Fransa’da Yerelleşme

Keleş (2020:15) kitabının bir bölümüne Tocqueville’den Fransa’daki

“yıkılamayacak tek kurumun merkeziyetçilik” olduğuna dair atfıyla başlamaktadır.

Ancak 1970’lerden itibaren tüm dünyayı etkisine almış sosyal ve ekonomik sorunlar Fransa’yı siyasal-yönetsel değişiklikler yapmaya mecbur kılmıştır. 1973 petrol krizinin sonuçları Fransa’da büyüme hızının düşmesi, dış ticaret açığının yükselmesi, enflasyonun artması ve işsizlik oranlarının tavan yapmasına sebebiyet vermiştir (Karaer, 1990:54).

Fransa mevcut merkeziyetçi karakterine ve YKY anlayışına direnen bir ülke olarak

91 nitelendirilmesine rağmen söz konusu sıkıntıları aşabilmek maksadıyla 1980’lerde gerçekleşen idari reformlarla yerelleşme girişimlerini başlatmıştır (Sobacı, 2014:161-164). Bu kapsamda yerelleşme kavramının geniş anlamıyla ele alındığı bu başlık altında Fransa’da yerelleşme hareketlerinin incelenmesi öncelikle yerinden yönetimler devamında ise özelleştirme ilkesi üzerinden yapılmıştır.

Fransız Devrimi sonrasında 12 Kasım 1789 tarihinde yayınlanan kararname ile 44.000 belediye (komün) kurulmuş olsa da Napolyon’un iktidarı ele geçirmesinden sonra önemini ve önceliğini kaybeden belediyelerin tekrar yükselebilmesi için çok uzun süre beklenmesi gerekmiştir. Napolyon’la beraber ortaya çıkan ve iki asır boyunca devam eden yerinden yönetim anlayışının temel ilkeleri genel olarak;

 Meclis Başkanının Kral ve valiler tarafından atanması,

 Valinin hem merkezin temsilcisi hem de İl’de yürütmenin başı olması,

 Merkezin yerel üzerinde vesayeti bulunması şeklinde gerçekleşmiştir (Keleş, 2020:16-17).

1981 yılında göreve gelen Cumhurbaşkanı François Mitterand’la beraber, yasalarla desteklenen yerinden yönetim reformlarının yerinden yönetimler lehine birçok kazanım sağladığı süreç yerinden yönetimlere asıl olarak yetki aktarımının başladığı dönem olarak kabul edilmektedir. Fransız yerinden yönetim birimleri olan belediye, il (departman) ve bölge yönetimlerinin kararları üzerindeki merkezi vesayetin kaldırıldığı ve gerçek yerinden yönetim birimlerine dönüştükleri bu dönemden itibaren yerinden yönetimler özerkliklerini sürekli olarak arttırmaya devam etmişlerdir. Mitterand sonrası gelen iktidarlar da yerinden yönetimlerin bu özerkliklerini devam ettirmesini sağlamıştır (Yıldız, 2012:312-313).

Üniter Fransa’nın 4 Ekim 1958 tarihli Anayasasının yerinden yönetimleri ilgilendiren 72. Maddesi’nde 1982 yılında değişiklik yapılmadan önce “Cumhuriyeti oluşturan yerel topluluklar belediyeler, iller ve denizaşırı ülkelerdir” ifadesi ile Fransa’da iki kademeli bir yerinden yönetim anlayışı benimsenmiş (Kayıkçı, 2003:26) ve Napolyonik yönetim anlayışı yerinden yönetimlerde etkisini sürdürmüştür. Ancak 1980’lerden itibaren başlayan ve günümüze kadar olan süreçte üç dalga halinde

92 gerçekleşen Fransa’da yerinden yönetimlere yetki devri hareketleriyle yerinden yönetimler birçok konuda yetki ve sorumluluk elde etmiştir (Douine, 2019).

