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Entre os modelos de parceria desenvolvidos pelos municípios para a articulação e implementação de políticas públicas de âmbito comum, destacam-se os consórcios intermunicipais, objeto central de estudo nesta seção, que se apoiará nas definições, na evolução quantitativa dos consórcios no Brasil e no Estado de São Paulo, assim como nos entraves e avanços dos aspectos legais ligados a esse arranjo específico de colaboração, no sentido de demonstrar o desequilíbrio entre a evolução legal desses arranjos e sua aplicabilidade na realidade brasileira.

Partindo de sua definição, a palavra consórcio deriva do latim consortium, que significa “associação”, “combinação”, “união” e “comunhão de interesses”. Apesar de até o início dos anos 1980 seu sentido estar vinculado às atividades econômicas, a partir da década de 1960, com o aparecimento das primeiras experiências de associação de municípios para a realização de ações de interesse comum, a utilização do termo consórcio passou a orientar também essa modalidade de arranjo.

Com destaque para os trabalhos de Spink, Teixeira e Clemente (2009), Caldas (2008) e Cruz (2009), os consórcios são definidos da seguinte maneira:

a) Spink, Teixeira e Clemente (2009) vislumbram nos consórcios um arranjo de caráter voluntário entre os entes participantes, em oposição às RMs – que surgem de cima para baixo, pela associação compulsória dos municípios;

b) tomando como unidade de análise o comportamento dos atores, Caldas (2008, p. 55) definiu como consórcios “organizações resultantes da disposição de cooperação dos atores políticos relevantes de diversos municípios (prefeitos) que decidem cooperar entre si para resolver problemas relativos a um tema ou a um setor específico”;

c) em sua definição mais recente, Cruz (2009, p. 2) define os consórcios como uma “forma de cooperação entre os municípios, destinados a solucionar problemas e obter resultados conjuntos de natureza superior às capacidades política, financeira e operacional individual de seus integrantes”.

Tomando as definições apontadas como referência, observamos que o pressuposto básico da constituição dos consórcios é a existência de interesses comuns entre os entes

participantes, sendo, portanto, o princípio norteador que dará forma aos demais aspectos deste arranjo, tais como abrangência territorial, finalidade e personalidade jurídica.

Vale ressaltar que, ainda em relação à demarcação da definição de consórcios, tendo em vista o grande volume de arranjos de cooperação entre municípios, a atenção dos autores sempre esteve mais voltada aos consórcios intermunicipais.

Em contraponto ao consenso entre os autores nas definições anteriores, a definição de consórcios enfrentou uma série de problemas conceituais na doutrina jurídica, que passava em larga medida pela semelhança entre a figura dos convênios administrativos com os consórcios administrativos6. Desse modo, destacamos que os arranjos de cooperação ora apresentados neste trabalho associam-se ao conceito de consórcio administrativo, que até a promulgação da Lei nº 11.107/2005 poderiam assumir diversos formatos, compreendendo “acordos firmados entre entidades estatais, autárquicas, fundacionais ou paraestatais, sempre da mesma espécie, para a realização de interesses comuns dos partícipes” (MEIRELLES, 1982, p. 377). Portanto, será recorrente o uso dos termos consórcios intermunicipais – relacionados aos consórcios administrativos entre municípios que em sua grande maioria são associações civins sem fins lucrativos – e consórcios públicos – expressão reconhecida pela Lei dos Consórcios Públicos a ser discutida adiante.

Algumas das vantagens na formação de consórcios entre os municípios são destaque em trabalhos de diversos autores, como Moisés (2001) e Vaz (1997), que demonstram a possibilidade de se colocar em prática o planejamento integrado, otimizar o uso da área, aumentar a escala para a prestação de serviços que demandam valores elevados de investimento, adotar novas tecnologias, obter maior capacidade na implementação de políticas públicas e também maior eficiência no uso dos recursos públicos.

De outra maneira, a própria figura dos consórcios já apresenta vantagens em suas características particulares, isto é, o caráter voluntário e associativo de sua constituição, o que pode justificar em parte seu sucesso e crescimento diante das dificuldades de se implementarem políticas públicas integradas sem a inclusão, na discussão, de estruturas institucionalizadas, como é o caso das RMs, tema já discutido na seção anterior deste trabalho.

