Mahkemelerde davâlı idareyi kimin temsil edeceğinin İdare Hukukunun yetkiye ilişkin ilkelerine göre belirlenir. İdare hukuku ilkelerine göre, idarenin ve kamu görevlilerinin yetkileri önceden kanunlarla belirlenmiştir431. İdarî karârlar herhangi bir organ, makam veya kamu görevlisi tarafından değil, anayasa ve kanunların yetkili kıldığı organ, makam veya kamu görevlileri tarafından alınmalıdır. “Yetki unsuru, sadece idarenin bir bütün kabûl edilmesi ve yetkili kılınmış olması gibi dışsal değil, aynı zamanda iç işleyişi bakımından da önemlidir”432. Örnek olarak, aynı idare içinde yer alan A organına âit olan bir yetkinin aynı idare içinde yer alan B organı tarafından kullanılması, işlemi yetki yönünden sakatlar.
Temsil yetkisi de, idarî makamlara tanınan bir yetki olup, kanunda gösterilen kişilerce kullanılır. Diğer tüm idarî yetkilerde olduğu gibi, temsil yetkisinin de, kanunda gösterilen kişiler tarafından kullanılması zorunludur. Bu kişilerin kimler olduğu, yukarıda “İdarî davâlarda kanunî temsilci” başlığı altında incelenmişti.
430
ESENER, Turhan, Borç Hukuku, I Cilt, Ankara 1969, s.276.
431
GÖZÜBÜYÜK, s.203.
Burada, davâlı idarenin bu kişiler hâricindekilerce temsil edilmesinin hüküm ve sonuçları üzerinde durulacaktır.
Kişi, konu, yer ve zaman itibâriyle yetki kurallarına uyulmadan yapılmış bir idarî işlem yetki unsuru bakımından sakattır433. Yetki bakımından çeşitli sakatlık halleri bulunmaktadır. Bunlar; fonksiyon gaspı, yetki gaspı ve yetki tecâvüzü halleridir.
1. Fonksiyon Gaspı
Devlet organlarının kendi görev alanlarının dışına çıkarak diğer bir devlet organının görev alanına giren bir işlemi yapması halinde fonksiyon gaspı434, diğer bir ifâdeyle görev gaspı435 meydana gelmektedir. Fonksiyon gaspının tâbî olduğu yaptırım, yokluk yaptırımıdır436.
Davâlı idarece yapılacak usûlî işlemlerin fonksiyon gaspı oluşturması mümkün değildir. Zirâ fonksiyon gaspı, “idarenin yasama veya yargı organlarının görev alanına giren konularda işlem yapması durumunda ortaya çıkan bir sakatlık”437 olup, davâlı idarenin, aleyhine açılan bir idarî davâ ile ilgili usûlî işlemler yapması, yasama veya yargı organlarının görev alanına âit bir konu değildir. İdarî mahkemelerde usûlî işlemler yapılması yürütme organının (davâlı idarenin) görev alanı âit bir meseledir.
2. Yetki Gaspı
Davâlı idareyi temsilen yapılacak usûlî işlemlerde yetki gaspı söz konusu olabilir. Yetki gaspı, idare adına irâde açıklamaya yetkili olmayan bir kimse tarafından işlem yapılması durumunda ortaya çıkan sakatlıktır438. Resmî sıfatı almayan kişiler, idare adına irâde açıklama yetkisine sâhip bulunmadıklarından, bunlarca yapılan idarî işlemler yok hükmündedir439.
Konu ile ilgili olarak Danıştay, Özel Hukuk tüzel kişisi yönetim kurulunun, özel kişilere âit taşınmaz üzerinde yaptığı kamulaştırma işlemini kişi yönünden 433 GÖZLER, Cilt 1, s.691. 434 ONAR, C. I, s.301. 435GÜNDAY, 131. 436ÖZAY, s.456. 437 GÖZLER, Cilt 1, s.692. 438 GÜNDAY, s.131.
yetkisizlik nedeniyle hukuka aykırı bularak, bu durumun yetki gaspı olduğunu belirtmiştir440. Karârdan da anlaşılacağı üzere, idareye tamamen yabancı bir kişi tarafından yapılan işlemler de yetki gaspını oluşturabilmektedir.