Tablo 4.2. Fransa’da Yerinden Yönetim Birimlerine Yetki Aktarımı 1. DALGA

1982 Belediyelerin, illerin ve bölgelerin hak ve özgürlüklerine dair kanun.

1983 Belediyeler, iller, bölgeler ve Devlet arasında yetki dağılımına ilişkin kanun 1988 Yerinden Yönetim İyileştirme Yasası

1999 Belediyeler arası işbirliğinin güçlendirilmesine ilişkin kanun.

2002 Yerel Demokrasi Hukuku

2. DALGA

2003 Cumhuriyetin ademimerkeziyetçi örgütlenmesine ilişkin anayasa hukuku 2004 Yerel özgürlükler ve sorumlulukların illere aktarılması

2010 Yerel yönetimlerin reformuna ilişkin kanun 3. DALGA

2014 Bölgesel Kamu Hareketinin yenilenmesine dair kanun ve anakentlerin kabul edilmesi (MAPAM)

2015 Bölgelerin sınırlandırılması, bölgelerdeki ve illerdeki seçimlere dair kanun 2015 Cumhuriyet’in yeni bölgesel teşkilatına ilişkin kanun (NOTRe)

Kaynak: Douine (2019).

Tablo 4.2’de de görüldüğü üzere 1982 yılındaki ilk reform dalgası Fransa’da yerelleşme sürecini başlatmıştır. François Mitterand tarafından uygulamaya koyulan yerelleşme reformlarıyla yerinden yönetim birimlerine yetki aktarımı, kaynak yaratma ve yönetim organlarının işleyişinin demokratik hale dönüştürülmesi gibi konular o dönemde dünya kamuoyunca da ilgiyle takip edilmiştir (Karaer, 1990:55). 2 Mart 1982 tarihli

“Belediyelerin, İllerin ve Bölgelerin Hak ve Özgürlüklerine İlişkin Kanun” ile yerinden yönetimler üzerindeki vesayet kaldırılmış (Tek Turan, 2013:255) ve 1959 yılında birkaç ili kapsayan örgütleme olarak ortaya çıkan bölgeler bir yerinden yönetim birimi olarak kabul edilmiştir (Keleş, 2020:58). Karar alma süreçlerinin karmaşık, sıkıcı ancak demokratik hale getirildiği (Meny, 1988:252) birinci yerelleşme reform dalgasının kapsamı genel olarak şu şekilde olmuştur (Karaer, 1990:55);

 Bölge, il ve belediyelerin mali ve idari özerkliklerini arttırılmış,

93

 Merkezin bazı yetkilerinin yerinden yönetimlerce yerine getirilmesine imkân sağlanmış,

 Yerel karar alım süreci daha demokratik hale getirilmiştir.

Merkeziyetçi Fransa, ikinci dalga yerelleşme hareketlerini ise 2003 yılında gerçekleştirdiği anayasa değişikliği ile başlatmıştır. Anayasa’da yerinden yönetimleri ilgilendiren önemli değişikliklerden birisi Anayasa’nın birinci maddesine eklenen, Fransa’nın “idari örgütlenmesi ademimerkezidir” ifadesi olurken, diğer önemli değişiklik ise yerinden yönetimlerdeki kademenin arttırıldığı 72. maddede yapılan düzeltmeler olmuştur. Buna göre ilgili madde “ülkedeki mahalli idareler, belediyeler, iller, bölgeler, özel statülü idareler ve 74’üncü maddede düzenlenen deniz-aşırı idarelerden oluşur”

şeklinde değiştirilmiştir (Tek Turan, 2013:8-9). Eliçin (2017:40-41)’e göre reformların genel amaçları şu şekilde gelişmiştir;

 Bölge bir yerinden yönetim birimi olarak anayasal güvence kazanmış,

 Yerinden yönetimlerin mali özerkliği anayasal ilke haline getirilmiş,

 Yerel ve bölgesel yönetimler girişimci bir karaktere bürünmüştür.

Üçüncü yerelleşme dalgası ise yerel kamu hizmetlerinde verimliliğin arttırılmasına yönelik modernizasyon eylemleri kapsamında 2012’den itibaren görülmeye başlamıştır (Douine, 2019). 2014 Ocak ayında çıkarılan MAPAM isimli yasa ile komün birliklerinin oluşumunun önü açılarak Toulouse, Lille, Bordeaux vb. komün birlikleri hayata geçirilmiştir. Bu komün birliklerinin amacı imar, ekonomi, çevre, eğitim ve kültür gibi alanlarda projeler yürütmek olarak belirlenmiştir (Eliçin, 2017:45-46). 2015 yılında yayınlanan “Cumhuriyetin Yeni Bölgesel Teşkilatı (NOTRe)” yasası yerel yürütme organlarına yetki dağıtımına yönelik yenilikler de gerçekleştirilmiştir (Eliçin, 2017:44).