Essa dificuldade de aplicabilidade de políticas públicas integradas ilustra-se por um debate promovido por Spink, Teixeira e Clemente (2009). Estes autores, na análise dos

6 _{De acordo com Di Pietro (1999, p. 183), “[...] o convênio se celebra entre uma entidade pública e outra}

entidade pública, de natureza diversa, ou outra entidade privada. E o consórcio é sempre entre entidades da mesma natureza: dois municípios ou dois Estados.”

principais tipos de atividades de gestão encontrados nas RMs, observaram que, passados mais de 30 anos de sua criação, em apenas 7 de 20 RMs foi identificada a existência de estruturas específicas, institucionalizadas e atuantes de gestão metropolitana envolvendo algum tipo de política pública.

Existe um extenso leque de razões para a dificuldade de criação de políticas públicas metropolitanas: rivalidade política entre os municípios ou entre estes e o governo estadual; heterogeneidade econômica e social entre os municípios integrantes; ausência de órgãos gestores para a organização dos interesses dos municípios; ausência de fundos de financiamento reais para as políticas metropolitanas; esvaziamento da participação popular na discussão dos interesses de ordem metropolitana; e, por fim, incapacidade financeira dos municípios frente a diversos problemas já enfrentados isoladamente (SPINK; TEIXEIRA; CLEMENTE, 2009, p. 468).

Paralelamente a esse rol de dificuldades, os consórcios viabilizam-se como instrumentos de relações intergovernamentais cooperativas que ensejam a solução de problemas comuns entre os entes federados, ampliando a capacidade destes na provisão de serviços públicos. Esse “paradoxo de fracassos e sucessos” (SPINK; TEIXEIRA; CLEMENTE, 2009, p. 470) explica-se, em parte, pela maneira como cada um desses organismos é construído historicamente. Enquanto as RMs surgiram, em sua grande maioria, por formatos institucionais de cima para baixo, os consórcios intermunicipais, que surgiram na esfera pública a partir de acordos horizontais e de forma ascendente, parecem ter alcances mais exitosos, tanto em sua aceitabilidade quanto em sua capacidade de gestão (SPINK; TEIXEIRA; CLEMENTE, 2009).

Nesse sentido, ao contrário do que ocorre em regiões metropolitanas, as experiências de consórcios se dão, na maior parte dos casos, por meio de arranjos entre municípios que, de forma geral, são menos heterogêneos demograficamente e tratam de questões mais pontuais, atuando sobre determinada política pública, reduzindo significativamente os custos de transação para a formação de arranjos com maior capacidade de diálogo e atuação.

As experiências inaugurais de consórcios abriram o caminho para novos arranjos institucionais, rompendo com “o modelo centrado em instituições ou agências isoladas, cuja relação com outras agências tendia a se caracterizar pela subordinação (com agências de níveis mais abrangentes de governo) ou pela disputa por espaços junto a clientelas (agências de mesmo nível de governo)” (FARAH, 2001, p. 136).

Nesse sentido, ao lado das dificuldades de criação de políticas de âmbito metropolitano podem residir as oportunidades para a formação de arranjos colaborativos entre

os municípios, revestidos de uma ação predominantemente horizontalizada, sem a participação dos outros entes federativos, isto é, estado e União, na articulação dos interesses e na coordenação das ações. No entanto, se a importância atribuída aos consórcios intermunicipais refere-se à sua capacidade de ampliar as potencialidades dos municípios e sua comunhão de interesses de maneira voluntária, suas limitações estão diretamente ligadas à ausência de um ambiente favorável à criação de políticas públicas mais amplas, capazes de atender às demandas da esfera metropolitana, sendo tais limitações, muitas vezes, muito maiores do que os limites de atuação dos consórcios intermunicipais.

Assim, os consórcios firmaram-se como instrumentos de colaboração estratégicos, uma vez que, por partirem, em grande parte, da iniciativa dos municípios, garantem sua autonomia, pois têm

[...] viabilizado o planejamento local e regional, auxiliando na organização de planos, avaliações e controles; a superação dos problemas locais; possibilitando ganhos de escala e de produção; a racionalização no uso de recursos financeiros, humanos e tecnológicos; a modernização administrativa [...]; o aumento da capacidade de cooperação técnica e a implementação e regulação de políticas públicas regionalizadas (CRUZ, 2002, p. 201).

Por outro lado, suas limitações são apontadas por Silveira e Phillipi (2005), uma vez que os consórcios podem apresentar dificuldades na coordenação micro-regional devido aos interesses político-partidários; à presença da cultura do planejamento de curto prazo ou à falta de sustentabilidade na cooperação.