Zaman bakımından yetkisizlik halleri de, yetki gaspına girer. Bir kimse, memuriyet görevine başlamadan resmî bir sıfat kazanamayacağından, bu kimsenin görevine başlamadan önce idare adına tesis ettiği işlemler yok hükmündedir. Aynı şekilde, bir kimsenin istifâ, ihrâç ve emeklilik gibi sebeplerle resmî sıfatını sürekli olarak kaybetmesi halinde, resmî sıfatın yitirildiği tarihten sonra yapılan işlemler yok hükmündedir441. Dolayısıyla, resmî sıfatı olmayan bu kişiler tarafından idarî mahkemelerde yapılan usûlî işlemler de, hiçbir hukukî sonuç doğurmaz. İdarî mahkeme, bu tip usûlî tasarrufları işleme koymak zorunda olmadığı gibi koymuş olsa bile bu işlemler hiçbir hüküm ifâde etmez.
Kanaâtimizce, resmî sıfatı olduğu halde, idare adına hiçbir şekilde irâde açıklama yetkisini hâiz bulunmayan memurlarca yapılan idarî işlemler de yok hükmündedir. Zirâ yukarıda yapılan tanıma göre, yetki gaspında, esas önemli olan kişinin resmî sıfatının bulunup bulunmaması değil, idare adına irâde açıklama yetkisinin bulunup bulunmamasıdır. Bu anlamda, bir kimse memuriyet sıfatına sâhip olduğu halde idare adına irâde açıklama yetkisine sâhip olmayabilir. Örnek olarak, yardımcı hizmetler sınıfına mensup memurların idare adına karâr alma yetkileri bulunmamaktadır. Dolayısıyla, bunlar tarafından idare adına idarî mahkemeler nezdinde işlem yapılması hukuken olanaklı değildir. Buna göre, bir odacının, daire âmirine âit bulunan savunma dilekçelerini verme yetkisini gasp ederek imzâladığı bir savunma dilekçesi, davâlı idare adına verilmiş bir savunma dilekçesi olarak dikkate alınmaz.
440
Dan. 6.D., 21.2.1968, E. 1966/2621, K. 1968/524, DANIŞTAY, Danıştay Altıncı Daire Karârları 1. Kitap, Ankara 1979, s. 222.
3. Yetki Tecâvüzü
Yetki tecâvüzü, idare adına irâde açıklamaya yetkili olan bir kimsenin, başka bir idarî makamın görev alanına giren bir konuda işlem tesis etmesidir442. Konu ve yer bakımından yetkisizlik hallerinde yetki tecâvüzü söz konusu olur443.
Bir idarî makamın diğer bir idarî makamın görev alanına giren bir konuda karâr alması durumunda yetki tecâvüzü vardır444. Örnek olarak, hukuk müşâvirliği teşkilâtına sâhip bir idare aleyhine açılan davâya âit duruşmaya şûbe âmirinin katılma yetkisi bulunmadığından, bu davâya âit duruşmada şûbe âmirinin idareyi temsil etmesi, yetki tecâvüzü sayılır. Aynı şekilde, hazineyi ilgilendiren bir davâda (meselâ, vergi tarhiyatına karşı açılan davâda), hazine avukatına âit olan duruşmada idareyi temsil etme yetkisinin daire âmiri tarafından kullanılması da yetki tecâvüzüne örnek oluşturur. Bunun gibi, bir ilçedeki mal müdürlüğüne karşı açılan bir vergi davâsına ilişkin olarak davâlı idarece (mal müdürlüğünce) verilecek savunma dilekçesinin, malmüdürünün âmiri, üstü konumunda olan kaymakam tarafından imzâlanması da yetki tecâvüzü oluşturur445. Danıştay Sekizinci Dairesi, vâliliğin hasım olduğu bir davâda idare aleyhine verilen mahkeme karârını temyîz eden vâliliğin temyîz istemini, temyîz dilekçesinin vâliliği temsil yetkisi bulunmayan İl
442 GÜNDAY, s.131. 443 GÖZLER, Cilt 1, s.700. 444GÖZLER, Cilt 1, s.700.
445Konya Vergi Mahkemesinin 26.2.2008 günlü, E.2007/370, K.2008/239 sayılı karârında,
malmüdürlüğünün taraf olduğu bir davâda, kaymakam tarafından imzâlanan savunma dilekçesinin usûlüne uygun bulunmadığı vurgulanmıştır. Karârın gerekçesi şöyledir:
“…Her ne kadar, davâlı idarece Ulukışla Kaymakamı imzâsıyla savunma dilekçesi mahkememize sunulmuş ise de, 4353 Sayılı Kanununun "İdarî davâlarda temsil"i düzenleyen 22'nci maddesine göre, idarî davâların açılması, idareler aleyhine açılan bu nevi davâların tâkip ve müdafaâsı daire âmirlerine veya bu dairelerin bağlı bulundukları bakanlıklar hukuk müşâvirlerine âit bir görev olup, görülen davâda hasım mevkiinde Ulukışla Malmüdürlüğü bulunduğundan, bu davâya ilişkin savunma dilekçelerinin de, Ulukışla Malmüdürlüğünün (dairenin) âmiri olan malmüdürü tarafından imzâlanması gerekir.
