Kuruluş Dönemleri

Dünya ölçeğinde değerlendirildiğinde kalkınma ajansı deneyiminden en fazla faydalanan hiç şüphesiz Avrupa’dır. Bu nedenle ülkemizde kurulan ajanslar için başlangıçta Avrupalı akademisyenlerin verdiği görüş ya da öneriler biraz daha ehemmiyetlidir. Örneğin Walburn, ekonominin ana aktörlerinden işletmelerin dünyasının bürokratik işlemlere uyum sağlama konusunda sorunlar yaşaması nedeniyle, ajansların mali desteklerden ziyade bölge paydaşları ile sürekli etkileşim içerisinde bölgenin bilgi merkezi olmasının çok daha uygun olacağını önermiştir

(Walburn, 2006: 59). Harding ise ülkemizde kurulan ajanslar için Walburn’un

önerisindeki paydaşlarla iletişim noktasını biraz daha ileri taşıyarak, ajansın başarısının sürekli iletişim içerisinde olduğu özellikle kamu dışındaki paydaşların kapasitelerine bağlı olduğu bu sebeple bunların kapasite artırımında da ajansların sorumluluk almaları gerektiğini ileri sürmüştür (Harding, 2006: 137, 158).

Türkiye’de kalkınma ajansları, 58. hükümet döneminde hazırlanıp tamamı 59. hükümet tarafından benimsenen Acil Eylem Planında belirtildiği şekilde hizmet alanı İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması da (NUTS-İBBS) Düzey 2 olarak belirlenmiş bölge birimleri olarak kurulmuşlardır (TBMM, 2005: 4). İlk kalkınma ajansları İzmir Kalkınma Ajansı ve Çukurova Kalkınma Ajansı olarak 2006 yılında

61

daha önce bahsedilen sivil inisiyatiflerin geliştiği yerlerde kurulmuştur. Ajansların kurulduğu bu ilk dönemde kamuoyunda ajanslarla ilgili en fazla tartışılan konu, dışardan dayatmayla ülkemizi bölmeye yönelik yeni bir yapılanma olduğuydu. O dönemde Ajansların kuruluş çalışmalarında birinci dereceden sorumlu kamu kurumu, DPT Bölgesel Gelişme ve Yapısal Uyum Genel Müdürlüğüydü. Ajanslara yönelik ortaya konan hatta bir dereceye kadar da aşırı olarak nitelendirilebilecek bu eleştirilerin anlamlı olmadığı Bölgesel Gelişme ve Yapısal Uyum Genel Müdürü Ahmet YAMAN tarafından verdiği röportajda bizzat şu şekilde ortaya konmuştu (Yaman, 21.01.2016): “Esas itibarıyla kalkınma ajanslarının temel felsefesi ve fikri altyapısı Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planına dayanmaktadır. Bölgelerde ajans türü yapıların kurulması gerekliliği daha o dönemde, 1963’te hazırlanan planda açık bir şekilde ifade edilmiştir. Ancak hem merkezde, hem de bölgelerde ihtiyaca elverişli teşkilat ve yeterli personelin eksikliği, istikrarsız ekonomik ve siyasi konjonktür nedeniyle hayata geçirilememiştir. Benzer şekilde Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda da kalkınma ajanslarının kurulması politikası çok net bir şekilde vurgulanmıştır. Bu kadar realiteye ve köklü çabalara rağmen, kalkınma ajanslarının AB tarafından dayatılmış bir proje olduğunu iddia etmek doğru değildir. AB üyeliği ile ilişkili olarak gündeme gelmesi, diğer birçok alanda olduğu gibi, konuyu daha görünür ve kamuoyuyla paylaşılır hale getirmiştir. Diğer taraftan kanun yakından incelendiğinde görülecektir ki Ajansın federal yapıyla veya ülkemizin merkez-taşra idari yapılanmasıyla yakından veya uzaktan ilgisi yoktur. Yeni bir idari kademelenme olmadığı gibi tamamen teknik ve ekonomik konularda çalışan bir kurum olduğu açıktır. Anayasa mahkemesinin verdiği karar (Resmi Gazete, 2008), ajansın hem statüsü bakımından, hem de idari sistemimiz içindeki yeri bakımından durumunu netleştirmiş ve bu konudaki tartışmalara son noktayı koymuştur. Bu yüzden ajansları AB’nin federalleşme dayatmasının bir aracı olarak görmek yanlıştır; eksik bilgiye dayalı bir yorumdur; konuyu yanlış bir platformda ve yanlış kavramlarla tartışmaktır. Kalkınma ajansları bölgesel düzeyde kalkınma politikalarının oluşumuna yardım edecek ve bunların stratejik plan mantığıyla hayata geçirilmesini, izlenmesini ve değerlendirilmesini sağlayacak, bölgesel nitelikli teknik kurumlar olarak tasarlanmıştır.” Kurulmalarının üzerinden 12 yıl geçen ajanslarla ilgili gelinen noktaya bakıldığında, bu kaygıların hayat bulmadığı görülmektedir.

