Matrix Örgütlenme

De modo geral, a evolução dos consórcios ocorreu sem consonância com a evolução jurídica do Direito brasileiro. Tanto isto é verdade que até a promulgação da Emenda Constitucional nº 19, de 1998, a legislação ainda não previa sua institucionalização jurídica, o que os tornava “meros acordos de colaboração, sem vínculo de permanência ou de cumprimento das obrigações assumidas” (DIAS, 2006, p. 96).

A figura dos consórcios na quase informalidade pode ser vista como um dos reflexos do discurso municipalista. Até então, o aprendizado adquirido pelas experiências de consórcios intermunicipais no Brasil foi incapaz de penetrar na agenda dos congressistas, talvez pelo mesmo motivo do insucesso da questão metropolitana5_.

Já no contexto da reforma administrativa, a possibilidade de cooperação entre os entes federativos foi reforçada, na medida em que obteve sua figura jurídica reconhecida, mas não o suficiente para sua regulamentação. A ausência de critérios claros para sua constituição, assim como a dificuldade para a obtenção de recursos externos, ainda configuravam um cenário de precariedade no plano institucional, mesmo com o crescente número de municípios se organizando sob a modalidade de consórcios no país.

Tais reivindicações só vieram a ser atendidas quase dez anos depois da reforma do aparelho do Estado, com a regulamentação do Projeto de Lei nº 11.107/2005, que veremos com mais detalhes na próxima seção.

Desse modo, podemos observar que, tanto com a redemocratização como na inauguração de um novo modelo de gestão pública por resultados, os consórcios públicos não foram recepcionados com tamanha grandeza no que se refere à prioridade constitucional.

Apesar de vistos como instrumentos de canalização de ganhos para a provisão de serviços públicos de interesse comum, com ganhos de qualidade e eficiência e que de modo geral partem do interesse coletivo – portanto, democrático –, ficaram em segundo plano na agenda de reformas governamentais.

É importante lembrar, embora pareça redundante, que nesses dois momentos o que se pretendia estabelecer era a concretização dos direitos fundamentais sob a forma de um federalismo mais cooperativo, tendo em vista “o equilíbrio do desenvolvimento e do bem- estar em âmbito nacional” (BRASIL, 1988, art. 23). Esta, inclusive, é uma finalidade lógica dos consórcios intermunicipais.

Ao longo de sua evolução, o federalismo brasileiro tem-se pautado por arranjos políticos e territoriais construídos que refletem o arcabouço de suas constituições e ao mesmo tempo representam o contexto histórico de sua atualidade. Isso nos permite concluir que, sem dúvida alguma, seu modelo no Brasil foi marcado por uma trajetória de centralização e descentralização, associado de modo frequente aos períodos de autoritarismo e avanço democrático, fenômeno que, embora questionado, é chamado de “movimento pendular”.

O que parece representar bem esse movimento assimétrico, ou pendular, de alternância entre centralização/descentralização e autoritarismo/democracia é uma concepção que consegue contemplar as diversas variações institucionais dentro do federalismo brasileiro. Tal ideia parte do critério de que os arranjos políticos e territoriais construídos ao longo da evolução do federalismo brasileiro têm-se movido como um continuum, que passa por sistemas com restrições mínimas a sistemas com restrições máximas. Assim, chegamos a um estágio de maior equilíbrio entre os entes constitutivos da Federação e as instituições relacionadas, apesar da contradição apresentada pelo papel da União, legislando sobre temas concorrentes aos demais entes e ao mesmo tempo atendendo às demandas municipais no período crítico de redemocratização (SOUZA, 2003).

No entanto, na visão de Rocha e Faria (2010) essa concepção de continuum, apesar de conveniente, pareceu insuficiente para explicar a distribuição de poder entre os entes. Para os autores, é necessário ir além das instituições, analisando o federalismo como um processo político, classificando os padrões de autoridade estabelecidos entre os entes governamentais. A partir da observação das relações intergovernamentais predominantes, os autores apoiaram- se nas definições de autoridade coordenada, inclusiva e superposta desenvolvidas por Wright (apud ROCHA; FARIA, 2010, p. 106).

Para os autores, o padrão que melhor descreve as relações intergovernamentais do sistema atual é o modelo de autoridade superposta, caracterizado por interações negociadas entre os entes, em que as áreas operacionais do governo incluem ao mesmo tempo unidades e funcionários nacionais, estaduais e locais, e a autonomia e a autoridade são comumente negociadas (ROCHA; FARIA, 2010).

O modelo proposto parece atender bem ao sentido de nosso trabalho, na medida em que, ao analisar as mudanças recentes que operaram no sistema federativo brasileiro e que implicaram alterações nos padrões de comportamento dos entes da Federação, mais objetivamente, que implicaram mudanças no quadro institucional-legal dos consórcios públicos, parece demonstrar de fato que, mesmo que a União opere com certa centralidade na

formulação de políticas públicas e na revisão da legislação competente, é necessário que haja negociação constante com os demais entes para sua implementação.

No entanto, aceitar tal padrão de relações intergovernamentais não significa aceitar a superação das tensões e desequilíbrios da Federação. Até porque, se até a CF 88 os principais desafios do federalismo já estavam no campo das relações intergovernamentais, com a inauguração da Federação trina ampliaram-se ainda mais as tensões e desequilíbrios entre elas. Obviamente, a manutenção de um sistema político voltado para essa divisão de poderes, sem promover desequilíbrios entre os entes, já implica por si só conflitos e tensões.

Talvez essa ampliação dos dilemas do federalismo no Brasil pós-Constituição de 1988 não se explique pela questão do federalismo. Para Souza (2003), em se tratando das teorias do federalismo e até de suas origens, a existência de uma terceira parcela territorial dotada de autonomia – o município – não está prevista.

Dessa maneira, se, por um lado, o peso adquirido pela autonomia constitucional dos municípios pode representar prejuízos a uma atuação mais voltada para o interesse regional, por outro, no nível territorial a configuração de um padrão de relações intergovernamentais em constante negociação pode representar ganhos para a superação de problemas que extrapolam as divisas administrativas.

3 PANORAMA DOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS NO BRASIL: TRAJETÓRIA E