Öte yandan, bu hükümle, savunma dilekçelerini imzâlama görev ve yetkisi daire âmirine (malmüdürüne) verildiğinden, hiyerarşik olarak malmüdürünün üstü konumundaki kaymakam tarafından, astın yerine geçilerek, bu yetkinin doğrudan kullanılması da olanaklı değildir. Zira İdare Hukukunda ast, üstüne âit bir yetkiyi kullanamayacağı gibi, üst de astına âit bir yetkiyi kullanamaz. Üst, ancak astına talimat verebilir. Fakat bu halde dahi, asta âit yetki gene ast tarafından kullanılmak zorundadır. Üstün asta âit bir yetkiyi kullanması yetki tecâvüzü hükmünde olup, bu şekilde yapılan işlem geçersizdir.
Bu nedenle, Ulukışla Kaymakamı tarafından, Ulukışla Malmüdürlüğünün taraf olduğu bu davâda, malmüdürüne âit olan savunma verme yetkisi kullanılarak imzâlanan dilekçenin, kaymakamın yetkisizliği nedeniyle usûlüne uygun dilekçe olarak görülmesi mümkün görülmemiştir…”.
Emniyet Müdürü tarafından imzâlandığı gerekçesiyle incelenmeksizin reddetmiştir446.
“Bir idarî makamın diğer bir idarî makamın yetkili olduğu coğrafi alanda işlem tesis etmesi durumunda da yetki tecâvüzü ortaya çıkar”447. Örnek olarak, Ankara Vâliliğine karşı açılan bir davâda, savunma dilekçesinin Konya Vâliliğince imzâlanması buna örnek oluşturur. Aynı idarî teşkilât içerisinde bulunan makamların, iş bölümü esaslarına uygun olarak yetki ve görevleri kanunlar ile belirlenmiştir. Bu sınırın dışına çıkılması konu bakımından yetkisizlik durumunu oluşturup448, bu halde de yetki tecâvüzü söz konusu olur.
Yetki tecâvüzü oluşturan işlemler, kural olarak yetki gaspında olduğu gibi, yokluk yaptırımına değil, iptal edilebilirlik yaptırımına tâbîdir449. Ancak açık ve bariz yetki tecâvüzü oluşturan işlemler, yetki gaspında olduğu gibi yokluk yaptırımına tâbîdir450. İdarenin görevi içinde kalan bir konuda, bir idarenin, mevcut iş bölümü esaslarına aykırı olarak başka bir idarenin faâliyet alanına giren bir konuda karâr alması açık ve bariz yetki tecâvüzü olarak adlandırılır451. Meselâ, il özel idaresinin taraf bulunduğu bir idarî davâya âit savunma dilekçesinin hazine avukatınca imzâlanması, açık ve bariz yetki tecâvüzüne örnek oluşturur.
Fakat yargı merciileri önünde yapılan usûlî işlemler yönünden, yapılan işlemdeki yetki tecâvüzü, ister açık ve bariz olsun ister olmasın, her iki tür işlemin de hukukî akıbeti aynıdır: Bunlar idarî mahkemece dikkate alınmaz. Yânî iki halde de işlem usûlüne uygun yapılmış sayılmaz. Örnek olarak, Sağlık Bakanlığına karşı açılan bir idarî davâda savunma dilekçesinin, Bayındırlık ve İskan Bakanı tarafından imzâlanması ile Sağlık Bakanlığında görevli bir daire başkanı tarafından imzâlanması arasında, işlemlerin hukukî akıbeti yönünden hiçbir fark yoktur. Her iki
446Dan. 8. D., 27.3.2007 günlü, E.2005/3880, K.2007/1696, (Yayınlanmamış Karâr); Aynı yönde,
Dan. 8. D., 6.2.2007 günlü, E.2005/49921 K.2007/551, (Yayınlanmamış Karâr), Dan. 8. D., 16.3.2004 günlü, E.2003/3957, K.2004/1345, (Yayınlanmamış Karâr).
447
GÖZLER, Cilt 1, s.707.
448ÇAGLAYAN, Ramazan, İdarî Yargı Karârlarının Sonuçları ve Uygulanması, Ankara 2000,
s.173; GÖZÜBÜYÜK, s. 207.
449
GÖZLER, Cilt 1, s.709; GÜNDAY, s.131.
450
GÖZLER, Cilt 1, s.709; GÜNDAY, s.131; ONAR, C. I, s.332.
halde de, savunma dilekçesi usûlüne uygun olmayacağından, mahkemece dikkate alınmaz.