ayrım yoktur diyerek, yukarıda geçen hukukçulardan ayrı bir yol izlemektedir (Sever, 2015:205). Karahanoğulları (2002:30)’na göre kamu hizmeti ile kolluk faaliyetlerinin arasında, faaliyetin ortaya çıkışından kaynaklanan bir fark bulunmaktadır.

İlki ortak yararı sağlarken yönetim karakteri ile ortaya çıkmakta, ikincisi ise düzeni sağlarken zorlama karakteri ile ortaya çıkmaktadır. Yani kamu hizmeti zorlamayı gerektirmezken, kolluk bir kısıtlama ya da zorlama getirmektedir.

1980’li yılların sonundan itibaren dünya çapında yaygınlaşarak etkili ve verimli bir kamu hizmeti isteyen YKY anlayışı ile birlikte özel sektörden devşirilen teknikler

55 kamu örgütlerinde uygulama alanı bulmuştur. Bu dönemle birlikte ortaya çıkmaya başlayan kavramlar müşteri odaklılık, hesap verilebilirlik, sonuç odaklılık ve kalite yönetimi şeklinde olurken, kamu örgütü olarak kolluk teşkilatları da bu değişim rüzgârından etkilenmiştir. Başta ABD ve Birleşik Krallık olmak üzere kolluğun hizmet kalitesini yükseltici "Müşteri Odaklı Polislik", "Toplam Kalite Polisi", "Toplum Destekli Polislik” gibi yaklaşımlar uygulanarak, kolluğun “zor kullanıcı” doğasını “hizmet edici”

anlayışa doğru çeviren bir denge değişimi başlatılmıştır (Sözen, 2005:3-4).

Tablo 3.1. Kolluk Kamu Hizmeti Standartları

S.NU HİZMETİN ADI İSTENEN BELGELER

HİZMETİN TAMAMLANMA SÜRESİ (EN GEÇ)

1

6136 Sayılı Kanun Kapsamında Verilen Silah Bulundurma Ruhsatları

1. Dilekçe, 2. Sağlık raporu,

3. T.C. kimlik numarası, 4. Adli sicil beyanı,

5. Son 6 ay içinde çekilmiş (4) adet vesikalık fotoğraf,

6. İşyeri ruhsatı

İstenilen belgeler tamamlandıktan sonra (7) İş Günü

2

6136 Sayılı Kanun Kapsamında Verilen Silah Nakil Belgesi

1. Dilekçe,

2. Ruhsat fotokopisi,

3. Son 6 ay içinde çekilmiş (2) adet vesikalık fotoğraf.

(7) İş Günü

3

Trafik Kazası Tespit Tutanağının Verilmesi

1. Nüfus cüzdanı veya kimlik yerine geçen diğer belgeler, 2. Araç tescil belgesi, 3. Araç trafik belgesi,

4. Zorunlu mali sorumluluk sigortası,

5. Sürücü belgesi.

(24) Saat

Kaynak: Gölbaşı Kaymakamlığı (2020).

Kolluğun YKY kapsamında hizmet edici anlayışa dönüşümüne verilebilecek bir örneğin kamu hizmet standartları tablosu olduğu düşünülmektedir. Kamu hizmet standartlarının hem kamu hizmetinin hızlı, basitleştirilmiş ve şeffaf yürütülmesi ile ilgili olarak ortaya çıktığı hem de YKY tekniklerinden performans yönetimi aracı olarak kullanılabileceği değerlendirilmektedir. Türkiye’de kamu hizmet standartlarının kamu idarelerince belirlenmesi, hizmetin ne kadar sürede tamamlanacağı ile şikâyet mercileri hakkında bilgilerin verildiği panonun hazırlanması ve hizmet sunan birimlerce vatandaşın görebileceği yere asılması, 26.09.2009 tarihli “Kamu Hizmetlerinin Sunumunda

56 Uyulacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik”in 6. maddesi ile karara bağlanmıştır.

Tablo 3.1’de gösterildiği üzere bir yandan “Kolluk Kamu Hizmeti Standartları” ile kollukta vatandaş odaklılık arttırılırken, bir yandan da panonun başlığıyla kolluğun bir kamu hizmeti olduğu tüm topluma duyurulmaktadır. Sadece Türkiye’de değil yabancı alanyazında sıkça kullanılmaya başlanan kolluk hizmeti kavramı, basit bir kavramsal değişimin çok ötesinde, kolluğun güvenli bir çevre hizmeti sunma şeklindeki değişimini yansıtmaktadır. Ancak ülkemizde, kolluk faaliyetinin, kolluk gücünden kolluk hizmetine dönüşümü tartışmalarındansa kavramsal idare hukuku tanımları tartışmaları devam etmektedir (Arslan, 2018:176).

Kolluk kamu düzeni ilişkisine dair tümevarım yapıp bir varsayımda bulunmak gerekirse eğer, kamu hizmetinin temel şartlarından bir tanesi hizmetin kamu yararına yönelik olmasıdır (Anayasa Mahkemesi, Esas: 1994/43, Karar:1994/42-2-09.12.1994) ve kamu hizmeti toplumun ihtiyacını gideremediği takdirde kamu düzeninin bozulacağı öngörülmektedir (Özbay, 1998:295). Kamu düzenin sağlanması ise kolluk faaliyetiyle gerçekleşmektedir. O halde dolaylı olarak kamu düzeninin sağlanması kamu yararınaysa, kolluk faaliyetinin de bir kamu hizmeti olduğu değerlendirilmektedir. Gerçekleşme şekilleri arasında bir fark bulunsa da her ikisinin de yararlandırıcı bir faaliyet olduğu ve özellikle YKY anlayışıyla birlikte kolluğun değişen karakterinin bunun bir göstergesi olduğu düşünülmektedir.