62

Ülkemizde kurulan 26 kalkınma ajansı, günümüze kadar olan dönemde, farklı yerel dinamiklerin etkisinde yapmış olduğu uygulamalarla birlikte sonradan oluşturulan mevzuatla istenenden farklı bir pozisyona gelmiştir. 5449 sayılı ajansların kuruluş kanunu gerekçesinde öngörülen yerelde etkin, özerk ve hızlı karar alabilen bir yapı yerine, ikincil mevzuat düzenlemeleriyle uygulamada beklenen noktaya ulaşılamamıştır (Can, 2011: 88). Günümüzde ajanslar kendinden beklenen birçok görev içerisinde özellikle hibe desteği veren kuruluş kimliği ile ön plana çıkmıştırlar. Ancak başlangıçta hangi amaçla ve ne için kurulduğunu anlama konusunda değerlendirme yapmak isteyen herkesin, Tez çalışması kapsamında da farklı yerlerde atıfta bulunulan 5449 sayılı kanunun gerekçesini gözden geçirmesi gerekmektedir. Söz konusu gerekçeye bakıldığında, sürdürülebilir bölgesel kalkınma anlamında çok ciddi ulusal ve uluslararası hem teorik hem de pratiğin incelenmesi sonucu ortaya çıktığı görülmektedir. Bu çerçevede bahsedilen gerekçede önemli görülen kısımlar şu şekilde sıralanabilir (TBMM, 2005: 3-13):

 Türkiye bölgesel gelişme alanında Avrupa Birliği'ne uyum sürecinin gereklerinden sonucu ortaya çıkan İBBS bölge düzenlemesini; yerleşim merkezlerinin kademelenmesi, iller arasındaki fonksiyonel ilişkileri, coğrafi koşulları ve istatistik toplama ve plan yapma kriterlerine göre belirlemiştir.

 ABD ve AB ülkelerin de 1950’lerden günümüze farklı yapı ve statülerde kurulan ajanslar bazı bölgelerin gelişmesinde asli rol oynamışlardır. Avrupa'da 200’ü aşkın ajans faaliyettedir. Bunların 150’sinin üyesi olduğu Avrupa Bölgesel Kalkınma Ajansları Birliği (EURADA) örgütlenmesi vardır.

 Bölgesel planlama anlayışında 90’lardan sonra ciddi değişimler olmuştur. En temel değişim bölge planlarının merkezden değil bölgeden yapılabileceğinin genel kabul görmesidir. Ayrıca planların dinamiklerini etkileyen en büyük etken olarak küreselleşme ön plana çıkmıştır.

 Küreselleşen dünyada rekabet üstünlüğünü bölge düzeyinde sağlamak ancak bu düzeyde oluşturulan esnek kurumsal yapılarla mümkün olabilecektir. Rekabetin artık ülkeler arasından ziyade bölgeler arasında olduğu düşünüldüğünde çabuk karar alıp uygulayabilen ajansların önemi bir kat daha artmaktadır.

63

 Kalkınma Ajanslarının Faydaları: i)Bölgede faaliyet gösteren belediye ya da Sivil Toplum Kuruluşu gibi kuruluşların yerine geçmemenin yanı sıra doğrudan uygulama yapmaması, ii)Gereksiz, verimsiz ya da mükerrer projelerin önüne geçilmesi, iii)Makro ve mikro ölçekler arasında orta düzeyde planlama yapabilmesi, iv)Bir yandan küresel düzeyde yaşanan gelişmeleri yerel düzeye aktarırken, diğer taraftan da yerel potansiyeli, varlıkları, üstünlükleri ve özgünlükleri küresel pazarlara taşımada köprü görevini üstlenmesi, v)Kişi, kurum ve kuruluşların eş finansmana dayalı ortak proje üretme kültürü ve yeteneğini geliştirme, vi)Bölgenin girişimcilik potansiyelini harekete geçirecek kurumlarla aktif işbirliği ve koordinasyon içinde bulunma, vii)Ulusal politikaların oluşturulmasında kritik nitelikteki yerel bilginin Merkezi taşınması ve sürekliliğinin sağlanmasında, viii)Ülkemizin Avrupa Birliği ile yürüttüğü sürece de bulunduğu duruma bağlı olarak Avrupa Birliği hibelerinden etkin bir şekilde yararlanması.

