Kamu Hizmetlerinin Sürekliliği İlkesine Aykırılık Oluşturacağı Düşüncesi Düşüncesi

Kamu hukukunun temel kavramlarından biri olan “kamu hizmeti”nin anayasa ve kanunlarda tanımı yapılmamaktadır⁷⁶². Yüksek mahkeme kararları⁷⁶³ ve doktrinde⁷⁶⁴ yapılan açıklamalardan hareketle şöyle bir kamu hizmeti tanımı yapabiliriz: Toplum için süreklilik arz eden, ortak ve genel bir ihtiyacın karşılanması için kamu hukuku tüzel kişilerince veya kamu denetimine tabi özel hukuk tüzel kişilerince yürütülen faaliyetlere kamu hizmeti denir.

Kamu hizmeti niteliğinde yürütülen faaliyetlere hâkim olan birtakım temel ilkeler bulunmaktadır. Bunlar doktrinde dört ana başlıkta sıralanmaktadır⁷⁶⁵: Süreklilik (devamlılık), bedava olması, değişebilirlik ve uyarlanma, yararlanmada eşitlik ve tarafsızlık.

Bizim konumuz bakımından üzerinde duracağımız kamu hizmetlerinin sürekliliği veya devamlılığı ilkesi ile anlatılmak istenen; söz konusu faaliyetin sürekli

761 Tutum, 1968, s. 33. Disiplin Kuralları ve Disiplin Amirleri Hakkındaki Yönetmelik’te

“Hakkında disiplin soruşturması yürütülen Devlet memurunun üyesi olduğu sendikanın temsilcisi de bu maddede belirtilen disiplin ve yüksek disiplin kurullarında yer alır.” (m. 4) şeklindeki düzenleme de buna örnek olarak gösterilebilir. Çağlayan, 2017, s. 554.

762 Anayasanın 47, 70, 126/3, 128/1, 137/1’inci maddelerinde geçmesine rağmen kavramın herhangi bir tanımı yapılmamıştır.

763 AYM, E.N. 1994/70, K.N. 1994/65-2, K.T. 22.12.1994; AYM, E.N. 1994/71, K.N. 1995/23, K.T. 28.6.1995; AYM, E.N. 1994/43, K.N. 1994/42-2, K.T. 9.12.1994; AYM, E.N. 1985/2, K.N. 1985/16, K.T. 27.9.1985; Danıştay 13. Dairesi, E.N. 2008/5151, K.N. 2008/6509, K.T.

26.9.2008; Danıştay 1. Dairesi, E.N. 1992/79, K.N. 1992/294, K.T. 24.9.1992; Uyuşmazlık Mahkemesi Hukuk Bölümü, E.N. 1992/33, K.N. 1992/36, K.T. 26.10.1992.

764 Doktrindeki kamu hizmeti tanımlamaları için ayrıca bkz. Akyılmaz, Sezginer ve Kaya, s. 567-570; Atay, s. 588-590; Aydın Gülan, “Kamu Hizmeti Kavramı”, İdare Hukuku ve İlimleri Dergisi, S. 1-3 (Prof. Dr. Lütfi Duran’a Armağan Sayısı), 1988, s. 148; Çağlayan, 2017, s. 230-231; Derdiman, s. 77-78; Giritli v.d., s. 1193; Günday, s. 330-333; Gözübüyük ve Tan, s. 581-589; Sancakdar, s. 507-508; Süheyp Derbil, “Kamu Hizmeti Nedir?”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, c. 7, S. 3, 1950, s. 28-36; Turgut Tan, “Anayasa Mahkemesi Kararlarında Kamu Hizmeti Yaklaşımı”, Anayasa Yargısı Dergisi, S. 8, Ankara, 1991, s. 236;

Yayla, s. 71-73; Yıldırım Uler, “Anayasa Hukukunda ve İdare Hukukunda Kamu Hizmeti”, Anayasa Yargısı Dergisi, S. 15, 1998, s. 252-256; Yayla, s. 71; Zabunoğlu, s. 503-504.

765 Akyılmaz, Sezginer ve Kaya, s. 571-573; Atay, s. 595-607; Çağlayan, 2017, s. 233-239;

Derdiman, s. 81-88; Giritli v.d., s. 1203-1210; Gözübüyük ve Tan, s. 592-598; Günday, 334-337; Sancakdar, s. 509-510; Yayla, s. 73-82; Yayla, s. 73-82; Zabunoğlu, s. 516-518.