Fransa’da yerelleşme reformlarıyla birlikte ortaya koyulan yerinden yönetimlerin son hali ile yetki ve sorumlulukları Tablo 4.3’te gösterilmiş olup, V. Cumhuriyet Anayasasının son düzenlemesiyle birlikte bölge, il ve belediyeden müteşekkil üç kademeli yerinden yönetim anlayışı benimsenmektedir. Günümüzde Fransa’da on sekiz adet bölge yönetimi bulunmaktadır. Yine bu bölgeler 101 adet ile bölünmüş durumdadır.

Fransa’daki son kademe yerinden yönetim birimi ise ülke genelinde sayısı otuz beş bini geçen belediyelerdir (Kolodziejski, 2018:4).

94 Tablo 4.3. Fransız Yerinden Yönetim Birimlerinin Görevleri

YEREL YÖNETİM

BİRİMİ GÖREVLERİ

Bölge  Ekonomik Planlama ve hizmetlerin bir programa bağlanması,

 Mesleki eğitim, çıraklık eğitimi, tarım eğitiminin yürütülmesi, İl  Dayanışma ve yardım hizmetlerinin yürütülmesi,

 Kolejlerin yönetimi,

Belediye

 Kent içi ulaşım, mezarlıkların kuruluşu ve bakımı,

 Şehircilik hizmetleri, hal ve pazar yerlerinin açılması,

 Müze hizmetleri, yolların yapım, bakım ve onarımı,

 Çevrenin, kentsel ve mimari malvarlığının korunması, Kaynak: Keleş (2020:31-33).

Fransa’daki en küçük yerinden yönetim birimi kırsal ve kentsel alan gözetmeksizin kurulabilen belediyelerdir. Nüfusu 50 kişi olan belediyelerin bulunduğu Fransa’da 28 binden fazla belediyenin nüfusu 1000 kişinin altındadır (Toksöz vd., 2009:59). Üyeleri seçimle işbaşına gelen belediye meclisinde, üyeler arasından seçilen başkan yürütmenin başı olmaktadır. Belediyeler, temizlik işleri, sosyal aktiviteler, arıtma, ev atıklarının toplanması gibi alanlarda kamu hizmetlerinin yürütülmesinden sorumludur (Tek Turan, 2013:13).

Fransa’nın devrim sonrası dönemden günümüze taşıdığı yerinden yönetim birimlerinden olan “il” ise hem yerinden yönetimin hem de merkezi yönetimin bir basamağını temsil etmektedir. Belediye ve bölge arasında ara bir birim olarak varlığı konusunda soru işaretleri bulunan ilin yetki ve sorumlulukları yerelleşme reformlarıyla birlikte daha da arttırılmıştır (Batı:2018).

Fransa’da 1964 yılında bazı hizmetlerin belirli bir coğrafi alanda daha etkili ve verimli yürütülmesi maksadıyla kurulan bölgeler ise, 1982 yılında yerinden yönetim örgütü olarak kabul edilmiş, 2003 yılında ise Anayasal güvenceye kavuşmuştur. Üyeleri seçimle işbaşına gelen bölge meclisine yine kendi arasından seçilmiş bir kişi başkanlık etmektedir. Bölge meclisinin görevleri daha çok bölgesel ekonomik kalkınma, turizm ve mesleki eğitim gibi konular üzerine yoğunlaşmaktadır (Tek Turan, 2013:16).

Fransa’da yerelleşme hareketlerinin yerinden yönetimlerin basamağından sonra incelenmiş olan diğer ayağını özelleştirme oluşturmaktadır. Fransa’daki özelleştirme

95 reformları ancak merkez sağın iktidara geldiği 1986 yılından itibaren uygulama zemini bulabilmiştir. 1970’lerde tüm dünyada etkisini gösteren petrol krizinden, II. Dünya Savaşı sonrasında Fransa’daki devletleştirme teşebbüsleri de nasibini almış, özellikle Sosyalist Mitterand döneminde büyük sanayi kuruluşlarının devletleştirilmesi için beş milyar dolar harcanması ile bütçe imkânları oldukça zorlanmıştır (Gümüş, 1992:36).

1980’lerin ortasına doğru özelleştirmeden yana olanların çoğunluğa ulaşması ve 1986 yılında iktidara gelen merkez sağ Chirac hükümetinin açık bir şekilde özelleştirme hedeflerini ortaya koyması Fransa’da özelleştirme hareketlerinin başlangıcı olmuştur (Sarısu, 2003:40). Gümüş (1992:37)’e göre Fransa’da başlatılan özelleştirme hareketi;

 Ekonomide alternatif politika arayışı,

 Artan bütçe açığının azaltılması,

 Mülkiyetin tabanının genişleterek küçük sermayenin piyasaya girişinin sağlanması amaçlarıyla ortaya çıkmıştır.

