O conceito de sociedade civil tem sido, ao longo do tempo, definido por diferentes tradições teóricas, nem sempre sob pontos de vista convergentes (BOBBIO, 1986a; COSTA, 1997). Faz-se necessário, então, definirmos a forma pela qual o termo sociedade civil será empregado neste trabalho.
BOBBIO (1986a:1206) compreende a sociedade civil como “a esfera das relações entre indivíduos, grupos, classes sociais que se desenvolvem à margem das relações de poder que caracterizam as instituições estatais”. É nela que estão os conflitos que o Estado deve resolver, de onde partem as demandas, onde surgem as várias formas de mobilização, de associação e de organização das forças sociais. É na esfera da sociedade civil, composta por organizações sociais mais ou menos formalizadas e cuja associação por parte dos indivíduos é livre, que a vontade coletiva e a representação dos cidadãos são formadas. Segundo WEBER (apud BOBBIO, 1986), é na sociedade civil que encontramos as relações do poder de fato e no Estado, as relações do poder legítimo.
As iniciativas da sociedade civil não são um fenômeno novo, embora esta denominação tenha sido cunhada mais recentemente. Elas têm início no século XVI com a reforma protestante e a tese do “sacerdócio universal” que permitiram a participação dos fiéis nas hierarquias sagradas (FERNANDES, 1994). No século XIX a participação das classes trabalhadoras na vida pública também representou fator importante para o desenvolvimento da sociedade civil como a conhecemos hoje.
Durante a década de 1970 surgem e ganham força na América Latina, inspirados pela Teologia da Libertação, os movimentos sociais (FERNANDES, 1994). Estes movimentos traziam à tona denúncias e demandas específicas de um determinado público ou situação. Por exemplo, o movimento feminista divulgava e defendia temas como controle de natalidade, fim da violência contra a mulher, igualdade de direitos, inserção da mulher no mercado de trabalho, etc..
No final dos anos 1970, a expressão “sociedade civil” ganhou força e passou a ser utilizada com maior freqüência para designar um conjunto mais abrangente de atores sociais, incluindo os diversos movimentos sociais. Além disso, o termo “civil”, em contraposição ao “militar”, remetia à oposição entre o regime das leis e o sistema regido pela força durante a ditadura. Dessa forma, na sociedade civil o relacionamento entre indivíduos, grupos e classes sociais seria regido de acordo com os direitos adquiridos por lei (FERNANDES, 1994). Na América Latina, o conceito de sociedade civil adquire significado político bastante difundido nas últimas décadas.
PEREIRA (1999) chama a atenção para o fato de que, após os anos 1980, vários autores passaram a identificar a sociedade civil com os movimentos sociais e as organizações não governamentais. Transformavam, dessa forma, as “organizações da sociedade civil” na própria sociedade civil, deixando de ser esta “um conjunto amplo e complexo de atores da sociedade, fora do Estado, estruturados e ponderados de acordo com seus respectivos poderes políticos ou de influência, para se transformar em um pequeno conjunto (embora felizmente crescente) de movimentos e organizações voltadas para o controle social do Estado e do mercado” (PEREIRA (1999, p. 95).
A questão da atuação política da sociedade civil está em “introduzir espaços públicos no Estado e nas instituições econômicas, sem abolir os mecanismos reguladores da ação estratégica e estabelecendo uma continuidade com uma rede de comunicação social
composta de movimentos sociais, associações e esferas públicas” (ARATO & COHEN, 1994 apud JACOBI, 2000). Ou seja,
a ampliação da esfera pública pressiona a sociedade no sentido de obter maior influência sobre o Estado, bem como a limitação deste, considerando que a autonomia social pressupõe não só transcender as assimetrias na representação social, mas também modificar as relações sociais em favor de maior auto-organização social (JACOBI, 2000, p. 17).
Nesse sentido, a sociedade civil exerce influência participando nos assuntos públicos no sentido de “facilitar e tornar mais direto e cotidiano o contato entre os cidadãos e as diversas instituições do Estado, e possibilitar que estas levem mais em conta os interesses e opiniões daqueles antes de tomar decisões ou de executá-las” (BORJA, 1988 apud JACOBI, 2000, p. 27). Exercendo o controle, atua exigindo prestação de contas das ações do Estado, submetendo-o a medidas punitivas.
Em relação à participação dos cidadãos, JACOBI (2000, p. 26) ressalta que
[…] se trata de uma forma de intervenção na vida pública com uma motivação social concreta que se exerce de forma direta, baseada num certo nível de institucionalização das relações Estado/sociedade. O surgimento de políticas públicas pautadas pelo componente participativo está relacionado com as mudanças na matriz sociopolítica a partir de um questionamento mais amplo do papel do Estado como principal agente indutor das políticas sociais.
Neste trabalho enfatizaremos a atuação de organizações da sociedade civil sem fins lucrativos (sejam elas representadas por ONGs, associações comunitárias, movimentos sociais, etc.)8 exercendo controle sobre o governo na área de violência sexual contra crianças
e adolescentes, incluindo o tema na agenda governamental, exigindo prestação de contas de suas ações e submetendo-os à punição. A “representação” das demandas da sociedade feita por tais organizações tem seu lado positivo, já que elas apresentam maior capacidade de organização do que os cidadãos individualmente, além de constituírem canais importantes de comunicação e de pressão.
8 Para uma melhor distinção entre cada um desses atores, do ponto de vista do Banco Mundial, ver GARRISON
No entanto, tais organizações não compõem um todo monolítico, fato que é ilustrado por diferenças e conflitos de idéias e ações. Neste contexto, corre-se o risco de existirem algumas poucas organizações com bastantes recursos à disposição para fazer valer interesses não aprovados pela maioria em uma determinada área. Isso leva a um trabalho isolado das organizações, algumas vezes criando um ambiente competitivo, não aproveitando o potencial de atuação em rede. Se, por um lado, é reconhecido que o pluralismo contribui para a democracia, já que permite o dissenso (BOBBIO:1986b), por outro, ele pode prejudicá- la caso algumas organizações tenham maior influência sobre o aparato estatal, sobrepondo seus interesses e visões corporativistas aos da coletividade (DAHL, 1982).
Tanto as organizações quanto os indivíduos devem ser capazes de controlar as ações do governo (GRAU, 2000), mas, dada a impossibilidade de participação de todos, apenas alguns poucos cidadãos e organizações o exercem. O problema é que tal decisão leva à exclusão da grande maioria dos atores e põe em questão a representatividade que os “escolhidos” teriam perante a sociedade. Isso pode gerar competição entre os atores (indivíduos ou organizações) para que sejam reconhecidos pelo governo e pela sociedade como representantes das demandas sociais.
Para tornar esta atuação mais efetiva, é necessária a existência de instrumentos consolidados que permitam às organizações responder adequadamente aos anseios e necessidades da sociedade. O capítulo seguinte tratará dos mecanismos institucionais criados e disponibilizados à sociedade civil brasileira para permitir seu controle sobre o poder público.