165 ve düzenli bir şekilde (aksatılmadan) yürütülmesidir⁷⁶⁶. Kamu hizmetlerinin sürekliliği ile hem zaman (kronolojik) bakımından hem de hizmetin içeriği (yoğunluk) bakımından süreklilik (devamlılık) ifade edilmektedir. Örneğin evlere elektrik, su, doğalgazın 24 saat verilmesi ilkini, bu kaynakların miktar ve yoğunluk olarak aynı seviyede verilmesi ikincisini oluşturur. Kamu hizmetlerinin sürekliliği ilkesi bu hizmetlere hiç ara verilmeyeceği, tüm hizmetlerin 24 saat verilmesi anlamlarına gelmemelidir. Sağlık, güvenlik, itfaiye, elektrik, iletişim vb. hizmetler imkân dahilinde 24 saat verilebilir (verilmelidir). Ancak eğitim-öğretim faaliyetleri, demiryolu veya hava ulaşımı gibi hizmetler belirli zaman dilimleri içerisinde verilmektedir⁷⁶⁷.

Kamu hizmetlerinin sürekliliği ilkesi ile kamu görevlilerine sendikal haklar tanınması arasındaki ihtilaf kamu görevlilerinin sendikal örgütlenme ve toplu pazarlık haklarının kullanımında değil; grev haklarının kullanımında söz konusu olmaktadır. Bu bakımdan kamu görevlilerinin topluca istifa edememesi kuralı, istifa eden memurun yerine yenisi atanana kadar görevine devam etme zorunluluğu⁷⁶⁸ ve kamu görevlileri için grev yasağının kabul edilmesi gibi birtakım kurallar getirilmiştir⁷⁶⁹. Özellikle grev yasağı bakımından kamu görevlilerinin statüsü özel sektörde çalışanların statüsünden farklı olduğu için bu kuralların getirildiği savunulmaktadır⁷⁷⁰.

Kamu görevlilerinin grev yasağı 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu⁷⁷¹ ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nda açıkça düzenlenmektedir⁷⁷². Türk Ceza

766 Akyılmaz, Sezginer ve Kaya, s. 571-572; Atay, s. 595-598; Çağlayan, 2017, s. 234-235;

Derdiman, s. 81-82; Giritli v.d., s. 1204-1205; Gözübüyük ve Tan, s. 592-595; Günday, s. 334;

M. Gözde Atasayan, Kamu Hizmetlerinin Süreklilik ve Düzenlilik İlkesi, XII Levha Yayınları, İstanbul, 2012, s. 67 vd.; Sancakdar, s. 509; Yayla, s. 73-76; Yayla, s. 73-76; Zabunoğlu, s. 516.

767 Benzer örnekler için ayrıca bkz. Akyılmaz, Sezginer ve Kaya, s. 571-572; Çağlayan, 2017, s.

234; Günday, s. 334; Yayla, s. 73-74.

768 Devlet Memurlarının Çekilmelerinde Devir ve Teslim Süreleri Hakkında Yönetmelik için bkz.

RG. 3.12.1974, S. 15081.

769 Atay, s. 596-597; Çağlayan, 2017, s. 234; Derdiman, s. 82; Giritli v.d., s. 1205; Gözübüyük ve Tan, s. 593; Günday, s. 335; Yayla, s. 74-75; Zabunoğlu, s. 516-517.

770 Gülmez, 1996(a), s. 106; Tuncay ve Savaş Kutsal, s. 38’den naklen; İsmet Giritli, Kamu Yönetimi Teşkilatı ve Personeli, 6. Bası, İstanbul, 1979, s. 305.

771 “Devlet memurlarının kamu hizmetlerini aksatacak şekilde memurluktan kasıtlı olarak birlikte çekilmeleri veya görevlerine gelmemeleri veya görevlerine gelipte Devlet hizmetlerinin ve işlerinin yavaşlatılması veya aksatılması sonucunu doğuracak eylem ve hareketlerde bulunmaları yasaktır.” (m. 26). “Devlet memurlarının greve karar vermeleri, grev tertiplemeleri, ilan etmeleri, bu yolda propaganda yapmaları yasaktır.” (m. 27).

166 Kanunu’nun 260/2’inci maddesinde yer alan düzenleme ise konumuz açısından özel bir önem taşımaktadır. Bu düzenlemeye göre, “Kamu görevlilerinin mesleki ve sosyal hakları ile ilgili olarak, hizmeti aksatmayacak biçimde, geçici ve kısa süreli iş bırakmaları veya yavaşlatmaları halinde, verilecek cezada indirim yapılabileceği gibi, ceza da verilmeyebilir.” Bu hükümle kamu hizmetlerinin sürekliliği ilkesi ile kamu görevlilerinin mesleki ve sosyal konulara ilişkin hak ve hürriyetlerinin (aynı zamanda sendikal haklarının) korunması arasında bir “denge” kurulmaya çalışıldığı ifade edilmektedir⁷⁷³. Burada esas alınacak temel kriter; kamu görevinin terki ya da aksatılması ile kamu hizmetlerinin olumsuz anlamda etkilenip etkilenmediğidir.