Chirac hükümetinin açıkladığı beş yıllık özelleştirme planıyla birlikte altmış beş kamu kurum ve kuruluşu ile bunların bağlı kuruluşlarının satılması öngörülmüş, 1986-1987 yıllarında planda geçen kurumlardan on üç tanesi satılarak 56,8 milyar Frank gelir elde edilmiştir. Ancak 1987 sonlarında yaşanan dünya borsa krizi ile birlikte özelleştirme programı 19 Temmuz 1993’e kadar askıya alınmıştır (İnağ, 1996:257). Özelleştirme hareketlerinin durmasındaki diğer bir önemli sebep ise sosyalistlerin iktidara gelmesi olmuştur. 1993’de Fransa’da tekrar merkez sağın iktidara gelmesi ve 1993 yılında yayınlanan Özelleştirme Kanunu ile birlikte özelleştirme faaliyetleri yeniden başlayabilmiştir (Sadık, 2012:106). Bu özelleştirme dalgasını tetikleyen diğer önemli unsurlar da AB’deki piyasaların serbestleşmesi ve hükümetlerin bütçe açıklarının artması olarak değerlendirilmektedir (Günal, 2006:178). Bahsi geçen ikinci özelleştirme dalgasıyla birlikte 1994 yılında ünlü otomobil markası Renault (kısmen) ve 1995 yılında tütün şirketi SEITA özelleştirilmiştir (Konya Ticaret Odası, 2009:12).

Üçüncü özelleştirme dalgasında, 1997-2002 yılları arasında sosyalist Jospin iktidarı döneminde Air France, France Telecom gibi köklü devlet şirketleri özelleştirilerek 175 milyar Frank gelir elde edilmiştir (Karahanoğulları, 2004:68). 2002 yılından günümüze kadar olan süreçte de Fransa’nın özelleştirme yolunda attığı adımlar devam etmektedir. Ancak 1980’lerde başlayan özelleştirme hareketinin amacı iktisadi

96 etkililiğin sağlanması, serbest piyasanın geliştirilmesi ve bütçenin açıklarını kapatmak olurken, 2000’lerden itibaren ise amacın yönü büyük altyapı projelerine yapılacak yatırımları güçlendirmek şeklinde ilerlemiştir (Aşan, 2014:31). Bununla beraber, 2017 yılında göreve gelen Cumhurbaşkanı Macron’un enerji, hava ulaşımı, demiryolları, iletişim ve şans oyunları gibi alanları kapsayan kapsamlı özelleştirme ve kamu istihdamını azaltma planları, kamu çalışanlarını ve geniş çapta halk kitlesini öfkelendirerek “sarı yelekliler” hareketine sebebiyet vermiştir (Gürcan, 2019:444).

1980’lerden itibaren YKY kaynaklı idari reform alanında Fransa’da süreklilik gösteremeyen tek alan özelleştirme olmuştur (Sobacı, 2014:169). 1990’lara kadar devletleştirme ve özelleştirme arasında yaşanan gelgitler neticesince bu alanda yapılan reformlar kesintiye uğramış ancak 1993’ten itibaren özelleştirme yanlısı bir eğilim hâkimiyet kurabilmiştir (İnağ, 1996: 264-265). Bahsi geçen hususlar değerlendirildiğinde Fransa özelinde görülmektedir ki, yerelleşme olgusundaki yerinden yönetimlere dair yapılan reformların öncüsü Mitterand olurken, özelleştirmenin öncüsü ise Chirac olmuştur. Fransız devriminden beri yapılmış en büyük siyasal yönetsel değişikliğin mimarı olarak nitelendirilen Mitterand, halkın beklentilerini karşılayacak reform paketlerini seçilir seçilmez uygulamaya geçirmiştir. Mitterand sonrası göreve gelen Chirac ise açıkladığı özelleştirme programlarıyla (daha sonradan bir süre kesintiye uğramış olsa da) Fransız özelleştirme hareketini başlatmıştır. Denilebilir ki, yerelleşmenin basamakları olarak görülen âdemimerkeziyet ve özelleştirme reformlarının başlangıç dönemleri Fransa’da aynı anda gerçekleşememiştir.