 Özetle; bölgeler arası gelişmişlik farkları, yerel ve küresel rekabetteki değişimler, Avrupa Birliğine uyum sürecindeki değişimler, çevresel duyarlılıktaki artış ile birlikte yerel kalkınma taleplerindeki artış nedeniyle ajanslar kurulmalıdır.

Söz konusu gerekçe incelendiğinde teorik olarak ideal seviyede olduğu değerlendirilen ajanslarla ilgili kamuoyunda en fazla tartışılan konunun ulusal bütünlük için risk teşkil etmesi anlamsız görülebilir. Ancak Anayasa Mahkemesine kadar taşınan tartışmanın kaynağına bakıldığında, Cumhuriyet tarihinde bölgesel kalkınma ile ilgili geçmişte gündeme gelmiş (“2.2.7.1 Tarihsel Gelişimi” başlığı altında açıklanmıştır.) benzeri konular için aynı dinamiklerden beslenmesi bu noktaya anlamlı bir açıklama getirmektedir. Sebebi ne olursa olsun yeni bir idari yapılanma olarak kurulan ajanslar için başlangıçta elde edilen sonuç, ajans faaliyetlerinin 2008’in ilk aylarına kadar etkin bir şekilde gerçekleşmeyişi olmuştur (Altun, 2009: 151). Açıklanan tartışma ve hukuki sürecin asıl etkisi Kanunun gerekçesinde ajanslar için yukarıda tanımlanan misyonun, oluşturulan ikincil mevzuatla fiili olarak pek yaşama imkânı bulamadan resmi olarak sınırlandırılmasında göstermiştir.

64

Kurulmalarının hemen ardından gündeme gelen konulardan birisi ise ulusal bütünlüğü tehdit etmesinin tam aksi olan aşırı merkeziyetçilik eleştirileri olmuştur. Gücün ve otoritenin yeniden dağıtılması şeklinde nitelendirilen benzeri düşüncelere örnek olarak DSİ ve Karayolları bölge müdürlüklerinin yerel üzerindeki etkileri verilmiştir (Karasu, 2009: 14, 16). Konuyu biraz daha açıklamak gerekirse, söz konusu etki 3194 sayılı imar kanunun 8. maddesinde bölge planlarının (Resmi Gazete, 1985): “Bölge planları; sosyoekonomik gelişme eğilimlerini, yerleşmelerin gelişme potansiyelini, sektörel hedefleri, faaliyetlerin ve alt yapıların dağılımını belirlemek üzere hazırlanacak bölge planlarını, gerekli gördüğü hallerde Devlet Planlama Teşkilatı yapar veya yaptırır.” şeklindeki bir strateji dokümanı olmasından kaynaklanmaktadır. Kalkınma Bakanlığı, ajansların kurulması ile birlikte bu maddede bahsedilen yaptırma yetkisi kullanarak 2010-2013 ve 2014-2023 bölge planlarını ajanslara hazırlattırmıştır. Daha önce merkez düzeyinde ve sınırlı bölgeler için hazırlanmış bölge planları varken ajansların kurulması ile birlikte Türkiye’nin tamamı için hem de yerelin yerinde bilgisiyle hazırlanabilmiştir. Ancak plan onayının Bakanlık’ta olması, elde edilen detaylı yerel bilgiye göre oluşturulan stratejilere Bakanlık tarafından müdahale edilebilmesine dolayısıyla geçmişe nazaran çok daha sert bir merkeziyetçi yapıya kavuştuğu düşünülmüştür. Ancak uygulamaya geçildiğinde yani ajanslar 2009 ve 2010 yıllarında ilk bölge planlarını oluşturduktan sonra 8. maddede belirtilen kapsamında yereldeki önemli konularla ilgili yerelde alınan kararlarda ajanslara çok fazla görüş sorulduğuna rastlanmamaktadır. Fiili olarak uygulama bulmayan bu durum resmi olarak Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği’nin (Resmi Gazete (a), 2014) oluşturulması ile tasdiklenmiş oldu. Söz konusu yönetmelikle Mekânsal Strateji Planı tanımı kapsamında, bölge planı gibi katılımcı bir yaklaşımla hazırlanacak, onun verdiği kararları verecek ve diğer planlar üzerindeki etkisi onun gibi olan ancak sözel kısmı bulunmayan bir çeşit şematik plan türü ortaya konmuştur. Ajanslar açısından konunun daha da önemli boyutu bu planın yapılması/yaptırılması Çevre ve Şehircilik Bakanlığı eliyle olmasıdır. Sonuç olarak ortaya çıkan bu yeni planlama düzeninde ajansların dolaylı yoldan resmi bir şekilde by-pass edildiği söylenebilir. Bugüne bakıldığında bölge planlarının ajansların hazırladığı ve kendilerinin takip edip uygulamaya çalıştığı dokümanlar haline geldiği görülmektedir.

65