Maddenin gerekçesinde; “görevin toplu olarak ve kısa bir süre için terkinin kamu hizmetinin yürütülmesi açısından oluşturduğu haksızlığın azlığı göz önünde bulundurularak, verilecek cezada indirim yapma veya ceza vermeme konusunda mahkemeye takdir yetkisi tanınmıştır. Ancak, bu takdir yetkisinin kullanılabilmesi için, görevin kısa bir süre terkinin hizmeti aksatmaması ve münhasıran kamu görevlilerinin mesleki ve sosyal hakları ile ilgili taleplerini ifade amacıyla yapılması gerekir.” şeklinde bir açıklama yapılmıştır⁷⁷⁴. Madde gerekçesinde kullanılan

“haksızlığın azlığı” ifadesini çok muğlak bulmaktayız. Nitekim Yargıtay’da bazı kararlarında bu hususa değinmiştir⁷⁷⁵. Kanaatimizce Kanunun 260/2’inci maddesindeki düzenlemede kamu hizmetlerinin bir şekilde görülmesi, yani aksamaması amacı güdülmüştür. Bunun gerçekleşmesi için kamu görevlilerinin greve giderken planlı bir şekilde hareket etmeleri ve kamu hizmetlerinin aksamaması için “nöbetçi personel” veya başka bir formül ile hizmetin sürekliliğini temin etmeleri gerekecektir.

Kamu hizmetlerinin sürekliliğinin zedelenmemesi için, kamu hizmetlerini

“temel (hayati) hizmetler” ve “yan hizmetler” olarak ayrıma tabi tutabiliriz. Sağlık,

772 “Hukuka aykırı olarak ve toplu biçimde, görevlerini terk eden, görevlerine gelmeyen, görevlerini geçici de olsa kısmen veya tamamen yapmayan veya yavaşlatan kamu görevlilerinin her biri hakkında üç aydan bir yıla kadar hapis cezası verilir.” (m. 260).

773 Atasayan, s. 170.

774 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu Genel Gerekçesi ve madde gerekçeleri için bkz. 22. Dönem, 2.

Yasama Yılı, TBMM Sıra Sayısı 664. (Erişim)

https://www.tbmm.gov.tr/tutanaklar/TUTANAK/TBMM/d22/c059/tbmm22059119ss0664.pdf, 14 Mayıs 2018.

775 “...suç tarihinde eyleme sanıklar dışında başka kamu görevlilerinin de katıldığının anlaşılmasına göre, sanıkların görevi terk etmelerinin geçici veya kısa süreli olup olmadığı, derslere girip girmedikleri, hangi zamanda eylemi gerçekleştirdiklerinin ayrıntılı olarak araştırılması ve sonucuna göre Türk Ceza Kanunu’nun 260/2’inci maddesinin uygulanıp uygulanmayacağına karar verilmesi...” Yargıtay 4. Ceza Dairesi, E.N. 2007/2829, K.N.

2007/5029, K.T. 28.5.2007.

167 güvenlik, ısınma (doğalgaz-elektrik), temizlik gibi insanların hayatlarını doğrudan etkileyen temel hizmetlerde çalışan kamu görevlileri için grev veya iş bırakma şeklindeki eylemler çok sıkı şartlar ve denetim altında mümkün kılınırken; yan hizmetlerde çalışan kamu görevlilerinin bu hakları kullanımı özel sektörde çalışanlar gibi serbest bırakılabilir. Çünkü taksi veya dolmuş şoförleri, fırın, özel güvenlik gibi bazı özel sektör çalışanlarının yaptıkları hizmet, çoğu kamu görevlilerinin yaptıkları hizmete göre daha temel niteliktedir. Buna rağmen saydığımız bu özel sektör çalışanlarının tüm sendikal hakları tanınmıştır. Yani temel hizmetler için kamu hizmetlerinin sürekliliği ilkesine tam riayet edilmesine özen gösterilmeli, hizmetin aksamaması için gerekli tedbirler alınmalıdır. Yan hizmetlerde çalışan kamu görevlilerinin grev hakkını kullanmasının ise kamu hizmetlerinin sürekliliği ilkesine aykırılık teşkil etmeyeceği ifade edilmektedir⁷⁷⁶. Ancak biz yine de yan hizmetlerde de belirli formüller ile hizmetin devamlılığının sağlanabileceğini düşünmekteyiz⁷⁷⁷.

7. Kamu Görevlilerinin Sendikal Haklarını Kötüye Kullanılabileceği